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20世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領的傳統公共行政理論遭受到新的外部環境的嚴峻挑戰，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到各國，成為近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。

一、新公共管理理論產生的時代背景

新公共管理理論產生的時代背景有以下幾個方面：

1.政府規模擴大，權利擴張

二次戰后，在福利國家觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍也不斷擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民的福利，政府大量透過立法管制干預人民的生活其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務；另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿，在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊。

2.傳統的官僚體制遭到質疑

新公共管理在對傳統的公共行政學理論的批判基礎上形成的，傳統的公共行政學理論在實踐中受到人們的懷疑、挑戰。傳統的政府管理體制以韋伯的科層制理論為基礎，有人認為官僚體制是一種過時的、僵化的和無效的政府體制模式，這種等級劃分、權力集中、嚴密控制的官僚體制的組織模式在50、60年代的私人部門管理中首先被打破，然后在70、80年代的公共部門中逐步被打破，新的組織模式及類型相繼出現。傳統的公共行政學理論還認為，公共物品和服務只能由政府機構來提供。但在現實中，官僚機構或政府部門作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，在看待文官與政務官的關系上，傳統公共行政強調政治與行政的分離，強文官保持政治中立和匿名，采取政治與行政的二分法，但政治與行政二分法被人們批評為一種不真實的假定，政治事務與行政事務實際上是無法分開的。

3.經濟全球化與新技術革命的推動

經濟全球化的出現是當代西方政府改革的一個推動力，全球化趨勢加強了西方各國對本國經濟競爭力重視，政府如何引導和調控國民經濟運作，參與國際經濟競爭，促進經濟發展，成為人們關注的焦點，經濟全球化對政府的公共管理提出了更高的要求。新技術革命尤其是也是當代西方政府改革原因，信息技術的高速發展為建立起靈活、高效、透明的政府創造了可能性。

二、新公共管理的理論基礎

新公共管理這種新的模式是在幾種思想理論的影響下形成的，有管理主義理論、公共選擇論、產權理論、新古典經濟學理論、新制度經濟學(即組織經濟學)、博奕論等。其中，管理主義理論、公共選擇論、組織經濟學中的理論和交易成本經濟學理論的影響較大。

管理主義由科學管理之父的弗里德里克·泰勒開創的。管理主義認為，管理是一種純手段性的活動，它具有共通性，它所包含的一系列原則既可用于私營企業，也適用于公共部門。

公共選擇論又稱理性選擇論。核心論點就是認為人是理性的，都想使自己的效用最大化，因而人類的所有行為都是受自我利益支配的。這一理論的主張是：其一，政府官僚極大地限制了個人自由，它的權力應當在“選擇”的名義下縮小。這一觀點要求縮小政府規模，自由比奴役好，消費選擇比官僚命令好。其二，傳統的官僚模式沒有提供市場提供的那種相應的激勵和獎勵結構，因此它的效率比市場過程來得低。公共選擇理論主張個人基于個人自由和效率的理由而做出最大限度的選擇。

理論把社會生活和政治生活理解為一系列委托人一方與人一方發生交易的“合同”或協議關系。根據合同條款，人代表委托人完成各種任務，而委托人同意為此以一種雙方均接受的方式付給人報酬。一開始，理論主要用于因企業所有權與經營控制權分離引發的問題。但人們很快就認識到，這種問題存在于一切組織之中，它是社會、經濟、政治生活的一個根本特征。如雇主與雇員的關系、律師與當事人的關系、選民與政治家的關系，都體現了這種特征。理論的基本假設之一是也人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，人和委托人的利益易于發生沖突。特別是由于經常會出現信息不完備、不對稱的情況(如人對委托人的情況比較了解，而委托人對人的情況所知有限)，以及委托人難以對人的行為進行監察等原因，因而許多委托人與人之間的關系管理十分復雜。理論的重要內容之一就是關注如何確定最優的簽訂合同的形式，即找到談判、說明和監督合同的最滿意的方式，以防止雙方特別是方尋機違背合同為己方謀利。因此，理論最關注的是人的選擇以及對人的激勵。

交易成本理論認為人是自利的、自制的，這一點同人理論一樣。然而人認知到“權威關系”的重要性，因此，在行為發生時“嚴肅”的將社會及結構變數加以考量。將這一理論用于公共部門，即就是，如果一些簽約出去的活動減少了行政開支，并提供競爭，那么一些交易的成本就會下降。具體地說，當提供服務者行為的不確定性低、所需物品或服務的數量和質量易于衡量、潛在的供應商數量多時，將公共服務承包出去最好，如垃圾回收、衛生清掃、伙食供應之類的事務；而如果條件相反，特別是當保持所供物品或服務的質量特別重要時，由政府內部提供則會更好，如國防、外交、警察等領域的事務。新公共管理在利用市場機制、承包公共服務、界定政府作用等方面，顯然從上述理論觀念中吸取了營養。

三、新公共管理的內容與特征

新公共管理有不同的名稱，如新公共管理、以市場為基礎的公共行政學、后官僚制模式、企業化政府等，對于它的主要內容與特征，公共管理學者及實踐者們作了不同的概括和描述：

胡德在《一種普適性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德將新公共管理的內涵及特征刻畫為如下七個方面：1.向職業化管理的轉變；2.標準與績效測量；3.產出控制；4.單位的分散化；5.競爭；6.私人部門管理的風格；7.紀律與節約。

美國行政學者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書，提出政府改革的方向是建立“企業家政府”的十大原則，這十條原則就是兩位作者理解的新公共管理的內涵：1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳。2.社區擁有的政府：授權而不是服務。3.競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去。4.有使命的政府：改變照章辦事的組織。5.講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款。6.受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事業心的政府：有收益而不是浪費。8.有一預見的政府：預防而不是治療。9.分權的政府：從等級制到參與和協作。10.以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。

美國行政學者帕特里夏·格里爾概括了新公共管理的內涵：1.公共服務組織的非集成化，即分散化。2.對高級人員的雇傭實施有限任期的契約制，而不是偏好傳統的職位保障制；全面貨幣化激勵，而不是傳統的通過精神、地位、文化和貨幣等因索的混合和單一的固定工資制的公共部門的控制結構；高級管理人員通過系統地約束一線管理人員的行為來“自由地管理”。3.公共服務的供給與生產分開。4.強調降低成本。5.重點從政策轉向管理，主要重視服務提供的效率和成本，更加重視績效和評估的量化方法和效率標準。6.從程序轉向產出的控制和責任機制。

波立特在《管理主義和公共服務：盎格魯和美國的經驗》一書中的說法，新公共管理主義主要是由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即強調商業管理的理論、方法、技術及模式在公共管理中的應用。

英國學者溫森特.懷特認為新公共管理強調職業化的管理、明確的績效標準和績效評估\以結果而不是程序的正確性來評估管理水平、看重金錢的價值、對消費者而非公民的需要保持敏感、強調公共服務的針對性而非普遍性。

羅德斯指出，新公共管理有如下幾個中心學說：以管理而非政策為焦點、以業績評估和效率為焦點、將公共官僚機構分解成各種建立在使用者付費基礎上的處理事務的機構、準市場的使用和合同承包以培育競爭、一種強調產出目標!限制性項目合同!金錢誘因和自由裁員的新管理風格。

德國學者GernoGruning指出，新公共管理的特征至少包括20種，有削減預算、績效責任、績效稽核、民營化顧客觀念分權化戰略規劃、生產和供應的分離、競爭、績效測評、管理風格變革、簽約外包、自主管理、審計的改善、人事管理、使用者付費、政治和行政的分離、財政管理的改善、信息技術的更多利用。

經合組織(OECD)1995年度公共管理發展報告《轉變中的治理》把新公共管理的特征歸納為八個方面：轉移權威、保證績效、控制和責任制、發展競爭和選擇、提供靈活性、改善人力資源管理、優化信息技術、改善管制質量、加強中央指導職能。

我國行政學者陳振明將“新公共管理”的內容歸結為八個方面：1.讓管理者進行管理。2.衡量業績(明確的績效標準和績效評估)。3.產出控制(項目預算與戰略管理)。4.顧客至上(提供回應性服務)。5.分散化(公共服務機構的分散化和小型化)。6.引人競爭機制。7.采用私人部門的管理方式。8.改變管理者與政治家、公眾的關系。

從以上內容可以看出，在不同學者眼里，新公共管理有著不同的內涵及特征。但以上這些觀點都是對傳統公共行政的否定，標志著公共行政研究領域的一次范式轉變。與傳統公共行政相比，新公共管理具有如下內涵與特征：

第一，新公共管理改變了傳統公共行政模式下的政府與公民之間的關系，重新對政府職能及其與公民的關系進行定位：政府不再是高高在上的官僚機構，公民作為“納稅人”，是享受政府服務作為回報的“顧客”，政府服務應以顧客為導向，應強化公共服務質量意識。

第二，新公共管理改變了政府的服務效率、服務成本意識。與傳統公共行政只計投人，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，賦予“一級經理和管理人員”在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

第三，新公共管理改變了政府提高行政績效的方法。在傳統的公共行政時代，提高行政績效的唯一方法是不斷努力完善韋伯式的官僚制度；而新公共管理者則主張，徹底改變僵硬的官僚制模式，通過采用私人企業的管理方法，加強競爭和市場導向的策略，實現行政績效質的飛躍。

第四，新公共管理改變了政府內部的組織結構和人員關系。首先，在看待文官與政務官的關系上，傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政與政治的融合性，強調文官與政務官之間存在著密切的互助與滲透關系，強大的政府目標不一定要保持中立性。其次，與傳統公共行政熱衷于擴大公共部門不同，新公共管理主張應該依提供公共服務的需要決定部門的增減，新公共管理特別主張某些公共部門實行私有化，或者通過合同出讓的方式，讓更多的私人部門參與公共服務的供給；再次，與傳統公共行政僵硬的人事管理制度不同，新公共管理主張在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上實行靈活性的制度。

四、對新公共管理的批判

有些學者對于新公共管理的模式和具體內容提出了尖銳的批評。例如，美國學者格林和哈伯爾在《論治理和重塑政府》一文中對企業化政府模式提出了五點批評；另一位美國學者查爾斯.古德塞爾則提出與企業化政府模式十條原則針鋒相對的十條原則針對新公共管理改革內容的批判也從幾個方面進行，主要有：1.新公共管理體現了保守主義傾向2.新公共管理是一種經濟學帝國主義3.新公共管理忽視了私人部門與公共部門的差別4.新公共管理逃避了政府責任。

有些學者批評新公共管理對公共價值觀的削弱，認為新公共管理追求三E(效率、效益、經濟)標準，其基于經濟人假設的理論基礎和對績效的重視都與公共價值觀相沖突。羅頓在對不同國家進行研究后得出結論：盡管不同的國家存在著差異，但共同的趨勢是與公共服務組織相關聯的基本價值觀正在被改革所破壞"他認為：以更少的資源開展工作會使管理人員的士氣大大受挫；市民的直接要求會導致個人利益與廣泛的公共利益之間的沖突；社會的碎片化增加了人們對政府能力和責任感的憂慮；過度的權力下放和不斷增加的行政自由裁量權將不斷侵蝕政府的服務道德觀；不斷擴張的公共)私人交接面會使合同的簽約雙方關系加深，從而導致對道德標準的破壞。貝倫則揭示了企業化政府模式內包含的四大價值沖突和價值矛盾，以及它在實踐中所遇到的種種難題。

還有人對新公共管理的普適性進行了批判。世界銀行的資深公共管理專家尼克.曼寧提出三個基本問題，并試圖通過對這三個問題的解答來證明新公共管理模式已經過時：1.新公共管理在與舊公共行政的對陣中真的獲勝了嗎?2.在執行的范圍之內，新公共管理確實發揮作用了嗎?3.在實踐中，它是否足夠成功，可被看做是成熟的理論模型?他用事實證明新公共管理模式本身存有缺陷，不應該從發達國家到發展中國家普遍應用。

在諸多對新公共管理的批判中，以羅伯特.B.登哈特為代表的新公共服務理論漸成體系，該理論在對新公共管理模式進行批判的基礎上明確提出了新公共服務的學說.新公共服務理論指出，在進行方法和技術的創新以提高政府效率的同時，不應忽視對公共利益的維護和公民權利的尊重。