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摘要：治理和善治理念應用于城市管理，成為構建城市治理模式的強有力的理論支撐。城市治理是在復雜的環境中，政府與非政府組織、城市公民共同參與城市管理的方式、過程和機制。告別傳統的城市管理，走向現代城市治理，最終實現城市善治，必須重新定位政府角色，改善政府管理，同時充分發揮非政府組織和市民的作用，構建政府——非政府組織——市民三者信任、協商、合作的伙伴關系模式。

關鍵詞：治理；善治；城市治理；主體多元化

ViewCityAdministrationModel’sReformandImprovementfromMultiformityofSubjects

YANTao1,CHENYan-hua2

(1.CollegeofPoliticsandSocialDevelopment,QufuNormalUniversity,Rizhao276826,China;2.CollegeofLawandPolitics,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

Abstract：GovernanceandGoodGovernanceareusedforcityadministration,andbecomethestrongtheoreticalsupportofcitygovernancemodel.Citygovernanceisaway,processandsystem,inwhichthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizenparticipateincityadministrationtogetherincomplicatedenvironment.InordertoaccomplishthechangefromtraditionalcityadministrationtomoderncitygovernanceandcityGoodGovernance,itisnecessarytoredefinetheroleofgovernment,improvegovernmentmanagement,meanwhile,playtheroleofnon-governmentalorganizationsandcitizenfully,finally,constructthepartnershipmodelwithtrust,consultationandcooperationamongthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizen.

Keywords:Governance;GoodGovernance;Citygovernance;Multiformityofsubjects

城市往往是一個國家或地區的政治、經濟和文化中心，在人類社會發展中起著舉足輕重的作用。隨著現代社會的發展，城市的規模、結構、功能都在發生著巨大的變化，城市管理的方法和手段也在不斷變革。我國正處于社會轉型時期，工業化和城市化要求我們必須改革原有的城市管理模式，建構新的城市治理體系。

一、治理理論和現代城市治理的興起

傳統的城市管理是政府的職責，政府被默認為城市管理的唯一合法的主體。這種城市管理主體的單一性是與城市發展之初職能的單一性相適應的。隨著全球化、信息化、民主化的迅猛推進，城市化進程的加快，城市管理面臨著巨大的壓力和挑戰，單一的管理主體已無法滿足城市公眾多元化的要求，傳統的政府管理模式日益引起城市市民的不滿。正是在這種背景下，主張主體多元化的城市治理模式被提出和付諸實踐，并日益受到推崇。

治理一詞源于拉丁文和古希臘文，“它與統治(government)一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動之中”。[1]在當代西方公共管理改革運動導致的“治理”復興中，“治理”被賦予了新的含義，指“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。[2]這就意味著：（1）治理的主體并不是唯一的，而是包括政府在內的各種公共的和私人的機構，“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、強制與自愿的合作”。[3]（2）治理權威的運用不是采用單一的自上而下的強制性行政命令，而是采用上下互動、相互協商、彼此合作的方式。治理的最終目標是實現善治，即公共利益最大化。善治的本質就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民之間不同與傳統的新型關系，是兩者關系的最佳狀態。治理和善治理念應用于城市管理，成為城市治理模式的強有力的理論支撐。

城市治理是在復雜的環境中，政府與非政府組織、城市公民共同參與城市管理的方式、過程和機制，是傳統城市管理模式的變革與創新，是城市政府統治的現展形式。作為一種新的城市管理模式，它更強調主體多元化。主張為了徹底解決城市管理中的問題，不僅要求城市政府的管理方式和手段的巨大革新，而且要求非政府組織的充分發展和功能的提高，以及市民社會的廣泛參與和公民民主意識的增強。當然，單個公民力量甚微，只有把原子化的公民組織化，才能發揮更有效的作用。非政府組織與政府和企業相比有五個特征，即組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性，它在城市發展中的影響正在不斷擴大：首先，在提供公共物品時具有效率優勢。非政府組織是由各種不同關注、不同取向、不同動機的人群發起的組織構成的，靈活、應變力強，能夠及時到達城市生活的各個細節，有強烈的使命感，在提供公共物品時比政府成本更低、效率更高；其次，在公共政策建設方面具有倡導功能。非政府組織可以反映社會各方的信息以及代表廣大公眾的需求，有利于政策制定的合理性。最后，在社會服務方面有獨特優勢：很多非政府組織以社會弱勢群體或邊緣性群體為服務對象，恰能在政府無暇顧及的方面發揮作用，增進城市福利、促進社會公平。[4]可見，非政府組織積極、主動并有效地參與，對于完善城市治理是至關重要的。有效整合公民和非政府組織，增強其參與的有效性和影響力，進一步提升他們在城市治理中的地位，才能真正實現多元化主體的城市治理。

二、“主體單一化”的傳統城市管理模式的困境

我國現行的城市管理模式以政府為唯一管理主體，城市政府既是城市建設、管理和維護的主導力量，也是城市公共資源和資產的所有者、控制者和使用者。它既“掌舵”又“劃槳”，承擔了幾乎全部的城市管理事務。隨著城市的發展和社會的進步，這種單一主體的城市管理模式，日益暴露出其不適合現代城市發展的弊端：

一是公共建設和服務資金短缺。城市發展和規劃的決策權幾乎完全掌握在政府手里，同時，城市發展和建設的資金也幾乎完全由政府獨自承擔。在這種情況下，城市政府往往面臨著城市建設資金和服務資金嚴重短缺的問題；

二是公共服務規模和質量降低。政府在管理中的官僚主義、機構臃腫、職能錯位和效率低下，造成了政府所提供的服務遠遠不能滿足城市居民的需求；

三是管理手段陳舊單一，缺乏創新。政府仍然習慣于運用行政權力對公共事務實行自上而下的監督、控制和管理，而不是為公民提供服務，讓公民運用自己的權利自下而上地與其互動，政府與公民的關系仍處于被顛倒的狀態；

四是政府規模龐大、機構臃腫。政府把自己看成是管理公共事務的唯一主體，當治理的問題增多，政府管不過來的時候，常常采用增設機構，增加人員和經費的辦法，而不是考慮發揮政府之外的其它組織的作用；

五是政府管理過程缺乏責任感、公開性和透明度。政府更多地強調公民服從管理的義務，而較少注重其對公民和社會所應承擔的責任。政府運用權力管理城市時，往往單獨行事，沒有意識到要向社會和公眾公開、透明。

治理理論的興起為城市管理擺脫困境提供了新的思考緯度。改變單一主體的傳統管理模式，引入新的治理主體，變“單一獨治”為“多元共治”，構建新的城市治理體系，成為時代的呼喚。

三、構建完善的城市治理體系

日益尖銳的城市問題，導致城市政府的不可治理性進一步增加。迎接當代城市問題的挑戰，必須告別傳統的城市管理，走向現代城市治理，最終實現城市善治。這就要求，在重新定位政府角色，改善政府管理的同時，充分發揮非政府組織和市民的作用，構建政府——非政府組織——市民三者信任、協商、合作的伙伴關系模式，為實現城市發展與社會和諧奠定堅實的基礎。

（一）、加強政府能力建設，重新定位政府角色。

在城市治理中，政府的核心主導地位不會因其他主體的參與而有所動搖。面對日益復雜的城市問題，政府要承擔起核心治理者的責任，必須“再造”自身，提升治理能力，轉變角色，增進治理的合法性、有效性和回應性。

1、實現政府再造。美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》中，闡述政府再造的十大原則：掌舵而不是劃槳；授權而不是服務；把競爭機制注入到提供服務中去；改變照章辦事的組織；按效果而不是按投入撥款；滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要；有收益而不浪費；預防而不是治療；從等級制到參與和協作；通過市場力量進行變革。這種“再造”并不是簡單的組織精簡和重組，而是對政府治理理念、原則、結構、行為等進行的系統革命，甚至要把企業經營的理念引入到政府部門中，建立以結果和服務為導向、以公眾為顧客的新的政府治理理念，從而為其充分發揮核心治理者的作用奠定組織基礎。

2、重新定位政府角色。城市公共產品的具體生產與管理屬于“劃槳”的范圍，應通過市場競爭機制由各種非政府組織和企業承擔，而政府專司“掌舵”之責，即規劃好城市的格局，監管好城市的建設與日常運作，制定好城市各類公共產品的生產、使用、維護的規則與政策等。進一步說，政府應實現從“全能”政府到“有限政府”，從“傳統部門利益型”政府到“現代公共服務型”政府的角色轉變。

3、增強政府回應性。政府應主動接近市民，及時處理市民提出的要求，甚至主動去發現并解決市民面臨的困難，增強政府的回應性。首先通過擴大公眾參與，增加市民在城市公共事務治理中的發言權和參與機會；其次是下放權力，增強基層政府的責任感，使公共服務更加符合基層社會和公眾的需要。

4、轉變人治觀念，實現依法行政和依法治市。城市治理是平等、民主、法治等文化價值理念的綜合反映。要徹底消除政府官員所具有的官本位意識和“人治”思想，樹立法治、平等、民主的價值理念，依法行政，最終實現“依法治市”，這也是實現我國城市治理的關鍵環節。

（二）、大力培育和發展非政府組織

城市善治離不開非政府組織作用的充分發揮，要求非政府組織盡快發展成熟。發展非政府組織，重要的是營造有利于其健康成長的外部環境，包括明晰的法律框架，有利的稅收待遇，均衡的調節系統，保證非政府組織有效治理和運作的規范，足夠的社會資源等。[5]在我國的現階段，發展非政府組織最重要的是加強法律保障、政策鼓勵和資源配置。

加強法律保障，關鍵是要改革現有的社團組織管理辦法，撤銷嚴格而繁瑣的審批手續，實行方便的申請登記制度，使各種非政府組織取得合法性，把它們納入到法治化的軌道；加強政策鼓勵，就是通過制訂必要的政策，鼓勵各種非政府組織的發展，如對非營利性、帶有社會公益性的非政府組織給予更多的減免稅待遇和獎勵措施，使它們獲得足夠的發展空間；強化資源配置，除了發揮公民個人捐贈和企業資助作用外，要繼續發揮政府對非政府組織的扶持和培育，特別是資金支持。[6]

（三）、健全公民參與機制，擴大公民參與。

首先，營造公開、透明、高效的政務環境。建立政府決策的公示制、預告制、通報制，建立政府重大立法項目公眾參與制度和市政府新聞發言人制度，定期向社會政府重要決策部署和政策措施，保證市民的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引公眾參與現代城市管理。

其次，積極完善公眾全程參與城市治理的機制。參與“發現”，即政府要鼓勵公眾就政府的發展報告自由地發表意見和建議；參與決策，即對于事關城市管理和發展的重大問題，由公眾代表、非政府組織代表、利益直接相關者代表共同參與協商決策；參與實施，即各利益相關者必須按照有關要求行事，否則就得承擔相應責任；參與監督，即由公眾、非政府組織和利益相關者共同監督落實決策。

再次，加強公眾參與的制度建設。我國應形成市人民代表大會、政協與社區組織三者共同參與城市規劃的公眾參與模式：充分發揮市人民代表大會和市政協在城市治理中的作用；在城市規劃管理部門——規劃局、建委中，采用專家組咨詢的方式，使各種不同利益的專業意見得以反映；還應該給予居委會一定的決策、管理權限，使公眾通過社區組織參與政府規劃決策、管理。

（四）、構建城市政府、非政府組織和公民之間平等、合作、協商的伙伴關系。

多元治理主體之間（政府、非政府組織、公民等）是合作伙伴關系，應通過友好協商和交流，共同治理城市。在具體事務的處理上，凡是非政府組織和公民能夠獨立自主解決的事情，政府就不要插手，最終形成政府、非政府組織、公民各司其職，合作治理城市的良好運作體制。

把治理理論應用于現代城市管理之中，構建多元主體的城市治理體系，這對我國城市的和諧發展，構建“一個豐饒的城市；一個生態可持續的城市；一個適于居住的城市；一個安全的城市；一個主動包容差別的城市；一個關愛的城市”，具有決定性的意義。

參考文獻：

[1][2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000年.1，5.

[3]俞可平.治理和善治分析的比較優勢[J].中國行政管理，2001年第9期

[4]賈西津.治理結構轉型與NGO的角色[A].范麗珠.全球化下的社會變遷與非政府組織（NGO）[C].上海：上海人民出版社，2003年.132——133.

[5]中國青少年發展基金會.處在十字路口的中國社團[M].天津：天津人民出版社，2001年.92—106.

[6]錢振明.善治城市[M].北京：中國計劃出版社，2005年.269—270.