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公安輔警，又稱協警或協勤。本文中的輔警僅指在公安機關的直接管理和指揮下，著制式服裝，協助警察從事警務執法活動的群體。輔警隊伍是協助公安機關維護社會治安秩序、打擊刑事犯罪的重要治安力量。大量的輔警或協警（以下簡稱輔協警）緩解了日趨復雜的治安形勢給公安機關及社會帶來的壓力。目前我國輔協警制度研究尚處于起步階段，而從新公共管理學角度對輔協警制度的實證研究還不多見。

一、新公共管理應用于公安輔警制度的理論基礎

“新公共管理”最早由胡德（ChristopherHood）在1991年提出。在一篇名為“一種普適性的公共管理”的文章中，他將“新公共管理”看做是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權機構，采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理的新途徑。我國著名公共管理學者陳振明曾將“新公共管理”的內容歸納為讓管理者進行管理、衡量業績、產出控制、顧客至上、分散化、引入競爭機制、私人部門的管理方式、改變管理者與政治家和公眾的關系等八個方面。結合我國國情，現階段公安輔警制度的實施主要基于新公共管理理論中的以下觀念：

（一）建構“企業家式政府”，引入私營部門的管理方式與傳統公共行政排斥企業經營部門的管理方式不同，“新公共管理”強調廣泛采用企業經營部門成功的管理手段和經驗。除實施明確的績效目標控制之外，還強調重視人力資源管理，強調成本—效率分析、全面質量管理，廣泛地將私營部門的管理方式、經驗引入到行政機關的管理活動中。此外，政府要重視公眾的需求，把公眾視為顧客。政府應像企業一樣具備“顧客意識”，明確服務標準，提高服務質量，降低政府服務成本，提高行政效率。近年來，各地公安機關完善健全了投訴制度，部分城市建立了110回訪制度并定期開展滿意度調查活動。這些都較好地體現了企業式管理中顧客第一的理念。

（二）效率法則至上，強調交易成本新公共管理理論（NPM）所倡導的公共部門改革的一個主要目標，是提高產品和服務的效率，即重視提高政府經濟效益，將工商管理的效率法則應用到公共行政中來，實行成本產出核算和目標（功績制）控制。長期以來，由于計劃經濟體制造成的權力過度集中、組織結構不合理、機構重疊、職責不清、行政法規不健全、編制任意增加、人浮于事等諸多原因，我國的政府機構一直存在效率不高的問題。“新公共管理”強調政府公共管理應當像企業管理那樣，將效率放在首要位置，在人力資源的管理上主張提高人員錄用、任期及其他人事管理的靈活性。例如，以短期合同制代替常任制、以雇傭派遣式招聘輔警、在公安機關非執法類崗位上任用輔警等。

(三)廣泛采用授權或分權方式管理，引入競爭機制授權或分權管理是指政府部門下放權力，實行參與管理，通過積極合作，分散公共機構的權力，從而簡化內部結構的等級，進一步提高公共服務部門的效率。如通過合同出租，把人事工作和服務推向市場，對公共組織和雇員進行績效評估，重視工作結果和產出等。新公共管理理論認為，政府工作缺乏效率的主要原因在于政府獨家提供公共服務，缺乏競爭機制。因此，它主張用市場的力量來改造政府，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，進而在公共部門與私營部門之間，公共部門機構之間展開競爭，以降低成本、提高工作效率。

（四）公共選擇理論的市場理念是公安輔警制度產生的動因公共選擇理論是由經濟學家創立的，正式發端于1957年詹姆斯•布坎南和沃倫•納特在弗吉尼亞大學創辦的“托馬斯•杰弗遜中心”。公共選擇是指非市場的集體選擇，即政府選擇。公共選擇理論的宗旨是要把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經濟人模式。輔警隊伍建設正是公安機關行政管理追求政治與經濟雙重效益最大化的有力體現，同時要在輔警管理中納入“理性經濟人”的視角。比如英國就提出“警察民營化”的理念，成立了大量的商業保安公司，履行了國家警察的部分業務，以商業運作的方式有償為公眾提供安全服務，收到了一定的成效。

二、公安輔警制度實施的客觀依據和現實原因

我國公安機關中從事輔協警工作的人員最多時達200萬人以上，2004年經整頓治理后有所減少。據不完全統計，目前仍有150萬人之多。就浙江省而言，2009年5月，全省公安機關在冊的輔協警有10多萬人，已超過全省在編的公安民警數量。

（一）實行公安輔警制度是現代警力配置和資源管理的必然要求長期以來，公安機關只有單一的公務員身份的警察，警察系統人力資源調配機制僵化，隊伍缺乏必要的競爭激勵機制，而且不利于人員合理流動，不利于對社會資源的充分調配。通過實行輔警制度，使人民警察與輔警按一定比例配置，有利于公安機關在功能定位上職權明晰，管理模式上更加開放靈活，警力配置上更加貼近實戰，激勵導向上更能實現優勝劣汰，更能突出警察預防和打擊犯罪的核心職能，從而使各項業務工作更為規范高效。

（二）實行輔警制度是解決警力嚴重不足的有效措施目前影響警力的兩個主要因素：一是規模犯罪態勢與社會治安狀況，二是警察職能的內涵與外延在不斷豐富和延伸。據有關部門預測，中國經濟在未來5年中年均增長速度將保持在8%左右。加入WTO以后，城市化進程加快，大量的農村剩余勞動力進一步向城市遷移，犯罪率必將保持上升勢頭。以浙江省桐鄉市振東新區為例，隨著近年振東新區的飛速發展，城市化地區已發展到17.4平方公里，常住人口已達6萬多，加上大型場館相繼建設，較大規模的居民小區不斷增加，公安機關的任務進一步加重，治安形勢日趨嚴峻。同時，在服務型政府的理念下，警察的角色從威嚴強勢的“管理者”轉變成熱情周到的“服務者”。隨著“有困難找警察”的觀念日益深入人心，基層民警也越來越多地面對非警務活動。浙江桐鄉市振東派出所的執法隊伍從2006年的19位民警增加到2011年的38位民警，雖然警力翻了一番，但面對增長更快的案件數量，警力仍然顯得捉襟見肘。

（三）實行輔警制度是降低用警成本、合理分配警務資源的需要在西方國家，衡量警察效益有一個重要理論，即“錢財衡量價值論”（valueformoney）。該理論認為：警察工作的投入成本與產出效益應成正比關系。一般而言，在編警察都具有國家公務員身份，其地位及待遇受公法保護。在國外，正式在編警察的社會地位及待遇都很高，政府部門招募一名警察需要耗費較大的行政成本。通過行政合同或私法合同的形式雇傭一名輔警，則成本相對低廉。這種符合新公共管理交易成本理論的情況在我國亦是如此。

三、浙江省桐鄉市公安局輔警隊伍建設的實證研究

桐鄉位于浙江省北部杭嘉湖平原腹地，總面積723平方公里，總人口91.58萬，連續十二年躋身全國百強縣（市）。桐鄉市公安局1995年被公安部評選為“全國優秀公安局”之后，立足于新的起點，面對新的挑戰，積極創新社會管理。近年來，又獲得了“浙江省優秀公安局”和嘉興地區先進單位等多項榮譽。面對全球范圍內以打造“企業家式政府”為重要特征的“新公共管理運動”的興起及我國行政體制改革的深入，桐鄉公安機關更新觀念，以新公共管理為理論基礎，創新輔警隊伍建設，并在實踐中取得了較好的效果。

（一）優化人力資源管理，重視成本—效益分析近年來，犯罪態勢呈持續增長趨勢。據中國社科院的2010年《法治藍皮書》顯示，2009年中國犯罪數量打破了2000年以來一直保持的較平穩態勢，呈現大幅增長。其中，暴力犯罪、財產犯罪等案件大量增加。2009年1到10月，刑事案件數增幅在10%以上，治安案件數增幅達20%左右。隨著犯罪率大幅上升，警力資源匱乏的問題更加明顯。桐鄉市公安機關將輔協警統稱為輔警人員，根據各轄區的人口數、發案率、經濟水平等指標來確定輔警編制，目前共有在編輔警人員2022人，14個派出所、大隊共有1489人，巡特警、交警、局機關輔警大隊共有533人。這支輔警隊伍，有效緩解了正規警力的不足狀態，解決了公安機關的燃眉之急，提高了現有警力的優化配置，同時大大節約了行政成本。據當地主管部門分析，雖然在輔警隊伍上逐年增加投入，但帶來的高效益是顯而易見的。

（二）理順分權管理體制，優化機構設置2005年桐鄉市公安局專門成立輔警管理委員會，并專設輔警管理辦公室。根據輔警編制、工作性質和實戰需要，全局下設若干個輔警大隊，大隊下設若干中隊，中隊可下設分隊。大隊班子成員由各輔警大隊書面上報輔警管理委員會，經同意后由輔警管理委員會予以聘任。中隊長、分隊長由用工單位或由大隊、中隊自行聘任，報市局輔警辦備案。各用工單位為各輔警大隊的日常管理部門。輔警管理制度實行“條塊結合、以塊為主”模式，本著“誰用誰管理”的原則。授權或分權的用工單位更有靈活性，更有效率，而單位成員有更強的責任感。

（三）確立績效考核機制，實施激勵為主模式

1.明確目標管理法、細化崗位責任。對所有輔警崗位進行評估，建立權責分明的崗位職責及安全責任制；由各科室根據工作職責及崗位設置情況編寫崗位職責說明書，確定每個崗位的職責、權限、任職條件和量化考核指標后報輔警辦審定。崗位職責規定了員工什么時候該完成哪些工作、要達到什么標準等等。

2.實施激勵為主的考評模式。按月根據工作業績對各個序列的人員進行業績考評，以激勵為主（即一般的不扣分，有突出表現的給予加分），對業績比較優秀的科室和員工按月進行嘉獎，將單項獎與月度重點工作掛鉤。各用工單位結合各自實際，建立督察考核考評制度，表彰獎勵優秀的輔警人員，形成穩定的激勵機制。輔警人員在協助人民警察維護社會治安、預防和打擊非法犯罪活動中做出顯著成績的，由各單位提出申請，報分管局領導審批后，以市局名譽授予治安榮譽獎章。市局將輔警隊伍建設情況納入各單位績效考核。輔警發生違法違紀并被查實的，所在單位有關領導承擔相應的連帶管理責任，并視情對責任人員予以處理。

（四）完善培訓長效機制，促進教育訓練正規化首先，“崗前必訓”、“在崗培訓”、“專項培訓”、“常年輪訓”四個主題的培訓機制基本形成，并健全輔警隊伍教育訓練檔案，建立訓練激勵機制和訓練經費保障機制，確保輔警教育訓練經常化。其次，把輔警訓練經費列入年度業務經費預算，并逐年增加。再次，統一訓練標準。桐鄉公安機關根據《浙江省公安機關輔警人員管理暫行規定》的要求，在崗輪訓每年不少于10天，輔警錄用初訓時間不少于15天。最后，對輔警隊伍推行“戰訓合一”模式。通過教育訓練正規化，不僅提高了輔警的業務技能，更樹立了服務社會、服務群眾的意識。

（五）加強待遇保障，落實關愛措施當前輔協警隊伍建設中最突出的問題就是待遇福利問題。桐鄉市公安機關積極爭取當地黨委政府支持，確保輔警人員所需經費納入市、鎮（街道）財政預算。輔警人員的工資和社會保險統一由派遣單位（保安公司）負責發放和辦理，并且工資不得低于桐鄉市最低工資標準。各用工單位具體負責輔警人員的考核獎和其他福利的發放。所有輔警落實“五險”保障措施，逐步分批落實“公積金”，加大解決輔警實際困難的力度。此外，鞏固和完善每年輔警健康體檢，分級建立健全輔警健康檔案，跟蹤掌握輔警的健康狀況，科學調整工作時間，合理安排休息休假。

（六）以群眾需求為導向，塑造和諧警營文化

1.內務管理正規化。市公安局要求全體輔警參照落實《公安機關人民警察內務條令》，建立規范的工作和生活秩序；用《浙江省公安民警禮儀規范》規范輔警的行為舉止；統一使用上級公安機關制定的輔警服裝、標志式樣和上崗證；佩戴嘉興地區統一編制的輔警號碼。

2.培育輔警先進制度。用工單位在落實輔警《先進典型聯系制度》的同時，不斷挖掘、宣傳和培養先進輔警。近年來，屢有先進輔警感人事例在桐鄉各類傳媒上報道。此外，重視加強輔警文化建設，組織開展豐富多彩的文化活動，以此增強輔警隊伍的榮譽感和凝聚力。

四、結語

在桐鄉公安局下派鍛煉期間，筆者深切感受到“輔警法律地位不明確”和“輔警待遇偏低”是制約隊伍進一步發展的瓶頸。這也是全國各地輔警隊伍建設發展中亟待解決的共性問題。公安輔警隊伍建設是警務工作的重要組成部分，也是一項涉及廣泛的系統工程，需要我們在實踐中不斷地探索，而新公共管理為輔警隊伍正規化建設提供了理論依據和嶄新視野。