導語：中外公務員職權與救濟的對比分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】新生效的《公務員法》對公務員的權利和救濟仍徘徊在原有的模式之中，顯然已不適應憲政和行政法治的發展。本文立足于憲政和行政法治的背景，從權利與救濟良性互動的視角，對中外公務員的權利與救濟比較，以拋磚引玉，促進公務員行政法治化的進程。

【關鍵詞】公務員；權利；救濟；比較

眾所期待的《公務員法》已于2005年4月27日通過，并于2006年1月1日生效.然而，對于公務員權利和救濟卻仍在徘徊之中，幾乎沒有多大進展。我們放眼國外，從權利與救濟良性互動的視角予以比較，以資我國公務員權利和救濟制度的構建和發展。

一、英國公務員權利及救濟

英國公務員稱之為文官，主要由有關文官法法院判例確認，其權利主要有：[1]①在工作中享有平等權。不因性別、膚色、民族、宗教、政治觀點、哲學觀點、工會觀點而受到歧視。以上因素不得影響公務員的任用、待遇、職位變更和從事公務。②職業保障。一經任用，非因重大過失不受免職和開除。對文官的制裁適用特別的救濟程序。③有權取得和職位、級別相應的報酬，包括工資和各種津貼。④有權要求進行教育、進修和進行培訓，政府應提供時間和經濟幫助。⑤享受退休保障，有權獲取退休金、養老金。⑥享受假期（年度假、病假和產假），有權獲得健康、衛生及生命安全等保障的權利。⑦執行公務中，其人身權受到法律特別保護的權利。

英國對公務員權利的救濟既有內部又有外部救濟。在行政系統內部，英國公務員事務部設有公務員申訴委員會，負責公務員申訴事宜。當公務員因品行、工作效率等原因受到免職處分或提前退休處分時，有處分權的機關在作出處分之前，應當將事由書面通知被處分公務員，并接受其辯解，受處分公務員可以向其直接主管領導或上級主管領導或直屬部門主管大臣提出申訴。在英國，對公務員的紀律處分本來是國王的行政特權，由于國王不直接行使處分權，而是由各部大臣負責行使（實際上是由對各部大臣負責的常務次官行使），由此各部大臣這種對申訴的處理意見是帶有終極性的。英國的公務員保障制度中，有“公務爭議協議制”的規定，這是其他國家很少見的一種制度。在有關公務員的待遇、工作環境問題上，如果發生爭議，則要提交惠特利委員會協商解決。如果協商不成的，可以到公務員仲裁法院（勞動仲裁法院）進行裁決。惠特利委員會協調政府與公務員在薪水、工作條件等方面的糾紛外，還可以就人事立法及其他人事管理提出建議。凡經該委員會調解不能解決的問題，則交勞資仲裁法院處理。勞資仲裁法院是專門處理工商界勞資糾紛的仲裁機構，不受理政府和公務員的爭議問題。1925年，在公務員團體的呼吁下，增設了公務員特別法庭，專門處理惠特利委員會無法協調的有關糾紛問題。可見,公務員仲裁法院的裁決具有準司法性質。

對比分析：英國的公務員權利將平等權置于首位，這是公民權利在公務員法上的體現，并表現出一定的政治權利和自由。緊接著，規定了身份保障權，最后規定了社會經濟權利、人身權利。雖然沒有明確規定救濟權，卻有完善的救濟體系，包括內部和外部。可見，英國的公務員的權利與救濟是相匹配的。權利規定相對廣泛、全面、完整，救濟也相對充分。

二、美國公務員權利及救濟

美國的現代文官制度建立于1883年。1978年國會通過了《文官制度改革法》，建立了“官員功績制”為主要內容的現代文官制度。[2]該法并沒有具體規定官員的權利，但從確立的9條功績原則以及美國典型的官員與政府的“雇傭關系中，我們認為權利可表現為：1、平等權，其表現在諸多方面。2、同工同酬及獎勵。3、教育和訓練權。4、人身保障權，另外，美國文官享有憲法及第一修正案、第五修正案所規定的最基本的憲法權利以及健康狀況及福利措施方面的權利。

美國公務員的救濟，基于其“純粹”三權分立的政治體制與司法優位的政治傳統，是司法救濟發展相對完善的國家之一。1978年的《文官制度改革法》規定：保護揭發政府工作缺點和弊病的人員免受打擊報復。之后，美國成立了人事管理總署和功績制保護委員會，受理公務員對不利處分的申訴及對歧視案件的申訴。公務員如果對功績制保護委員會作出的決定不服，可以向聯邦上訴法院提起上訴。法律明確規定公務員遇到下列情況，可以依照法律向法院提起訴訟：①機關未能在120天內作出決定；②功績制保護委員會對于決定受理之日起，120天內未能作出決定；③平等任用機會委員會于受理之日起180天內未能對功績制最后做出最后決定。[3]

對比分析：美國法律并沒有明確的規定公務員的權利，但從憲法和1978年的改革法及相關法律所規定，所表現和反映出來的內容來看，內容全面、范圍廣泛，而且相當詳盡，涉及生活的各個方面。其突出的特點是，與英國一樣也規定了平等權和身份權，但對政治權利有一定的限制。這是由國家與公務員的雇傭關系以及國家性質決定的。其救濟也較全面，既有行政救濟，又有司法救濟。但是，我們會發現英、美國的公務員權利及救濟的法律規定，也體現出英美法系的一般特點——不系統、不完整，具有不成文法的某些特點。

三、法國公務員權利及救濟

法國公務員的權利，由公務員法，特別是由《公務員之章程》所規定，根據該法，法國公務員享有以下權利：（1）信仰自由的權利；（2）參加政治活動的權利；（3）組織和參加工會的權利；（4）組織和參加罷工的權利；（5）人身特別保護和救濟的權利。公務員實施公務時，其人身受到刑法、民法的特別保護。公務員的個人利益受到行政機關的不法侵害，可獲得行政上或司法上的救濟。[4]（6）報酬及津貼、保險等；（7）雙親假及其他假；（8）身份權；（9）休假權（生病）；（10）職業和工會培訓權；（11）身體和健康狀況的保障權；（12）查閱個人檔案的權利；（13）言論自由；[5]（14）觀點自由；（15）任職期間受所在公共團體組織的保護，表現為人身特別保護權；（16）結社權。[6]

法國公務員權利的救濟，其內部救濟（行政上的保護手段）主要存在于公務員地位法中，這部法律包含有很多保護公務員的規定，這些規定對行政機關具有拘束力。如晉升、調動、紀律處分、不勝任時辭退、試用期滿時拒絕任命的決定，都必得咨詢行政委員會的意見。其次，公務員的特別地位法變更一般地位法時，必須咨詢公務員最高委員會的意見。最后，公務員認為行政機關決定侵犯其權利或利益時，可以申請復議或向上級行政監督機關申訴。外部救濟，主要是司法救濟。當行政機關侵犯其權利和利益時，最有效的保護手段是向行政法院提起越權之訴，請求撤銷違法的行政決定。具體的行政處理影響集體利益時，公務員團體也有起訴資格。同時，公務員對行政機關拒絕給付薪俸和補助金的訴訟，可以提起越權之訴，但須在期間內。[7]

對比分析：法國公務員的權利規定的比較全面、完整，其側重點主要集中在政治權利、自由權利及經濟物質利益方面，并且相當詳盡，范圍較廣，特別值得注意的是罷工權；其次，對權利救濟范圍相當廣泛，既有內又有外。同時，也體現并反映出大陸法系的法典化的特點。

四、德國公務員權利和救濟

德國公務員權利集中在1977年《聯邦公務員法》，權利共17條，5個方面。[8]①依法取得報酬并和享受待遇的權利；②查閱本人人事檔案的權利；③結社權；④隨時辭職權；⑤獲得公務員服務證書的權利。后來，在1988年12月27日公布的《德國公務員法》中又規定：[9]①救濟和保護權；②職位名稱權；③薪水和供養權；④差旅費和搬遷費；⑤人事檔案；⑥休假權；⑦結社自由；⑧公務員證書權。

德國的公務員救濟是涵蓋行政、司法及立法申訴救濟的典型國家。[10]德國《聯邦官員法》和有關條例對官員的救濟規定：[11]官員可以提出申請和申訴，可以直接向所在單位的最高行政機關提出申訴。如果申訴是針對本人直接領導人的，可以把申訴呈文直接提交更高一級的領導人，也可把申訴呈文送聯邦人事委員會；針對最高行政機關對申訴的裁決，或針對下達的紀律處分決定，當事官員可以申請聯邦紀律法院進行裁決，聯邦紀律法院可以按照正式紀律訴訟的規定，收集證據和進行口頭審訊，最后對紀律處分決定進行裁決。除向最高行政當局遞交申訴請求或向聯邦人事委員會及相應的州人事委員會提交申請書外還可向議會機關提出申訴。[12]

對比分析：德國是大陸法系的國家，其法典化程度較法國更高，對于公務員權利及救濟的規定也反映出這一特點。其權利內容和范圍，較美、英、法國更加完善、系統、健全。其中，首次規定查閱本人人事檔案的權利、獲得證書的權利和隨時辭職權。而且其救濟涵蓋面也較廣，甚至包括立法救濟，而且程序嚴密規范。

五、日本公務員權利及救濟

日本公務員對其勤務主體國家或地方公共團體享有的權利，大致可分為職務推行權、財產性權利、勞動權等實體性權利以及保障這些實體權利的程序性權利（保障請求權）。具體包括：[13]1、職務推行權。表現為身份的保障權、身份的處分權、退休及研修權（開發智力）。2、財產性權利。具體地說，是接受工資、退休金、退職養老金、公務員補償等權利。關于這些權利，采取了在《國家公務員法》及《地方公務員法》規定基本原則。[14]以此為前提，在個別的法律中設置具體規定的方式。3、基本的人權。公務員也作為勞動者享有憲法上的勞動基本權利。[15]不限于此，而且還作為一種人格，是思想、表現自由等基本人權的主體。在通常的雇傭關系中，雇傭者方面對雇傭者的規范，根據通說和判例，被作為憲法上的人權保障規定的間接適用問題來處理。[16]而在公務員的情況下，與其規范的方式也有關系，則是作為基本人權的直接適用問題來論述。以這些勞動權為代表的公務員的基本人權，現實中在公務推行的過程中，要服從各種制約。4、保障請求權，即救濟權。

就救濟而言，日本曾是奉行“特別權力關系理論”嚴格排除訴訟原則的國家之一，但隨著法制化進程的深入，[17]目前已作了適當調整。日本以是否直接影響國民生活作為檢驗標準，認為如果行政行為的實際效力不僅限于行政組織內部，對國民生活有巨大影響的話，就可以對其提起訴訟。如對公務員的開除處分，使公務員的身份轉化為一般市民。因此，是屬于直接影響國民權利義務的行為，是可訴的。而在日本的行政救濟體系中，亦將公務員的工資及損失補償的請求訴訟作為實質性當事人訴訟的典型納入到行政案件訴訟的范疇中。[18]關于職務行為的請求權、財產性請求權、勞動基本權及其他的基本人權，如果受到雇傭者國家或地方公共團體的侵害，承認最終通過法院獲得救濟。但是，基于即使如此也并不一定能夠實現充分權利保障的現實，在公務員法制中，規定了對于勤務條件的行政措施要求權和不服審查兩種制度——勤務條件的措施要求權和不利處分的不服申訴。[19]

對比分析：日本是深受兩大法系影響的國家。由于其特殊的歷史原因，其公務員的權利及救濟也表現出兩大法系的各自特點。從上述的權利內容和救濟來看，其表現出明顯的美國公務員權利的內容和外在表現形式上的特點。特殊權利，由《公務員法》規定；一般權利則表現在《憲法》中公民的權利。但內容上，比美國更詳盡，范圍更廣。同時，在救濟上突破了德國的“特別權力關系理論”，對公務員權利的保護救濟更注重以實質為標準。只要某一行為實質侵犯了公務員的權利就可提出救濟，其救濟形式也相當全面，并具有英國的特點。日本法本是兩大法系的集成者，這一特點，在公務員的權利和救濟中也表現出來，值得我國借鑒。

六、結語

權利和救濟是一對動態的范式，只有通過良性互動才能實現各自的價值和意義。從以上的比較分析中可以看出，我國公務員之權利與救濟與英、美、法、德、日相比，權利的范圍和內容僅限于狹窄的范圍內，救濟的方式也僅限于行政救濟，并且不完善、不規范。可見，其還未形成相對完善的良性互動體系和系統。此外，我們還會發現一些共同的規律或特征：

1、重視憲政理念及立法的作用。不同國家由于其憲政理念不同，其在立法中所規定的公務員的權利和救濟也有別。如美國，由于以“雇傭關系”之理念，界定政府或國家與公務員的關系，其法對公務員權利的規定并不明確，但由于傳統的“司法優位”理念，其救濟卻相對完善；法、德兩國由于其大陸法系的特點，隨著人權憲政理念的深入，對公務員權利及救濟的規定相對健全和完善。日本兼收并蓄英美和大陸法系的優點，建立了自己相對獨立的公務員權利、救濟法律體系。

2、內容和模式的選擇具有鮮明的國情特點，并與本國經濟發展水平相適應。從以上比較中，我們發現公務員的權利和救濟的規定并不相同，其根本原因是由各國的政治、經濟、文化及歷史傳統諸具體的國情決定的，所以不可能千篇一律，并且隨著諸因素的發展而不斷發展。

3、剛性發展規律。事物的發展總是無限向上向前的，并且范圍和內容不斷擴大。公務員的權利及救濟內容和范圍，也是這樣的，應有增無減。各國公務員權利及救濟的實踐也證實這一點。

4、公務員權利的實現以公法立法、執法為實現機制，保障以行政和司法救濟并行且司法救濟最終為機制，并建立相應的程序機制。

5、各國對公務員權利的規定凸現出以身份權為核心的權利機理。權利本身有自己的邏輯機理，它意味著以最基本權利為起點的邏輯層次和運作過程，而且一個不爭的事實是，西方諸國皆以其身份權為核心和靈魂。

6、各國對公務員權利都規定了共同的諸項內容，主要包括政治權利、社會經濟權利、身份權、執行公務權、救濟權、培訓權、休假權，其中政治權利主要包括個人信仰自由、言論自由、結社及參加工會的權利等，[20]而且一般地，其表述都較抽象，并且政治權利和自由是有限度的。此外，社會經濟權利，是維持公務員生存需要，關系公務員生產和再生產的基本條件。在各國公務員法中，其內容比重較大，問題繁雜，規定較具體、詳盡。主要包括：（1）享受勞動工資、津貼、福利、保險的權利。（2）享受領取退休金和撫恤金的權利。（3）擁有向國家申請救濟補助的權利。

7、準國家公務員和準國家行政組織日益蓬勃發展，并正有發揮著不可估量的作用。在比較中，我們并沒有涉及此項內容，主要是因為此類人員（準國家公務員）并沒有明確立法和相關權利的規定，其組織也非正式的行政組織，但是它們卻行使著行政權，稱之為準行政權，且日益成為一種不可忽視的力量，如法國的公務法人，英國的公法人等，或曰第三部門的不斷涌現，并承擔了越來越多的行政職能。這一現象，不僅引起了對主體問題的研究和探討，而且對準國家公務員的權利和救濟也須進行探究和界定。

【注釋】

[1]胡建淼：《20國行政法評述——比較行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第82頁。

[2]胡建淼：《20國行政法評述——比較行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第149頁。

[3]黃衛平：《公務員制度比較》，[m]中央編譯出版社，2002年版，第267頁。

[4]胡建淼：《20國行政法評述——比較行政法》[m]——北京：法律出版社，1998年6月第212頁。

[5]《外國公務員法選編》中組部研究（政策組法規局）人事政策法規室編，中國政法大學出版社，2003年9月第104頁。

[6]胡建淼：《外國行政法中級案例評述》[m]——北京：中國法制出版社，1997年6月第105頁。

[7]王名揚著：《法國行政法》[m]——北京：中國政法大學出版社第297頁。

[8]胡建淼：《20國行政法評述[m]——比較行政法》——北京：法律出版社，1998年6月第276頁。

[9]《外國公務員法選編》中組部研究室（政策法規局）、人事政策法規室編——北京，中國政法大學出版社，2003年9月第88頁。

[10]皮純協主編：《國家公務員》[m]，海南出版社，第221頁。

[11]皮純協主編：《國家公務員》[m]，海南出版社，第221頁。

[12]黃衛平：《公務員制度比較》，[m]中央編譯出版社，2002年版，第283頁。

[13]（日）鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》[m]——北京：法律出版社，1999年6月，第711—720頁。

[14]《國家公務員法》第62條以下，第107條，《地方公務員法》第24條以下，第43條。

[15]最高法院判決，昭和48年4月25日，《刑集》第27卷第4號，第547頁；《公務員判例百選》第81案件；《行政法判例》第225案件。

[16]最高法院判決，昭和48條12月12日，《民集》第27卷第11號，第1536頁。

[17]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》[m]，法律出版社2002年版，第367頁。

[18]楊建順：《日本行政法通論》[m]，法律出版社1998年版，第719—724頁。

[19]（日）鹽野宏著、楊建順譯：《行政法》[m]——北京：法律出版社，1999年6月第718—719頁。

[20]參見黃達強主編，朱慶芳副主編：《各國公務員制度比較研究》，[m]——北京：中國人民大學出版社發行。1990年11月第一版第126頁。