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摘要：21世紀以來，城市正處于快速的轉型和發展時期，當前隨著經濟和社會轉型期的不斷發展，也為城市規劃工作帶來了新的挑戰和機遇。由于規劃領域日益擴大，規劃的內容也在不斷地增多。因此，城市規劃所面臨的矛盾和問題日益復雜，如果城市在開展城市規劃中不能從可持續發展的理念出發，不斷地加大對于城市的生態建設，建立適合城市的城市職能規劃方案，便導致城市規劃失去了應有的效力，難以推動城市的建設與發展。因此從公共管理學的角度入手，分析當前城市規劃的具體職能，以及公共管理視角下的城市規劃失效問題，結合自身參與的工作實際，探討如何加強城市規劃，有效克服規劃失效問題，不斷提升城市規劃的控制力度。

關鍵詞：公共管理視角；城市規劃；職能

1公共管理視角下城市規劃的特點

1.1具有長遠的目標

城市發展過程中城市規劃的建設需要由相關的各級城市規劃管理機構來執行，而想要推動城市的發展，需要明確具體的發展目標，不僅需要考慮當前的發展，還需要具有前瞻性的眼光，要對未來城市的發展和建設進行合理的規劃，才能夠推動城市的建設，滿足市民的物質需求和精神需求，促進政府治理效果的提升。當前城市規劃整體較為復雜，需要規劃者具有長遠性的眼光，建立長遠的發展目標，針對當前存在包羅萬象的城市問題，自覺運用豐富的想象力、廣泛的知識以及創造力，不斷的結合城市當前的發展現狀，將發展要求落實到物質和精神建設中。

1.2嚴格執行各項制度

在相當長的時間下，國家非常重視城市規劃方案的制定。城市規劃制度的建設是對整個市場游戲規則的一種衡量，是在市場經濟體系下所需要遵守的“公共契約”，也是作為政策工具和信息導向。目前每個城市在建設城市規劃方案過程中能夠結合自身城市的發展和建設的基本信息載體，形成一套目標系統和行動的綱領。而城市規劃的負責人，需要嚴格遵守國家所頒布的相關制度，結合城市目前的發展和建設問題，做好城市規劃，并且在具體規劃中要符合一書兩證的制度，要具有清晰的規劃結構，明確城市規劃中各部門的職責。

1.3公共管理性

作為社會主義國家，我國公民具有監督權，隨著制度的不斷發展和建設，在城市規劃中群眾監督和參與起到了重要的作用。城市規劃的本身就是為人民提供物質建設和滿足人民精神建設的相關工作，秉承著適用的經濟原則，合理的用地。結合具體城市的發展，進行建設用地和定額指標的設置，并且要十分注重社會原則，樹立為全體市民服務的指導思想，貫徹民生的方方面面，滿足市民的需求。城市規劃總體服務于人民，所以需要加強人民的監督，從公共管理的視角上來看，隨著城市建設的日益完善，為了有效提高城市建設的實效性，真正為人民服務，因此需要加大人民對于城市建設的參與和監督的力度。目前很多地區在城市規劃和建設環節都充分考慮了人民的意見，以滿足人民發生活需求為主進行城市規劃，具備較強的公共管理性。

2公共管理視角下城市規劃職能分析

目前城市規劃取得了較大的發展，當前城市規劃環節需要遵循的原則是以“三點規劃，七點管理”為基礎，目前城市轉型期間的城市規劃較為混亂，為了更好地處理政治經濟和發展之間的關系，需要結合當前城市規劃的現狀，將規劃的職能不斷向服務社會經濟的方向轉變，由于城市規劃本身需要協調解決紛繁糾雜的公共關系和各種利益，在城市規劃處理環節中難免存在多種狀況，需要相關政府加大對于城市規劃職能的分配。

2.1領導職能

由于城市規劃本身是較為紛繁多雜的，所以需要加強各部門之間的領導，才能夠有效統籌規劃內容，提升工作效率，明確責任分工。當前城市規劃中的領導職能貫穿于管理的始終，包括城市規劃的計算、決策、組織控制等多個環節，領導的職能主要體現在權利和協調上。第一，規劃權利。首先在規劃權利上需要對整個城市管理進行指令的頒布、制度的頒布，計劃的組織和工作的監督，具體的工作職能并不是依據個人能力而行使的規劃權，是要結合法律法規和上級部門的授權基礎上運作，要統籌各個部門建設適用的規劃方案、規劃目標和規劃計劃。第二，規劃協調。城市規劃和管理過程中，領導職能規劃協調是指需要運用科學的管理知識加強各部門之間的溝通與合作，每個部門之間的類別是不同的，在城市規劃總方針建設環節，需要協調各部門的工作內容，制定部門之間工作的細則，并利用政府的法規和制度，對城市規劃進行管理，指定相關單位和人員，按照區域內的憲章制度對區域的發展科學進行指導。

2.2計劃職能

第一，明確規劃的責任和目標。當前隨著國民經濟的快速發展，針對城鎮之間的發展布局、戰略布局、人口規模和用地規模需要建立起規劃與目標。具體的任務和目標是為下一步規劃方案的建設，提供衡量標準，因此需要結合當前每個城市的發展情況做好規劃安排。第二編制規劃方案。為了有效落實規劃方針需要從面到點、從粗到細，針對城鎮規劃城市總體規劃，建立起相應的規劃方案，具體的規劃綱要是明確城市結構的布局和原則，選擇城市發展用地、城市能源供水等相應的問題，建立起總體的規劃方案，包括交通能源的布局、園林綠化系統的布局、環保目標的確認和近期內的城市建設的相應規劃。相關部門需要嚴格對每個地區進行分區規劃，確定大型公共設施規劃，并嚴格控制規劃的細則，包括建筑的高度、城市的用地、工程的管線、土地的使用和建筑的管理。第三規劃的決策與審批。決策是計劃實行的精髓，城市規劃最終要體現出相應的成果，就必須要走法定的程序進行報批。現如今城市規劃的主體是按照國務院、省自治區、直轄市等相應的部門進行審批，要明確具體審批的依據、審批的內容和審批的程序，編制相應的計劃并完成規劃方案。

2.3組織職能

組織是特定的群體為了共同規劃目標所做出來的相應組織設計，現階段城市規劃的組織機構可以分為正式組織機構和非正式組織機構，其中城市規劃組織機構包括城市規劃設計單位、城市人大委常委會、城市政府等等，而非正式組織機構包括城市建設投資主體和廣大市民等。

2.4城市規劃的控制職能

要想城市實現城市規劃的發展目標，需要加強城市規劃的組織，將人物、財務等相應的資源按照目標和計劃進行優先配置，加強對城市目標的規劃，合理進行資料的收集，要明確具體組織的目標就是管理的控制職能，控制是確保組織所有活動和組織的計劃目標相一致，進而才能使管理活動更加有效，具體的控制計劃是要按照制定的業績和計劃來進行衡量。城市規劃也不能完全按照預期，僵化地對城市作出布局，需要具備較大的機動性，才能保證規劃達到不同階段的持續平衡。

3公共管理視角下城市規劃存在的問題

3.1規劃制度管理不完善

在實際管理過程中，城市規劃職能發揮的作用不強，具體的規劃是以人管人，以人管事，只能形成人浮于事的局面，如何制定具體的控制方案，引導城市健康規劃，這既是城市規劃的核心，也是保障城市規劃的根本。當前城市規劃制度上面還存在制度建設緩慢，目前我國受計劃經濟的制約，很多規劃方案的設置無法滿足市場經濟轉型的需求，其次，制度的覆蓋面較為狹窄，具體的規劃方案在設置過程中仍有不同的領域是決策者的個人意志。因此針對當前城市規劃中的各類問題如何做好領導違法、程序違法的防范至關重要。

3.2組織職能落實不到位

當前在順應民主與法治的發展過程中，城市規劃方案不斷完善，城市具體規劃的管理體制主要是由政府控制，我國目前城市規劃受計劃經濟影響較深，雖然進行了大方向的改革，但是整體的城市規劃還是“雙軌道”運行的，一方面是政府和部門的附屬物，另一方面在市場運行下，受到了市場經濟發展條件的制約。在計劃經濟和市場同時調節下，很多主管部門在進行城市規劃過程中，對城市規劃體制和行政之間的關系不明，另外部分設計單位在城市規劃過程中設計的結構單一，缺少科學性。

3.3城市規劃編制存在的不足

當前我國城市規劃過程中存在編制不足等問題，主要原因在于編制工作難以適應當前社會的發展形勢。城市規劃的編制力度不夠，很多時候通過專家們的干預來平衡行政權力，在一定程度上導致了編制的規劃方案是從不同價值階段和不同利益關系上來進行規劃的，缺少大眾的參與和意見的聽取。其次，在規劃方案變革的過程中，規劃建設的競爭力不足，任何的市場化的分權很難在城市規劃中通過。除此之外在城市規劃體系中，針對各種分區規劃和專項規劃存在信息不對等的問題，難以形成規劃的科學性和有效性。

3.4行動制度有待完善

目前城市規劃是政府進行干預的行為，城市規劃以政府干預為主要，貫穿于城市規劃的始終，存在多種問題。因此針對當前城市規劃中存在問題，例如如何在強大的權力面前，科學的面對規劃的權威性、嚴肅性。整合城市規劃方案，從長遠的角度去建立城市規劃至關重要。

4公共管理視角下城市規劃職能完善的建議

4.1強化城市規劃計劃的科學性和可行性

對城市規劃工作來講，預見性與應對性至關重要。在城市規劃中，科學的決策是履行好城市規劃職能的關鍵所在。第一，需要明確具體的規劃目標。要了解整個城市的發展，城市的承載力，進行城市規劃目標的設計。第二，要打破規范區域的限定，具體的城市規劃建設中普遍存在城中村、城鄉結合部。如何針對存在的違法建筑干擾城市規劃建設的問題進行修改至關重要。現如今的城市規劃需要不斷打破現階段的局限性，解決各自為政重復建設的問題。第三，加強城市規劃的可操作和科學性。當城市規劃的編制就是擬定城市發展的建設規劃方案，很多方案生搬硬套，結合傳統的計劃經濟所制定的相應方案，無法適應當前轉型期市場經濟的發展。所以在城市規劃建設過程中，要給規劃管理者留足較廣闊的空間，提高規劃方案的創新性。

4.2構建科學的規劃組織體系

當前城市規劃涉及城市的人、物、財等多方面的配置，市場經濟要求下的城市規劃講究效益，在城市規劃中需要不斷加強資源的整合，構建出規范化的組織體制。首先需要健全規劃工作機構，明確各部門具體的規劃方案。針對規劃機構人手，合理配置管理機構，有效實現區域和城鄉的統籌。其次，需要不斷理順規劃的管理體制，實現城市的統一規劃和管理，具體的規劃應該由城市人民政府統一管理，避免造成實際規劃建設中各自為政的局面。最后城市規劃中要改變現有的規劃權威性，建立規劃評議機構，使評審更加程序化、規范化。并且要遵循民主集中制的原則，充分發揮城市規劃中各個單位之間的決策作用，不斷地加大城市規劃的覆蓋面，保證城市規劃的公開性。

4.3加強城市規劃的領導水平

城市規劃建設過程中要不斷提高城市規劃的領導水平。首先要增強協調能力，需要加大對各個方面的協調，在整個規劃過程中要借助系統原則、科學原則和統一原則，加強各部門之間的協調。具體的轉型期城市規劃處理，包括了政治經濟發展、消費市場等多種關系，而協調的方式也需要綜合運用管理學、預測學、規劃理論等相關的知識，在充分考慮到城市的建設和生產關系的發展基礎上，運用行政和法律等相應的手段，調動城市內部的資源，建立城市規劃模式。領導作為一種行為需要不斷去引導人們的具體的行為活動和思想。城市規劃的任務就是建立各種的引導機制和控制機制。城市建設過程中，每一位參與者在今后的行動中需要相互制約，不斷去規范其言行，對城市規劃的監管，不是直接參與到城市建設中。通過多種手段，使規劃的引導作用得以實現。規劃引導包括政策的引導，出臺城市規劃的政策與有關規范化的文件，從而制約城市建設和土地利用的各種活動。其次是信息引導，在城市規劃方案建設過程中，要充分發揮公眾的監督職能，向公眾關于城市規劃的相關細則，并不斷協調好實際規劃中出現的問題。

4.4加強規劃的控制能力

為了保證城市規劃能夠達到預計目標，建立強有力的規劃方案，首先要完善城市規劃規則體系的建設，提高城市規劃的水平。加大規劃的執法力度，制定專門的城市規劃違法處理方案，建立高素質的規劃監察部，嚴格落實城市規劃管理的職業資格管理?，F如今的城市規劃缺乏有效地分工合作和制約，城市規劃存在意義的實現需要不斷建立工作的執行制度及城市規劃的審批制度，明確城市社會公共規劃公布，健全好城市規劃的展館，使規劃能夠讓公眾參與進去?，F在城市作為政府行政管理的法定職能，需要遵循依法行政的原則，維護好社會整體的利益結構，才能決定好每一個城市各個單位之間進行相應的協調。在實際規劃過程中不可能只是由規劃部門一個部門來進行，需要加大城市社會中的各個單元組織部門之間的協調，逐步完成城市規劃。最后，需要加強城市規劃的監督，明確具體的規劃細則。需要加強城市規劃的實施監督，包括城市用地狀況、建設活動的全過程監督；城市規劃的管理監督主要是社會監督，包括市民、新聞媒體等相關群體對整個城市的規劃進行監督。

參考文獻：

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[2]林清輝.走向公共管理的城市規劃管理模式探尋——兼論城市規劃、公共政策與政府干預[J].住宅與房地產,2019,25(3):72.

作者：楊佳婕 單位：廣州城市職業學院國際商務學院