導(dǎo)語：公共管理對跨部門協(xié)同治理的啟示一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:協(xié)作性公共管理作為一種區(qū)別于新公共管理的地方政府治理新模式，不僅反映了傳統(tǒng)官僚制行政模式的弊端，也改變了新公共管理運動帶來的越來越嚴重的政府管理碎片化狀態(tài)。它以解決跨邊界問題為邏輯起點，以合作為理性基礎(chǔ)，目前已經(jīng)成為一種更具系統(tǒng)性、靈活性的理論模式，它所擁有的特別的協(xié)作機制與模型，將會打造出更具協(xié)調(diào)和整合性的政府，對于我國政府跨部門協(xié)同治理具有重要啟示，同時也符合我國提出的在深化機構(gòu)改革和行政體制改革方面的價值理念。

關(guān)鍵詞:協(xié)作性公共管理;地方政府;跨部門協(xié)同;機制;責任

20世紀80年代以來，世界上掀起了一陣對傳統(tǒng)公共管理范式進行改革的浪潮，這些改革立足于對傳統(tǒng)范式中官僚制度的猛烈批判，認為等級制和官僚制嚴重阻礙了社會的發(fā)展［1］。公共選擇理論、新公共管理理論以及治理理論都是這些改革理論中的代表，它們認識到政府規(guī)模過于龐大、政府行為過于僵化、沒有效率等，現(xiàn)在看來，這些對傳統(tǒng)組織及管理范式的批判有其合理的一面，然而，不可否認的是，這些理論也僅僅立足于政府及組織的職能范圍內(nèi)部的批判，都忽視了當代復(fù)雜社會背景中管理已超越了組織內(nèi)部這一事實［2］。在今天復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)時代中，如何處理政府與政府之間、政府與非政府組織之間關(guān)系，如何利用政府與其他組織之間的協(xié)作共同進行公共管理，實現(xiàn)地方治理目標的達成，已成為公共部門管理實踐中一個新的熱點和趨勢［3］。

1協(xié)作性公共管理概述

協(xié)作性公共管理主要描述在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題［4］12。隨著各國改革的不斷深入，“新公共管理改革”的弊端也日益顯露，各部門處于分散化狀態(tài)，只關(guān)注自己部門的目標，卻忽視了部門之間的協(xié)作，在這種大背景下，協(xié)作管理有補充甚至在一些情況下取代官僚過程的趨勢［5］，不僅是時代前端的需要，更是目前實踐活動的核心與節(jié)點［6］。協(xié)作過程中既有縱向的也有橫向的，存在于以一個城市政府為中心的一個矩陣中，而現(xiàn)代的管理就是要求這個矩陣的最終績效，那么無疑，協(xié)作性管理的一系列活動變成為了當下地方政府，尤其是城市政府的核心活動。1.1協(xié)作性公共管理的模型。協(xié)作性公共管理分別就城市協(xié)作性活動的水平和戰(zhàn)略高度這兩個變量，提出了六種管理類型:基于轄區(qū)的管理:是一種積極行動、高度機會主義的管理模型;節(jié)制模型:該類型表明一些城市完全避免協(xié)作，完全不介入所有州和聯(lián)邦項目，尤其是那些具有自由支配特征的內(nèi)部運行的政策;自上而下的模型:此模型在國家規(guī)劃和聯(lián)邦平衡被傾覆這些情況的增長基礎(chǔ)上斷言中央控制的趨勢;接受捐贈模型:認識到風險資本項目的價值，但是認為他不能完美地滿足他們的要求，尤其是自主的必要條件;保守模型:此類型的城市沒有主導(dǎo)定位，滿足模型:該類型的實質(zhì)是迅速抓住一切有利時機并決定利用經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的城市，具有戰(zhàn)略性［4］60。1.2協(xié)作性活動與戰(zhàn)略。協(xié)作性公共管理主要從縱向和橫向兩個維度進行了具體分類:縱向協(xié)作活動是指州政府就某些政策向聯(lián)邦政府尋求信息并在傾斜度上尋求政策調(diào)整的活動。信息作為一項重要的政策資源，而尋找信息又是最核心的縱向協(xié)作性活動，它包括為獲得信息而與州和聯(lián)邦政府聯(lián)系。尋求調(diào)整主要包括要求終止和改變項目規(guī)定或者規(guī)章制度，把其項目重新界定為一個模式或者試驗。橫向管理是指處理高度獨立的地方政策過程，努力集中并利用不同的資源捐助，建立支持基礎(chǔ)以及決定切實可行的行動過程。主要包括:制定政策與制定戰(zhàn)略、交換資源和基于項目的工作［4］88。1.3協(xié)作性公共管理的鏈條。協(xié)作性公共管理對協(xié)作活動的周延，以及協(xié)作伙伴的深度和廣度，主要從三個方面進行分析:(1)縱向鏈條。縱向間的政府關(guān)系意味著一個中心城市的多重模式和頻繁聯(lián)絡(luò)。城市政府的互相影響不是為聯(lián)邦所支配，而是與州層次上的機構(gòu)聯(lián)系更為頻繁。(2)橫向鏈條。對橫向鏈條的分析需要測算協(xié)作鏈條的密度和集中度。密度是測量城市與每一個合伙人的接觸程度，而集中度的測量是估算每一個合伙人及每一種活動。(3)合伙人和活動間的鏈條。州和聯(lián)邦政府機構(gòu)的鏈條、橫向群落的形成并不是偶然的，管理者是出于戰(zhàn)略的管轄目的考慮來建立的［4］108。1.4政策設(shè)計與協(xié)作性公共管理。發(fā)展工具是一個城市協(xié)作性管理途徑的重要組件。研究結(jié)果顯示，特協(xié)作性管理和當局政策有著密切的經(jīng)驗聯(lián)系。協(xié)作性公共管理從運行特征的角度描述了發(fā)展政策工具:直接供應(yīng)、規(guī)勸、命令、補助和內(nèi)生工具。并通過計算政策和協(xié)作活動變量的凈相關(guān)系數(shù)，得出內(nèi)生工具的使用與橫向活動呈較強的正相關(guān)，城市采用的內(nèi)生工具越多，城市橫向協(xié)作類型的程度就越高。并且從相反的角度，透視出城市采取的規(guī)勸和命令的數(shù)目越低，城市的協(xié)作水平就越高［4］126。

2對我國政府跨部門協(xié)同治理的啟示

在我國，十一屆三中全會以后的政府治理變革進程也是速度驚人，至今，已進行了六次大規(guī)模的行政管理體制變革。十七大以后明確把行政管理體制的改革目標定位為服務(wù)型政府，用大部制的改革思路整合政府［7］3。中也明確提出在省市縣整合各類職能相近的部門，形成科學合理的管理體制，繼續(xù)深化我國大部制改革，但大部制所帶來的精簡機構(gòu)也并不能回避外部協(xié)同問題。協(xié)同管理并不是幾個職能相近部門的簡單相加，而是更好地提升公務(wù)員隊伍的質(zhì)量、提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時處理好與地方政府間的關(guān)系，產(chǎn)生“1+1＞2”的結(jié)果，跨部門協(xié)同治理將是我國大部制改革的發(fā)展方向［8］。2.1政府間跨部門協(xié)同需要更多強調(diào)“文化價值”理念。西方國家在協(xié)作性公共管理過程中特別重視“協(xié)作”文化，強調(diào)通過共同的文化觀將政府聯(lián)合起來。倡導(dǎo)每個公共機構(gòu)和公務(wù)員人員共同關(guān)注政府整體績效，激發(fā)各主體在相互尊重和信任的前提下合作，而不是單純的“經(jīng)濟人”活動。其在協(xié)作過程中注重平等和公共價值的實現(xiàn)，這與我國科學發(fā)展觀中的“以人為本”觀念相契合。對我國的啟示是:重視對領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)同文化的培訓，掌握參與跨部門協(xié)作的管理理念，探討如何通過協(xié)作來制定和執(zhí)行政策，因為要想在各協(xié)作伙伴間創(chuàng)造協(xié)同的文化氛圍，領(lǐng)導(dǎo)者首先必須轉(zhuǎn)變觀念;協(xié)作是建立在良好的信任關(guān)系基礎(chǔ)之上，信任作為組織間聯(lián)系的紐帶，對于促進人際關(guān)系、達到預(yù)期績效都有著重要意義，因此要建立良好的信任關(guān)系;信息作為一項重要的政策資源，信息的互通和共享是跨部門協(xié)同的必要前提，各協(xié)作伙伴必須樹立資源共享的理念，這將為計劃的制定、政策的執(zhí)行提供更加全面準確的信息，進而為其帶來更高的收益。2.2政府間跨部門協(xié)同同樣需要落實“責任政府”理念。協(xié)作性公共管理主張機構(gòu)間的協(xié)作模式不僅要保持垂直問責制，同時還要平衡好橫向協(xié)作和縱向問責之間的緊張關(guān)系。目前，我國政府跨部門協(xié)同存在失靈現(xiàn)象，各機構(gòu)在協(xié)同治理方面存在斷裂和碎片化，出現(xiàn)責任面前相互推諉的現(xiàn)象。為此，我國應(yīng)重新構(gòu)建責任與激勵機制，與“政府協(xié)同”的理念和目標相協(xié)調(diào)。明確各部門之間的關(guān)系和他們的共同目標，并通過測算協(xié)作鏈條的集中度，以保持在項目規(guī)劃、執(zhí)行策略等方面與其他協(xié)作伙伴的一致性;建立聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或每一次項目挑選一個主要牽頭組織來承擔相關(guān)活動的協(xié)調(diào)工作職責［7］228。2015年國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要(2015－2020年)》要求加強行政問責的規(guī)范化和制度化建設(shè)，增強行政問責的針對性和時效性，以確保“平等”伙伴間的協(xié)作活動順利完成。同時為了促進跨部門協(xié)同目標的實現(xiàn)，可以創(chuàng)立新的激勵機制，對部門的績效采取更多的量化考核。1993年美國政府頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，以立法的形式將績效管理制度固定下來［7］229。主要通過三項報告實現(xiàn)對政府機構(gòu)的績效評估:戰(zhàn)略規(guī)劃，主要包括部門使命、主要職能以及如何實現(xiàn)目標的管理過程;年度績效計劃，主要通過建立績效目標，用可量化、可衡量的形式來考核;年度績效報告，主要評估本財政年度的績效加護實現(xiàn)程度，如果未實現(xiàn)，需解釋未能實現(xiàn)的原因、或者不可能的原因及改進建議。就我國來說，可以把績效規(guī)劃應(yīng)用到跨部門協(xié)同機制，不僅可以確認各機構(gòu)的貢獻，還可以明確其各自的角色和責任，對于管理當局整體績效水平的提升也具有重要作用。2.3政府間跨部門協(xié)同更加需要發(fā)揚“協(xié)商民主”理念。報告提出要發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的重要作用，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)作性公共管理中所有參與者都表現(xiàn)出較強的協(xié)作性，并展開適時的互動和談判，表達各自的利益訴求。對于我國政府間跨部門協(xié)同來說，過度依賴縱向權(quán)威，從而導(dǎo)致橫向協(xié)同機制效果不明顯。協(xié)商作為“協(xié)同政府”的題中之意，應(yīng)存在于政府治理的各個環(huán)節(jié)，不僅包括目標的制定和決策的過程，還包括項目的執(zhí)行和后期的評估。無論是跨部門協(xié)作中負主要責任的“掌舵者”，還是其他負責協(xié)調(diào)的伙伴機構(gòu)，都應(yīng)該迅速轉(zhuǎn)變身份角色，原本處于權(quán)力上層的，應(yīng)克服高高在上的姿態(tài)，原本處于較低層次的協(xié)作伙伴，也應(yīng)克服低人一等的觀念。盡管協(xié)商的過程是“爭執(zhí)冰凍解凍建設(shè)”的動態(tài)過程，但經(jīng)過幾個階段的推進后，便會逐漸達成集體共識，并且形成一個無形的協(xié)商規(guī)則和框架，創(chuàng)造出協(xié)作價值，為以后的協(xié)作活動提供創(chuàng)造性理念。2.4協(xié)作性公共管理為公務(wù)員培訓制度提供改革方向協(xié)作性公共管理模式要求公共管理者必須具備:能夠組織不同的部門或機構(gòu)共同參與到一個項目中來;善于協(xié)調(diào)縱橫各機構(gòu)之間的沖突和矛盾，平衡其之間的利益關(guān)系;能夠與其他協(xié)作機構(gòu)或部門。共同尋找和共享信息資源;能夠恰當靈活運用各種政策工具促進協(xié)作過程中政策的制定和議題的解決，提高各部門間的橫向協(xié)作程度。而我國目前對公務(wù)員的培訓更多涉及部門單項技能，例如預(yù)算、統(tǒng)計、績效管理、危機管理等，缺乏“整體性思維”的培養(yǎng)和訓練。英國政府在政策研究方面特別重視跨部門協(xié)作，不僅涉及政府機構(gòu)，還包括高校、私人智庫以及國際組織等，形成“戰(zhàn)略小組”，從而提高公共政策制定的一致性。我國也應(yīng)該加強對公務(wù)員“戰(zhàn)略思維”的培訓，以實踐為基礎(chǔ)，不斷摸索與創(chuàng)新跨部門協(xié)作的工作模式，明確各自的責任意識，突出各機構(gòu)專業(yè)知識間的聯(lián)系，而不是孤立的單個組織，提升協(xié)作團隊的靈活性和效率［7］227。不僅在觀念上具有整體意識，行動中也要將公共利益放在首位，擯棄原有的碎片化、分散化的行政意識，加強各機構(gòu)間的優(yōu)勢互補和團隊意識。通過公開公平公正的理念統(tǒng)籌跨部門協(xié)作活動，擺脫固有思想中對縱向權(quán)威的依賴，建立公平協(xié)商的對話機制。

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作者:辛田 單位:河南大學