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摘要：**報告指出“黨內民主是黨的生命”，實現黨內民主的形式是多層次、多渠道、多種多樣的。而**提出的“改革和完善黨內選舉制度”則是其中最具基礎性、也是最為迫切的一項工作。這是為適應全面建設小康社會、實現民主政治建設目標、改進和加強黨的建設而提出的一項重大舉措。

關鍵詞：改革；完善；選舉制度；黨內民主

中圖分類號：D64文獻標識碼：A

文章編號：1002－0519（2004）01－0068－05

**報告指出“黨內民主是黨的生命”。這是我們黨破天荒第一次把黨內民主提升到“生命”的高度。既然如此，我們就再也沒有任何理由忽視黨內民主建設了。發展黨內民主包含著極其豐富的內容，其實現的形式是多層次、多渠道、多種多樣的。而**提出的“改革和完善黨內選舉制度”則是其中最具基礎性、也是最為迫切的一項工作。這是為適應全面建設小康社會、實現民主政治建設目標、改進和加強黨的建設而提出的一項重大舉措。

一、黨內選舉的本質特征及其在黨內民主中的地位

1．什么是黨內民主

黨內民主，概括地說，就是指全體黨員有權平等地直接或間接地決定和處理黨內一切事務，也可以說，全體黨員是黨組織的主體或“主人”，猶如人民對國家和社會來說是主人一樣。列寧有過兩段相似的論述對此作過精辟說明。列寧說：“現在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉領導人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產階級政治運動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針。”1他還指出：“俄國社會民主工黨是民主地組織起來的。這就是說，黨內的一切事務由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨的所有負責人員、所有領導人員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換。”2

加強黨內民主建設，發展黨內民主，說到底，就是要改變黨內事務由少數領導人決定和主宰的局面，實現黨員當家作主。概括起來，這無非是兩個基本方面：一是黨內各級領導機關和領導人的“決定權”，是由“選舉人”授予的；二是對黨內重大事項的“決定權”，最終應該屬于不同層次和范圍的黨員。后者，即對事項的決定權，除實行直接民主的基層黨組織—般由所屬黨員行使以外，大量的是通過各級領導機關和領導人代表所屬黨員間接行使的。這屬于民主決策的范疇。而實現前一種“決定權”的基本形式和途徑，就是充分體現黨員或黨員代表意志的選舉。就這兩方面來說，后者是第一位的，決定性的，前者是由后者的授權而派生的。因此，選舉制度在黨內民主制度中占有基礎性的地位，起著主導性的作用。改革和完善黨內選舉制度就成為黨內民主制度建設的基礎和關鍵。列寧在談到黨的組織問題時指出，選舉制是民主制的一個基本標志或“必要條件”，并強調，要實行廣泛的民主原則，就必須“一切職務經過選舉。”3這就充分表明了黨內選舉制在黨內民主中所占有的特殊重要地位。

2、黨內選舉的本質特征

黨內選舉包括直接選舉和間接選舉集中體現在：黨的代表大會代表、黨的委員會和各級領導機關的領導人，歸根到底，是由黨員直接或間接地決定的，或者是說由“選舉人”通過投票表決而授權的。因此，黨內選舉作為黨內民主的基礎性環節，必然具有以下兩個本質特征：首先，真正的選舉必須充分體現選舉人的意志。對此，歷屆黨章大多都有所規定。**黨章第11條明確規定：“黨的各級代表大會的代表和委員會的產生，要體現選舉人的意志。”“充分體現選舉人的意志或意愿”，這是黨內選舉所必須具備的最本質的規定性。選舉在多大程度上體現選舉人的意志，它就有多大程度的真實性、民主性和“合法性”。其次，選舉在本質上是自下而上的運行過程。列寧不止一次地強調，黨內選舉本來就是自下而上的。1906年4月，在列寧極力促成的俄國社會民主工黨第四次代表大會即布爾什維克和孟什維克統一代表大會上，布爾什維克提交的《黨的組織的基礎》決議草案，建議大會承認“黨組織的選舉應該自下而上地貫徹；只有在無法克服的警察阻撓和特殊的情況下，才可以放棄這一原則，實行二級選舉或由選舉機關遴選等等”。41921年3月，俄共布十大根據列寧的提議，決定實行“工人民主制”，其中就包括：“排斥一切委任制”，“從下到上的一切機關都實行普遍選舉制、報告制和監督制”。由這兩點所決定，選舉制與任命制有原則的區別：

一是行為主體不同。選舉的主體是“選舉人”，包括黨員或黨員代表等，而任命的主體則是各級“黨組織”或有關領導人。通常所說的“選拔”歸根到底也就是任命黨政領導干部，其行為“主體”其實就是有關上級黨組織和領導人，這與作為選舉主體的“選舉人”是根本不同的，絕不能混為一談。

二是授權走向相反。選舉是一種授權，任命也是一種授權。不過，選舉與任命這兩種授權，不僅其主體不同，而且授予走向和運作行程也截然相反。選舉是自下而上的授權，而任命選拔則是自上而下的授權。黨內的層層授權所形成的“授權鏈”，其合理的走向大致應該是這樣的：黨員選舉、授權、黨代表選舉、授權、全委會選舉、授權、常委會，而不是相反。這樣的授權一旦被顛倒，選舉制就會變形扭曲而成為任命制或變相的任命制。

三是權力來源有別。由于選舉和任命的行為主體和走向不同，也就意味著權力來源有別。選舉所產生的權力來源于黨員或選舉人，因而最終要向黨員或選舉人負責。而任命所產生的權力則來源于上級黨組織和領導人，因而必然要向上級黨組織和領導人負責。我們歷來強調領導機關和領導人“對上負責和對下負責的一致性”，但在實踐中卻總也解決不好，其原因在哪里呢最根本的原因就在于他們的權力往往來自上面，而不是或實質上主要來自下面。要從根本上解決“對上負責和對下負責的一致性”問題，就必須首先確實解決好選舉問題，并在此基礎上改革和完善黨內選拔任命制在一定范圍內的選拔或任命制也是必要的，使之與選舉制密切配合，以形成自上而下和自下而上相結合的授權體制。

二、黨內選舉制度方面存在的問題與改革的目標

從選舉所應有的本質特征和黨章的規定來看，現行的黨內選舉制度還存在著一些問題，使充分體現選舉人意志或意愿的選舉難以得到實現和保障，亟需加以改革。

1選舉類干部與非選舉選拔或任命類干部混淆不清，往往把選舉產生的領導干部這樣那樣地變成“選拔任用”。這里有屬于制度本身不合理、不健全包括有的條例和具體制度有悖于黨章規定的，也有屬于合理的制度得不到貫徹落實甚至變形走樣，而違反制度的。制度本身就有問題的，如把縣級含縣級以上地方黨政領導干部包括黨委成員以及政府組成人員與各級領導機關的職能部門、工作部門和內設機構的領導干部混在一起，不適當地、不加分析地都由上級黨委“票決”而提出候選人或推薦人選。這不僅在實踐中被倡導和奉行，而且在《黨政領導干部選拔任用工作條例》中也有所規定。按照這種規定，黨的地方領導干部全都由上級黨委“自上而下”地通過“票決”而提出候選人或推薦人選，這實際上就堵塞和排除了由“選舉人”“自下而上”提出和推薦候選人的渠道和途徑。說是“擴大群眾在干部選拔任用中的民主”，或“擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權”，但在實際上，擴大的“權利主體”卻是被任用或擬任用干部的上級、同級和下級的有關領導人，即不同級別和類型的“官員”，而并非普通黨員和人民群眾。

正是由于這樣突出黨組織通過“票決”提出候選人或推薦人選的“權威性”和其他因素的影響所致，一大批本應由選舉產生的干部，勢必會在相當大程度上變成實際上的上級黨委任命，導致以任命或變相的任命代替選舉，使選舉人的選舉流于形式。這樣一來，黨章關于“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和非黨組織中的黨組外，都由選舉產生”的規定，也就會在相當大程度上失去意義或被虛化。這是在現實中存在的以任命制沖擊或代替選舉制，有礙于發展黨內民主的重要制度性根源。

2選舉產生的干部在任期內頻繁調動。這不僅突出表現在換屆前夕對這類干部特別是書記、副書記大量調動和委派，而且表現在換屆之后不久和任屆中期也屢有這樣的調動和委派。其“理由”主要是進行“干部交流”。其實，“干部交流”主要應該限于非選舉的干部；對選舉產生的干部，除特殊情況之外，一般不應該在任期內調動、“交流”。如果選舉類干部在任期內隨便調動、“交流”，那無異于是對選舉的否定或對選舉結果的改變。尤其值得注意的是，這種現象不僅在實際運作中屢見不鮮，有違黨章，而且在地方黨委工作條例中有些規定，實際上已使之制度化和“合法化”。按這些條例規定，上級黨委有權“調動或指派”即任命下一級黨組織的領導成員，而且“其數額在下一級黨的委員會任期內一般不得超過常委會委員職數的二分之一”。這就是說，在“一般”情況下，上級黨委完全可以“調動或指派”下級常委職數的二分之一，其中的書記也就可以全部由上級黨組織“調動或指派”了；如果以什么“特殊”情況為由，那么，這種“調動或指派”還可以“超過”二分之一。這樣一來，黨章關于“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和非黨組織中的黨組外，都由選舉產生”的規定，就必然會遭到嚴重損害。這也是使選舉制變成任命制或變相任命制的一個重要原因。

3候選人提名制度存在著嚴重缺陷。候選人的提出和確定，對于黨內民主選舉來說是至關重要的。它是充分體現選舉人意志的一個重要環節。在黨內選舉中，候選人的推薦和提名，應該實行有關黨組織和選舉人相結合、自上而下和自下而上相結合的制度。但是，長期以來在黨內只有自上而下的組織提名候選人一種渠道和形式，或者說過于突出上級黨組織對下級黨委成員候選人的推薦提名，而缺乏自下而上的選舉人或黨代表聯名推薦提名的渠道和形式，更沒有建立起候選人的自上而下提名和自下而上提名相結合的制度。國家的人大選舉已經有了代表聯合提名候選人的制度，但在黨內迄今為止還沒有。這是黨內選舉制度上存在的一個缺陷，也是黨內民主的發展滯后于人民民主的一個表現。

4直接選舉范圍比較小。選舉，包括直接選舉和間接選舉，都是選舉的重要形式。改革和完善黨內選舉制度，應該包括這兩個方面。目前，直接選舉的范圍很小，層次很低，除總支和支部實行直接選舉外，甚至連基層黨委包括各部門的機關黨委，也幾乎都實行間接選舉，一般都是先選舉代表，再由代表選舉黨委。這不利于發展黨內民主。

5差額選舉的范圍小、層次低，差額比例小。十一屆三中全會以來，黨內在一定范圍內和一定程度上實行了差額選舉。這是在選舉制度改革方面邁出的一大步。但迄今為止差額選舉的層次仍比較低，范圍比較有限，差額比例也比較小。而且，近幾年來，差額選舉幾乎都是預選差額而非正式選舉差額。還有，在預選差額選舉時，不實行“集中投票”，而是實行“分代表團投票”，這又使差額選舉打了折扣。此外，在差額候選人的安排上還屢有搞“陪選”候選人的情況，使“差額”實際上變成了“等額”。

6選舉程序規定不合理，有違選舉的民主本質。一個時期以來，對民主程序日益重視起來。這是一種好現象。選舉程序本身規定得合理、規范和嚴格，有利于選舉人意志的表達，這對于選舉的民主性具有重要的保障作用。而如果對選舉程序的規定不合理規范和嚴格必須以合理為基礎、為前提，離開了合理性，越規范、越嚴格，事情會越糟，那就會使選舉人的意志受到限制，選舉的民主程度會降低。值得注意的是，在黨內選舉以及人大選舉中，有些選舉程序和具體辦法的設定本身就違反選舉常規和慣例，也就是違背民主選舉的實體性原則。近幾年來，各級黨代會的選舉在正式等額選舉時規定和要求，選舉人在選票上不作任何表示標記即視為贊同，而且又不是秘密投票。這在民主不充分的現實環境中，選舉人在眾目睽睽的條件下，甚至面對著攝像機，多數人往往由于有顧慮而不敢動手在選票上有所表示投反對票、棄權票或另寫他人。這樣的選舉，只有極少數有膽量的代表才敢于真實地表達自己的意志。這就必然會造成相當多的選舉人去投“違心票”，而使選舉的民主性失真。

總起來說，在黨內選舉方面存在的問題，就是選舉制往往在實際上變成委任制或變相任命制。這就是全部問題的癥結所在。基于此，黨內選舉制度改革的基本目標和任務，就是要從根本上，實現充分體現選舉人意志的實質性的選舉。

三、改革和完善黨內選舉制度的總體思路和基本原則

1、總體思路和總原則

改革和完善黨內選舉制度的總思路和總原則，簡單說，就是要在選舉的各個方面和各個環節，始終不渝地堅持關系到黨的生命和先進性的民主原則，使黨的各級各類選舉盡可能充分體現選舉人的意志。對現有的黨內選舉的各個方面和各個環節，凡是符合民主原則，有利于發展黨內民主的，就要繼續堅持，并使之進一步完善；凡是不符合民主原則，不利于發展黨內民主的，就要想方設法盡快加以改變。無論是實體性的制度規定還是程序性制度的安排，都應該如此。這是改革和完善黨內選舉制度始終應該遵循的根本原則和指導思想。

2、解放思想、實事求是的原則

解放思想，實事求是，這是我們一切工作都必須堅持的一般原則，改革和完善黨內選舉制度也不例外。不過，在此需要強調的是，如何把這個原則具體運用于分析和對待西方國家的選舉制度。這就需要解放思想，實事求是，進行合理的科學分析和回答，而無論如何不能再像以往那樣，采取簡單否定和排斥的態度。對于西方的選舉制度，總的來說，我們不能照搬，但是，其中所體現的人類文明進步的成果和一些具體形式，卻完全可以也應該結合黨情國情加以借鑒，為我所用。

3、與改革體制相結合的原則

改革和完善黨內選舉制度作為發展黨內民主的重要組成部分，不能孤立地就選舉論選舉，必須聯系到與此緊密相關的黨的領導體制改革。正如**報告所指出的那樣，必須“從改革體制機制入手”。這里最重要、最根本的是，要理順黨的各級領導機關的權力授受關系。選舉本身就是層層授權的基本形式和基本途徑。因此，要把層層授權的選舉搞好，就必須把選舉制度的改革和完善與健全和完善黨員權利保障制度、改革和完善黨的代表大會制度、改革和完善黨的委員會制度以及建立黨務公開制度等等聯系和結合起來。

4、與修改黨章和有關條例相結合的原則

改革和完善黨內選舉制度，要能有實質性的進展，不能不涉及到修改黨章和有關條例的問題。黨內選舉制度在黨章和相關條例中已有原則性規定，而且大多是比較明確的，也是合理的，但是，在實踐中貫徹執行得不好。對此，主要是如何進一步加以具體化、規范化和嚴格化，使之能夠確實得到落實的問題。有些問題則是在黨章和相關條例中還沒有作出明確規定或規定得不合理的，而又是改革和完善黨內選舉制度、發展黨內民主所需要解決的。針對此，就必須把修改黨章和相關條例的問題提上日程。我認為，現在研究和探討黨內選舉制度的改革和完善問題，就應該充分考慮到這一點，即使在當前不能完全解決，也應該及早著手研究和規劃設計，以便在適當時機能夠給予有充分準備的大力推進。

四、改革和完善黨內選舉制度的對策建議

1、對“選舉”類干部和“選拔”任命類干部作出明確劃分和規定，并逐步擴大選舉范圍。明確劃分選舉類干部與非選舉類干部的界限，以免相互混淆，特別是要作出強制性規定，不準把選舉變成任命或變相任命，違者必須給予黨紀處分。

我們雖不能像列寧所說黨的“所有領導人員”、“一切職務”都由選舉產生，但盡可能逐步擴大選舉的范圍，相應地縮小任命的范圍，卻是十分必要的，也是完全可能的。至少黨章已經規定選舉產生的領導人員——黨的各級各類委員會的委員包括書記和副書記，從現在起就作出具體規定，如無特殊情況，在任期內不得任免、調動和委派，以杜絕以任命制沖擊、損害和代替選舉制現象的發生。并在此基礎上，想據具體情況逐步擴大選舉的范圍。

2、逐步擴大直接選舉的范圍和層次。直接選舉和間接選舉都是選舉不可缺少的重要形式。我們這樣一個擁有近7000萬黨員的大黨，直接選舉在相當長時期內不可能占有很大的比重，但是，逐步擴大直接選舉的范圍卻是很有必要的，也是有可能的。至少在那些黨員人數不是太多而又不太分散的基層黨委，從原則上說都可以實行直接選舉，特別是各部門的機關黨委的產生，更有充分的條件實行直接選舉，而不必先選出代表，然后再由代表選舉產生黨委。這樣做既不復雜，也不難操作，更重要的是有利于黨內民主的發展。現在有些地方在試行黨的代表大會常任制時把重點放在基層黨組織，值得研究。其實，在基層重點應該是建立健全黨員大會制度，發展直接選舉，而不是黨的代表大會制度，更不是建立代表大會常任制。

3、堅持和改革差額選舉制度。差額選舉作為候選人數多于應選人數的選舉，無非是為選舉人“投票”表達自己的意志提供一定的選擇空間，既無什么困難，也無什么風險。從原則上說，任何范圍和層次的選舉都可以實行差額選舉。因此，逐步擴大差額選舉應該成為改革和完善黨內選舉制度的重要一環。

4、改革和完善候選人提名制度。一般地說，候選人的提名，有自上而下和自下而上兩種。比較合理的和可行的，應該是實行自上而下有關黨組織提名和自下而上一定范圍的黨員、黨員代表或選舉人提名相結合的制度，并對二者的比例作出明確規定，以形成完備的自上而下和自下而上相結合的候選人提名制度。

黨代表的候選人：按地方選舉條例規定，雖有“采用自下而上的方法提名”的規定，但實際上卻是選舉單位所轄黨組織“醞釀協商”提出代表候選人初步人選，而且其根據“多數黨組織或多數黨員的意見”。地方組織選舉條例第13條第1款但實際上并沒有真正根據黨員多數意見提出的候選人初步人選。這種情況應該盡快加以改變。還應規定黨代表中有關領導人與普通黨員的比例結構比如各50％。現在領導人占到70－80％顯然太高了。這樣會使“黨員代表大會”在相當大程度上變成“領導干部工作會議”。

委員候選人初步提名：地方選舉條例規定，完全是組織和領導干部“醞釀推薦”，應該規定黨代表聯名推薦提名，而且要規定比例和程序，使其能夠實現，以形成可操作的有效制度。

5、改革和完善黨內選舉程序，使之合理化、民主化、規范化和制度化。程序是為保證實體性內容得以實現的。程序本身必須合理，確能保證民主，而絕不能限制民主。不能像前面提到的某些程序設計那樣，不是如何保障選舉人的意志得到充分實現，而是這樣那樣地限制選舉人真實意志的表達。這是制定和設計黨內選舉程序的基本原則、出發點和歸宿。至于具體如何設計，還有待于深入研究。

6、建立與選舉制度相配套的彈劾罷免制度。彈劾罷免制度與選舉制度一樣，是實現黨內民主的重要形式和重要制度。列寧曾強調指出：“任何由選舉產生的機關或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。”51980年8月，鄧小平曾明確把建立彈劾罷免制度作為一項重要改革任務提了出來。只有建立彈劾罷免制度，才能與選舉制度相配套，使選舉產生的不稱職的黨代表或領導人及時得到撤換或調整，而不至于非等到任期屆滿不可。這實際上是改革和完善黨內選舉制度的合理延伸和必要補充，也是解決干部能上不能下問題的重要舉措。（作者系中共中央黨校教授）

參考文獻：

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2列寧全集（第14卷）M．北京：人民出版社，1965．249．

3列寧全集（第6卷）M．北京：人民出版社，1965．132．

4蘇聯共產黨決議匯編（第1分冊）M．北京：人民出版社，1956．139．

5列寧全集（第33卷）M．北京：人民出版社，192．