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20世紀80、90年代，大多數發達國家的公共部門都出現了一個顯著變化，即從傳統公共行政向新公共管理轉變，其基本取向是提高公共管理水平和公共服務質量，其核心內容是關心服務效率、效果和服務質量，鼓勵參與和協作，主張靈活地選擇具有更高成本和效益比的方法，強化國家核心戰略能力等。

一、國際公共服務評價現狀公共服務

起于英、德、美等經濟發達國家，他們在這一領域研究也較為深入，因此這些國家公共服務評價體系的發展水平，代表了世界上大部分提倡公共服務國家的公共服務評價體系的水平。

1．美國的績效評估。美國政府的績效評估是美國公共服務評價機制中的主線。美國政府在具體的評估實踐中，一般都會有四個層次的績效目標。第一層是績效底線，為機構過去的績效水平；第二層為預期目標；第三層為牽引目標，需機構付出努力才能實現；最高層是基準，它代表著一定區域內公共或私營部門在一項指標上的最佳實踐水平。具體可劃分為如下幾項：①服務提供指標。這類指標又稱為投入指標，它考查用于一個項目或服務過程的財物資源與非財物資源(職員、設備等)。比如每公里公路的維護費數額屬于財務指標，而每公里公路的維護人員數額或原材料、設備數額則是非財務指標。②服務成就指標。這類指標主要包括產出指標和結果指標。其中產出指標可以測量所提供服務的數量(比如得到維護的路面長度等)以及符合特定質量要求的服務的數量。結果指標則用于測量由于或部分地由于服務的提供而獲得的成就或產生的結果。③服務提供與成就相關聯的指標。這類指標包括效率指標和成本一結果指標。效率指標是將服務提供與服務產出相關聯得到的，即成本，產出，比如每運送一名乘客所要花費的成本。成本一結果只表示將服務提供與服務結果相關聯，即成本，結果，比如在特定時間內運送一名乘客到達目的地所要花費的成本。

2．英國的公民憲章運動與競爭求質量運動。1991年梅杰上臺后發動了公民憲章運動，此時英國政府績效評估管理主要是對政府服務的質量和效益等方面做出評估，通過明確的服務內容、工作目標、服務標準等向公民做出承諾，讓公民廣泛地介入和監督、評價政府的服務質量和效益，達到政府“3E”(效能、效率和效益)評估的目標體系。績效評估不是采取臨時突擊的方式，而是定期進行，滲透在整個英國行政管理活動中。在公民憲章4個月后，梅杰政府又發表了《競爭求質》白皮書，進一步通過市場來檢驗政府管理活動，并做出考評。市場檢驗包括確定具體細節、檢測和評價的步驟。它提出了市場競爭的基本原則和公共部門市場競爭的理念，有效地激勵了公共部門積極提高服務質量和服務水平，并降低了行政成本。后來，布萊爾政府行政改革的綱領，即1999年出臺的儆府現代化白皮書》，提出了“從競爭政府走向合作政府”，旨在打造一個“注重結果導向、顧客導向、合作與有效的信息時代政府”。具體說來就是追求三個目標：確保政策制定的高度協調和具有戰略性；以公共服務的使用者而非提供者為中心，確保公共服務更符合公民的需要；確保公共服務提供的高效率和高質量。在這種背景下，評價標準轉向了質量和“顧客滿意”，評估的內容也從經濟和效率向質量、公共服務和效益方面側重。

3．印度的“公民報告卡”評價。印度政府在公共服務評價方面也進行了實踐，形成了許多富有成效的制度。公民報告卡制度就是最具國際影響力和代表性的一個。簡單地說，公民報告卡是一份基于量化工具而開發的調查問卷。一份公民報告卡通常要解決三個問題：對公共服務的滿意度，對公共服務的滿意處、不滿意處，得到這些服務的直接或間接成本。在問卷中通常有一系列測評指標，根據定量和定性的標準，對服務和服務機構進行量化、分類和排名。在每個城市，公民報告卡主要由該市公共事務中心(PAc)來負責設計和實施，在公民報告卡設計完成后，對所要調查的公民范圍進行抽樣，并保證一定數量的貧困人口樣本數，以反映該市貧困人口的偏好。然后根據抽樣結果，制訂調查計劃，編寫調查手冊，培訓調查人員，進行團隊訓練，最后進行調查。調查結束后，又由專門人員進行數據錄入與分析，寫出調查報告。并在有公民代表和非營利組織代表參加的會議、公共集會、媒體上發放報告卡的分析結果，引起廣泛關注，對公共服務提供者制造壓力。總體而言，公民報告卡在公民和政府之間架起一座溝通的橋梁，在普通市民評價公共服務和政府績效方面是一種先驅性實踐。

二、國際公共服務評價的特點

國外和部分地區的公共服務評價具有以下五個特點。

1．公共服務評價體系具有發展性和全面性。四方家的行政改革會隨著政黨的不斷變更而發生變革，公共服務的內容也會隨之不斷變化。相應地，用來衡量、評估其社會效果的公共服務評價體系也日益更新。公共服務的評價體系需要全面涵蓋所提供的各種公共服務，才能幫政府尋找到在公共服務生產和供應方面改革和發展的空間。2．公共服務評價對象具有普遍性和廣泛性。國外公共服務的內容豐富、全面，這意味著公共服務評價對象也具有與之配套的全面性和廣泛性。例如市政服務、城市公交、住房、電信、郵政、銀行和醫療等領域都有相應的評價體系，這樣能夠保證公共服務提供的水平與人們的期望變化相適應。

3．公共服務評價體系具有完整性。這一點主要表現在公共服務評價或評估的后續性工作上。例如印度推行“公民報告卡”，它的一個顯著特點就是，問卷數據分析后，不是簡單地公布了之，而是有一系列后續行動將評估的結果告知政府并公之于眾，最后將進行公共服務質量調控。

4．公共服務評價主體具有多元化的性質。公共服務評價的主體不再僅限于政府職能機構，而是出現多元化發展。例如：英國地方政府將有關地方政府績效評估的標準、期限等問題的決定權授予地方國務大臣，以加強這些人對地方政府服務的監督與自我監督；許多市場機制下的專業研究機構也開始涉入這一領域，許多政府也樂于將這一專業性很強的事務交由私人管理顧問來全權處理，這樣有利于提高公共服務評價指標的專業性。在美國，政府實行“公共服務合同出租制”，即將很多的公共服務出租給私營企業或非盈利機構。這些機構有了市場競爭的推動，評價機制就會更具創新性與進步性。

5．公共服務評價體系的確立從形式走向制度化、法律化。隨著公共服務評價指標的普遍、評價主體的多元，政府不再采取臨時突擊的方式進行公共服務調查與評價，而是定期進行，并將這一活動列入法律，使之更加規范化。美國在1993年，克林頓總統簽署了《設立顧客服務標準》的第12862號行政令，以行政命令的形式責令聯邦政府部門制定顧客服務標準。并于同年出臺了(1993年政府績效與結果法》，將公共服務的評價體系要求列入了法律。又如中國香港，也建立了服務機構的績效承諾制度。

三、我國公共服務評價的政策建議

在開展有關公共服務評價方面，我國滯后于西方發達國家，公共服務評價還沒有得到全面、普遍性開展。我們認為，為加強和改進公共服務評價，需要從宏觀環境、信息公開、改進公共服務的評價技術與方法、加強公共服務評價監督系統等方面進行努力。

1．推進公共服務標準化，制定和完善評價立法與制度規范。公共服務評價原則中，標準化是重要原則之一，只有標準化才能提高公共服務的可測量性，并使評價結果具有可比性。從評價角度而言，公共服務評價標準化，主要包含兩個層而的核心內容：一是公共服務(產)要盡Hf能標準化，二是標準化被廣泛認可并得以在實踐加以應用。沒有一定的標準化，就無法普及評價標準，不能深入開展公共服務評價。

2．建立和完善公共服務評價監督系統。公共服務評價監督系統是整個公共服務評價系統重要的組成部分和環節。公共服務評價監督系統應該包括公共服務生產者對提供者的監督(當公共服務提供和生產之問是分離的時候)，公眾和社會對公共服務生產者、提供者的監督，以及公共服務提供或生產者內部的監督，比如管理者和具體服務人員之間的監督。其中最重要的內容是生產者對提供者的監督。特別是在公共服務民營化過程中，采取諸如契約外包等形式，生產者需要加強對具體提供者的監督，做好市場準入工作，以保證公共服務提供主體提供資格和提供能力，擔負起公共責任職責。另一方面，需要加強社會和公眾對生產者和提供者的監督，這是確保公共服務質量、公共服務回應性等的重要保障。監督的手段包括直接參與評估、通過媒體對公共服務提供者或生產者進行輿論監督等等。

3．促進公共服務信息公開。建立和完善評價信息庫。從評價的角度而言，信息是進行科學、客觀評價的基礎和前提。沒有相關信息，就無法看清事實，也就無從進行客觀評價。由于政府和其他部門的壟斷性和天然信息優勢，公眾和公共部門在信息資源方面是不對稱的。公共部門、公共服務提供者或生產者完全有可能利用自身地位，掩蓋或封鎖有關信息，或者披露不完整、不充分的信息，將重要和關鍵信息隱蔽起來，使公眾和社會看不清真相。例如有關公共服務投入、產出數據，公共服務資源分布概況，公共服務供給體制與決策機制，公共服務進入準入條件等等信息。因而社會和公眾沒有辦法對公共服務有關數量、治理水平進行評價，無從比較不同地區部門、國內外公共服務供給優劣，等等。在公共服務信息公開的同時，需要建立公共服務信息數據庫，促進公共服務信息傳遞、利用和共享。從目前來看，我國公共服務信息數據庫建設還比較落后，查找和搜尋公共服務信息存在許多障礙，有技術方面的，更多還是制度和體制性的，今后需要借助信息公開法，加強公共服務信息數據庫建設，提高公共服務信息利用率。

4．改進公共服務評價技術與方法，科學設置評價指標體系。在公共服務評價法律、監督和信息層面問題解決之后，評價模型、技術、方法、評價指標體系設置等科學與否，直接決定公共服務評價結果的效力和可信度。因此，需要結合我國公共服務供給體制、供需現狀、未來發展趨勢，在充分借鑒國外評價技術方法的同時，積極探索符合我國公共服務實際情況的評價技術、方法和模型。同時要科學地設置一般性公共服務評價指標體系，在此基礎之上，基于特定公共服務的屬性及評價需要，設計合理的特定公共服務評價指標體系。如此才能促進公共服務評價指標的規范化和標準化，推動公共服務評價實踐的發展。