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［摘要］“報銷難”是財政科研項目經費使用中長期存在的突出問題，是影響科研人員科研積極性及科研績效的重要問題。究其原因，主要有三個方面：一是現行科研經費使用政策存在不完善之處，二是有的科研單位科研經費管理水平不高，三是有的科研人員不熟悉科研經費使用政策。進入新發展階段，貫徹新發展理念，構建“雙循環”新發展格局應采取下列措施解決“報銷難”，即繼續深化科研經費“放管服”改革，進一步完善科研經費使用政策；提高科研經費管理水平，為解決“報銷難”創造良好條件；科研人員主動學習掌握科研經費使用政策、熟悉報銷手續、正確收集報銷材料等，主動應對“報銷難”的問題。

［關鍵詞］“報銷難”；科研經費使用政策；“放管服”改革；報銷材料

“報銷難”是財政科研項目經費使用中長期存在的突出問題。“報銷難”耗費了科研人員很多的時間和精力，使科研人員無法全心全意搞研究，影響科研積極性和科研績效。2016年以來，各級黨委、政府不斷深化科研領域“放管服”改革，制定了一系列關于科研經費使用政策的重要文件，對解決“報銷難”起到了一定的促進作用，但是“報銷難”并沒有得到徹底解決。進入新發展階段，貫徹新發展理念，構建“雙循環”新發展格局，便要深入分析“報銷難”的成因，以便采取針對性措施加以解決。

1財政科研項目經費使用“報銷難”的成因

科研人員辦理科研項目經費報銷不順利，例如，本可以很快辦完報銷手續卻因為某些原因不得不等待更長時間、本可以報銷的支出卻因為某些原因而無法報銷等，統稱為“報銷難”，也稱“報銷繁”“報賬難”等?！皥箐N難”原因很多，概括起來主要有三個方面：

1．1現行科研經費使用政策存在不完善之處導致“報銷難”

1．1．1預算制度不合理導致“報銷難”我國現行財政科研項目科研經費使用政策一般執行預算制度。預算制度存在不合理，是因為編制預算時很難準確預測到未來科研活動發生的實際支出而造成預算不準確、不科學，即執行預算時實際發生數與預算數不一致。在沒有財務、財政專業人員指導下申報預算，課題組通常只能根據同類申報課題或過去申報課題的經驗大致估計每個開支項目的金額，在執行過程中經費開支還會受到物價水平、通貨膨脹指數等各種因素的影響，導致明細預算評估不準確［1］。實際數與預算數不一致，按照現行政策規定屬于不按預算使用經費。預算和實際支出的不一致也是造成報銷難的原因之一［2］。雖然現行制度允許調整預算，但是，調整預算需要辦理審批手續，比較麻煩。而且，預算調整一次以后，隨著科研活動的進行，經費支出環境的變化，預算可能還需要多次調整，這就是預算制度導致的“報銷難”。1．1．2科研人員的智力勞動支出得不到合理補償導致“報銷難”按照現行政策規定，項目資金分為直接費用和間接費用。間接費用是指依托單位在組織實施項目過程中發生的無法在直接費用中列支的相關費用，主要用于補償依托單位為了項目研究提供的現有儀器設備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關管理費用，以及績效支出等?？冃еС鍪侵敢劳袉挝粸榱颂岣呖蒲泄ぷ鞯目冃О才诺南嚓P支出。2016年以來制定的科研經費使用政策雖然提高了間接費用比例，使得可以用于獎勵科研人員的績效支出增加了，但是，還是無法合理補償科研人員的智力勞動支出。在這種情況下，部分科研人員為了補償自己的支出，通過開假票據等來申請報銷?？蒲腥藛T想方設法擴大科研經費支出，通過報銷一些并非實際用于科研工作的票據用以補償自己所投入的智力勞動［3］。在財務監督日益嚴格的情況下，假票據等很難通過審核，造成“報銷難”。1．1．3“其他支出”科目內容不明確導致“報銷難”各類科研經費使用政策關于經費開支范圍都設置有“其他支出”科目。比如，《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號）規定直接費用的開支范圍包括設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版／文獻／信息傳播／知識產權事務費、勞務費、專家咨詢費和其他支出。其他支出是用于項目研究過程中發生的除上述費用之外的支出，應當在申請預算時單獨列示，單獨核定?？梢?，“其他支出”是籠統的提法，其內容并不明確?？蒲腥藛T在申請預算時可能會漏掉某些內容，但是，當實際發生其他支出時，因預算沒有安排而無法報銷，從而造成“報銷難”。

1．2有的科研單位科研經費管理水平不高導致

“報銷難”《科技部辦公廳、財政部辦公廳關于開展解決科研經費“報銷繁”有關工作的通知》（國科辦資〔2018〕122號）和《教育部辦公廳關于開展解決科研經費“報銷繁”有關工作的通知》（教財廳函〔2019〕8號）均要求科研單位解決“報銷難”，但是，有的科研單位的“報銷難”沒有得到徹底解決，主要體現在三個方面：1．2．1有的科研單位制定的單位內部科研經費管理制度不合理現行科研經費使用政策需要通過科研單位制定內部科研經費管理制度來落地，但是，有的科研單位在制定單位內部科研經費管理制度時不敢簡政放權，造成科研經費使用政策沒有完全落地。單位在承接下放的經費管理權限時顧慮重重，擔心秋后算賬或被審計、紀檢等部門找麻煩，仍按“嚴”口徑管理科研經費。落實政策時，照搬照抄國家制度，導致政策在單位無法落地。在利用科研財務助理、信息化、信息公開等手段支撐科研服務工作方面主動作為不夠［4］。此外，有的科研單位采用管理行政經費的制度來管理科研經費，但是，部分行政性制度不適用于科研活動［5］。單位內部科研經費管理制度不合理主要體現在以下幾個方面：一是需要科研人員提交的證明材料過多，有時科研人員無法提供。比如，到偏遠地區開展問卷調查、田野調查需要的交通、住宿、給調查對象的數據采集費方面的證明材料等。二是報銷憑證需要簽字的環節過多。一般規定是，報銷金額越大，越需要更高級別的領導簽字。但是，領導公務繁忙，這也給科研人員造成“報銷難”。三是有的科研單位安排的報銷時間不太合理。比如，規定只能在特定的時間段報賬，其他時間不行，但是，這卻與有的科研人員可以用于報賬的時間發生沖突。1．2．2有的財務人員不熟悉科研經費使用政策影響報銷效率科研經費報銷時，財務人員需要審核原始憑證及其附件來判斷科研活動的真實性、合法性、合理性，同時要審核原始憑證的完整性和準確性，這些都需要財務人員具備一定的科研政策水平，特別是對于合法性和合理性的判斷，需要財務人員了解科研項目的專業背景和科研政策等。財務報銷是一項政策性很強的工作，報銷人對信息的了解程度，對科研經費報銷政策的把握程度是決定能否加快報銷進程、提高報銷效率的關鍵因素［6］。但是，有的科研單位不重視對財務人員進行科研經費使用政策等相關知識的培訓，導致一些財務人員不熟悉科研經費使用政策，本來可以更快辦完報銷手續的一些報銷事項卻不得不需要更多時間，導致“報銷難”。1．2．3有的科研單位科研管理信息化水平不高現在是信息化時代，科研單位普遍建立有科研管理信息系統，用來管理科研事務和科研經費，提高管理效率。但是，有的單位建立的科研管理信息系統沒有進行有效的資源整合，缺乏一個統一高效的科研信息共享平臺。比如，科研管理、財務、資產、審計等相關部門信息不暢通，造成信息孤島。各個信息處理系統間相互割裂，沒有關聯性，信息不能共享，只能靠科研人員在各個職能部門間人工問詢和傳遞，大大降低了科研人員的科研積極性和報銷效率［7］?？蒲腥藛T與這些部門之間缺乏信息暢通，這是造成“報銷難”的重要原因。

1．3科研人員自身原因造成的“報銷難”

由于科研人員自身原因造成的“報銷難”主要體現在不熟悉科研經費使用政策、不了解基本財務規范和報銷程序、報銷規定，造成重復勞動，效率低下。比如，科研人員提交給財務報銷的發票如果不完整，即該填的項目沒有填完，或者填得不準確，單位名稱和納稅識別號等項目填得不對，財務人員按照規定將發票退回給科研人員，由科研人員去找原開票單位更正，科研人員不得不來回奔波，由此造成“報銷難”。有的科研人員在填制報銷單時沒有填對或粘貼票據不規范，被財務人員要求重新填制或者重新粘貼，這也是一種“報銷難”。

2解決財政科研項目經費使用“報銷難”的對策

2．1繼續深化科研經費

“放管服”改革，進一步完善科研經費使用政策“科研經費使用難、報銷難，表面上是經費問題、服務問題，根本原因是科研管理模式和經費使用制度問題［8］?！币虼?，應繼續深化科研經費“放管服”改革，進一步完善科研經費使用政策。2．1．1進一步完善預算制度首先，進一步簡化預算編制。簡化預算編制是2016年以來財政科研項目經費使用制度改革的重要內容之一。中辦發〔2016〕50號文件提出“簡化預算編制”，國發〔2018〕25號文件提出“開展簡化科研項目經費預算編制試點”。今后應進一步簡化預算編制，基本思路是將項目資助強度（或資助額度）作為項目預算總額，其中的直接費用預算總額和間接費用預算總額按規定比例確定，不再編制直接費用明細預算。因為預算編制不準確，而且目前政策允許進行預算調劑，調劑權限很多下放給了科研單位，科研單位實際上只負責審批，具體怎么調劑則由科研人員決定，這樣做的結果是按照科研人員進行科研活動的實際需要使用經費，其結果與不編制明細預算是一樣的，編制直接費用明細預算并允許進行調劑只不過是增加了過程的麻煩而已。其次，淡化預算控制。由科研人員根據科研活動的實際需要在直接費用預算總額內使用經費，不受明細預算的約束。這樣做可使科研經費使用符合科學研究規律，從而有利于解決“報銷難”。同時，因為科研項目資助總額不變，科研人員和科研單位都無權調增預算，因此，不會造成財政資金的浪費。最后，細化經費決算。在簡化預算編制及淡化預算控制的情況下，項目結項時應細化經費決算，這樣才能如實掌握科研項目的實際成本、成本構成及經費結余情況。同時，給科研人員傳遞明確信號，即前面簡化預算編制及淡化預算控制是出于尊重科研規律及對科研人員的信任，但是并不意味著科研人員使用科研經費不受到應有的制約和監督。2．1．2盡快提高間接費用比例提高間接費用比例有兩個主要的好處：一是隨著間接費用比例的提高，可用于激勵科研人員的績效支出隨著增加，因為績效支出是憑績效報銷，而不需要發票，從而避免了粘貼發票的麻煩，有利于解決“報銷難”；二是科研人員的智力勞動支出得到更合理補償后，降低了去開虛假發票報銷的沖動，也有利于解決“報銷難”。國發〔2018〕25號文件提出“對試驗設備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎研究、軟件開發、集成電路設計等智力密集型項目，提高間接經費比例，500萬元以下的部分為不超過30％，500萬元至1000萬元的部分為不超過25％，1000萬元以上的部分為不超過20％。對數學等純理論基礎研究項目，可進一步根據實際情況適當調整間接經費比例”。這表明，對于智力密集型項目、純理論基礎研究項目，科研經費管理使用改革的方向是提高間接費用比例。因此，相關財政科研項目經費使用政策應盡快做出調整，提高間接費用比例。2．1．3進一步明確“其他支出”科目的內容首先，應制定正面清單，明確可報銷的內容，比如筆墨紙張等辦公用品、通信等網絡服務費、郵電費、培訓費、市內交通費等，正面清單應當是開放型的，其好處是可以隨著形勢的變化而進行補充。制定正面清單的意義在于明確地告訴科研人員有哪些開支是可以報銷的，避免讓科研人員自己去設想而漏掉一些可能的項目，因為一旦漏掉就無法申請預算，造成“報銷難”。其次，制定負面清單，明確不能報銷的內容，比如吃飯，旅游，購買眼鏡、耳機、書架等，其意義在于消除“灰色地帶”，明確告訴科研人員哪些支出是不能報銷的。

2．2提高科研單位科研經費管理水平，為解決“報銷難”創造良好條件

2．2．1進一步完善科研單位內部科研經費管理制度科研單位應切實利用好科研“放管服”政策賦予的權限，制定有利于解決“報銷難”的內部管理制度。首先，在科研活動調研及差旅費管理上，制定有別于政務活動和行政經費管理的符合科研規律的管理制度。比如，允許科研人員在不與單位正常工作有沖突的情況下根據自身需要自行安排調研時間，允許科研人員按照地區住宿費包干上限標準使用住宿費而不需要發票報銷，允許科研人員開私家車調研而給予報銷汽油費和路橋費等。其次，在預算調劑上，將科研單位擁有的調劑權限盡量下放給科研人員，而不需要辦理專門審批手續，因為科研人員是科研項目的內行人。再次，在間接費用的分配上盡量提高績效支出所占的比例，使科研人員能夠得到更合理的補償。最后，在報銷審批環節和報銷材料提供上能減盡減，即優化報銷流程，簡化報銷程序，減少無效審批環節，減少提供不必要的材料，盡量提高審批效率。2．2．2提高財務人員的科研經費使用政策水平在科研經費報銷中，財務人員需要掌握科研經費使用政策的規定，包括國家層面制定的有關科研經費使用政策、各部委層面制定的科研經費使用政策、地方層面制定的科研經費使用政策和單位內部制定的科研經費內部管理制度等。加強對財務人員的科研經費使用政策培訓是科研單位的重要責任，科研單位應通過聘請專家授課、外出培訓、網上授課等方式為財務人員學習科研經費使用政策創造良好條件。只有財務人員政策水平提高了，工作效率才能提高，才能更好地為解決“報銷難”創造條件。2．2．3提高科研單位科研管理信息化水平“只需跑一次”是各地政府在優化營商環境中為市場主體提供優質服務的一種做法?？蒲袉挝灰矐凑湛蒲腥藛T“只需跑一次”財務即可完成報銷的目標優化科研管理信息系統，提高科研管理信息化水平。首先，網上審核簽字。科研人員通過微信、電腦終端等填制報銷單，并將原始憑證及其附件掃描上傳，提交給財務人員審核簽字，財務人員如果發現報銷單填制錯誤或者原始憑證及其附件不符合要求，則要求科研人員按照規定更正后再提交。財務人員審核簽字后直接通過科研管理信息系統告知科研人員，由科研人員將報銷單及原始憑證等傳遞給需要審核簽字的部門和人員，直到完成審核簽字手續。其次，預約報銷。科研人員通過科研管理信息系統向財務部門預約報銷時間，這樣可避免報銷時因財務業務繁忙而被迫長時間排隊等待的狀況。最后，科研人員只跑一次財務即可完成報銷工作?？蒲腥藛T按照預約的報銷時間到財務部門，打印出經過有關部門和人員審核簽字的報銷單，將實際的原始憑證及附件交給財務人員，由財務人員據以同事先網上提交的原始憑證及附件核對，確保兩者相符，即完成報銷手續。在整個報銷過程中，利用了網絡傳遞憑證等材料的便捷，盡量讓科研人員少跑腿，提高效率，解決“報銷難”。目前的信息技術水平對于建立這樣的信息系統并不復雜，但是，前提是必須把系統的功能需求和思路理順清楚。

2．3科研人員應主動應對“報銷難”

雖然現行科研經費使用政策要求科研單位建立健全科研財務助理制度，利用科研財務助理為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務，以解決“報銷難”等問題。但是，科研人員（特別是項目負責人）不應把解決“報銷難”問題的希望全部寄托在科研財務助理身上。首先，科研人員（特別是項目負責人）是科研活動的主體，應該主動把握科研經費使用的全局和動態。其次，科研財務助理從科研人員處拿到發票應等原始憑證再向財務報銷，若發票等原始憑證不符合要求，則須返還給科研人員，由科研人員去跟開票單位溝通解決，即在科研報銷中科研財務助理不能完全替代科研人員。最后，有的科研項目資助經費很少（如社科類科研項目及層次較低的科技類科研項目），課題組沒有能力從科研經費中給科研財務助理支付費用。因此，科研人員自身應做出必要的努力，主動應對“報銷難”。2．3．1主動學習掌握科研經費使用政策科研人員雖然很繁忙，但是主動學習掌握科研經費使用政策是必要的、可行的。首先，科研人員通過學習，掌握科研經費使用政策是怎樣規定的，應該怎么做、可以怎么做、不能怎么做等，從而主動遵守相關規定，避免出現違規違法行為。其次，科研人員參與學習，有利于從國家視角理解科研經費使用政策制定的真實意圖，即國家從有限的財政資金中拿出一部分資助科研項目研究是為了促進科學研究事業的發展，再通過科研事業的發展來促進經濟社會文化生態文明發展和人民生活改善等，國家希望通過“放管服”改革調動科研人員的積極性，提升科研績效。同時，國家也要合理保證資助的經費不被浪費，因而還是要進行適度的管控?？蒲腥藛T只有理解科研經費使用政策制定的真實意圖，才能保持良好的科研心態，接受科研經費使用政策的制約。再次，科研人員通過學習，了解科研經費使用政策存在的問題，向政策制定部門提出修改完善的意見和建議，推動政策制定部門修改完善科研經費使用政策。因為科研人員比其他人更了解特定科研項目的科研活動狀況、經費使用狀況及科研經費使用政策存在的問題，科研人員向政策制定部門提出的意見和建議“最接地氣”。最后，科研人員是智商相對高、學習能力相對強的一個群體，只要懷著積極主動學習的態度，投入一定的時間精力，掌握一定的科研經費使用政策并不困難。2．3．2主動熟悉科研經費報銷手續科研經費報銷手續主要包括按照財務制度規范要求填制報銷單、粘貼需要的原始憑證及其附件、找有關部門和人員簽字等，這些手續雖然并不復雜，但是，科研人員若不熟悉，則可能會填錯報銷單等。輕則需要重新填制，浪費時間；重則可能造成無法報銷的嚴重后果。因此，科研人員應主動熟悉科研經費報銷手續。在獲得科研項目立項后，應積極主動地向財務部門或者承擔過科研項目研究的科研人員咨詢、了解報銷手續，事先做到心中有底，這樣報銷起來就不會出現低級錯誤。2．3．3正確收集報銷材料辦理科研經費報銷必須依據一定的報銷材料。比如，報銷績效支出，雖然沒有外來原始憑證，但是，科研人員應編制績效支出報銷單（自制原始憑證），列示發放績效的科研人員姓名、身份證號、銀行卡號、手機號等信息，經科研人員及有關部門人員簽字后作為報銷依據。專家咨詢費、勞務費的發放手續與績效支出一樣。如果要報銷文印費、辦公用品費，則需要刷公務卡，由對方單位開具發票并提供刷卡小票。對方單位開具發票應列示明細信息，比如，購買辦公用品應分別列示品名、規格、型號列示數量、單價、金額等信息，購買圖書應分別列示書名、數量、單價、金額等信息，而不能籠統地列示辦公用品、圖書及金額?？蒲腥藛T在對方單位開具發票時應提示按照規范要求開具，否則無法報銷?？傊蒲腥藛T必須正確收集報銷材料，包括車票、飛機票、住宿票、出差審批單等信息，并整理好、保管好，報銷時才不會因缺失報銷材料而造成“報銷難”。

3結語

財政科研項目經費使用“報銷難”是由于科研經費使用政策、科研單位科研經費管理水平及科研人員科研政策水平等多個方面因素造成的，單獨采取某個方面的措施顯然無法解決問題，因此，應采取綜合的辦法，即三管齊下的辦法來解決。

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作者：韋善寧 單位：中國共產黨廣西壯族自治區委員會黨校