導語：村民自治背景下鄉村關系失范的宏觀體制根源一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關鍵詞：村民自治；鄉鎮政府；村民委員會；鄉村關系；宏觀體制根源

一、導論

1.問題的由來

20世紀80年代以來，在改革開放的大背景下，伴隨著家庭聯產承包責任制的推廣和政社合一的的解體，在遼闊的中國農村，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本內容的村民自治悄然興起。在20余年的時間里，得益于執政黨領導下的國家的制度供給和農民的自發創造這一合力的共同推動，村民自治這一最廣泛的農村基層民主形態和社區治理形式，漸成燎原之勢，成績斐然，其對中國農村乃至整個國家的政治發展和經濟社會的全面進步所具有的深刻意義，并不遜于以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革。如果說，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是中國廣大農民在經濟領域的偉大創造；那幺，以村委會選舉為核心的村民自治，則是中國農民在民主政治領域的又一宏偉發明。隨著村民自治的實施與推進，國家開始轉變其對農村強控制式的管理方式，即從全面管理轉變為行政管理和服務，依法對農村的社會秩序、社會關系進行仲裁、調節，從宏觀上引導農村發展。這樣，建國以來"命令-服從"型的鄉村關系就為新型的"鄉政村治"格局所取代。從國家體制上，行政權上收至鄉鎮，鄉鎮成為基層政權組織，依法行政；鄉鎮以下的村實行村民自治，建立群眾性自治組織--村民委員會，對本村事務行使自治權。于是，形成了"鄉政村治"的農村基層治理體系，并且同時存在兩個處于不同層面且相對獨立的權力主體：一是代表國家自上而下行使行政管理權的鄉鎮政府，二是代表村民行使基層社區自治權的村民委員會。[1]《村委會組織法》明確規定："鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。"這就明確了鄉鎮政府與村民委員會的"指導-協助"關系。從實質上說，鄉鎮政府與村委會的關系是政府行政管理與村民自治的工作關系，換而言之，是國家與社會的關系。

然而，制度文本上關于鄉村關系的"應然"狀態和理想模式并沒有普遍出現在現實之中。相反，在村民自治的實際運行中，鄉村關系的調適存在著諸多困難，出現了一些失范現象。一方面，鄉鎮政府[2]直接或間接地排斥指導關系而盡可能建立起領導關系，鄉鎮政府要求強化對農村基層社會的行政控制，弱化村民自治。另一方面，作為代表村民利益的村委會在一定程度上利用《村委會組織法》等制度供給抵制和削弱鄉鎮政府的領導權和動員力，要求減少行政干預，從而加強自身的自主性。這種鄉村關系失范現象的存在，嚴重制約了鄉鎮行政職能的有效履行和村民自治的健康發展。長此以往，不僅會損害鄉鎮政府及國家行政管理的權威、合法性和有效性，也會加劇農民與國家、政府和農村社會的諸多矛盾，對農村基層的穩定造成不利影響。因此，對鄉村關系進行多層面、多角度的深入分析，從中找出制約鄉村關系的深層次原因，不僅是推進農村基層民主政治建設之所需，而且具有很重要的理論意義。

從鄉鎮的視角來看，這些失范現象主要表現為鄉鎮政府對村委會的直接干預和行政控制；從村委會對鄉鎮政府過度干預的回應來看，主要表現為"附屬行政化"和"過度自治化"兩種傾向。從目前的情況來看，"過度自治化"的傾向在全國尚不普遍，"附屬行政化"的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。[3]本文主要討論鄉鎮政府對村委會的過度干預和村委會的附屬行政化問題，對于村委會的種種抵制行為和"過度自治化"傾向，限于篇幅，不作詳論。

需要說明的是，對于鄉村關系失范的原因，可以從多方面進行探索。既有主觀認識上的原因，也有客觀的經濟、政治、社會方面的原因；既有體制內的原因，也有體制外的原因；既有宏觀的帶有普遍性的原因，也有微觀的具有個案性質的原因。筆者從宏觀體制方面去探尋鄉村關系出現問題的原因，并非否認其它原因的存在與作用，而是想把握其背后的深層根源。

2.研究現狀

國內學術界自1998年以來就開始探究鄉村關系的諸多問題，并形成了數十篇論文和幾部專著，而且專門召開過"村民自治進程中的鄉村關系"學術研討會。這是因為人們逐漸認識到，盡管村民自治是政府層層推動的，整個過程無不體現政府的作用和主動性，但事實上鄉鎮政府對于村莊的控制并沒有減弱，村民自治落到實處的不多，基層政府似乎成了村民自治的"絆腳石"，因而有必要從鄉村關系這一更為宏觀的層面來認識村民自治的政治生態環境。

從研究角度的選擇上，絕大多數學者傾向于用"國家與社會"關系的視角來解讀當下的鄉村關系。（賀雪峰，2001；項繼權，2002；金太軍，2002；等等）[1]也有少數學者從"權威-利益"的關聯來理解鄉村關系諸問題。（張靜，2000；徐湘林，2003）[2]有的研究者將村莊選舉置于鄉村關系這一更大的背景中，從而獲得更多關于村民選舉的認識。（仝志輝，2002）[3]但有一個共性是，基本上所有的學者都以《村委會組織法》所構建的"鄉政村治"格局為標尺來衡量目前的鄉村關系水平。

至于鄉村關系的類型，有的學者認為鄉鎮政府與村民委員會的關系目前存在三種類型：健康型的鄉村關系，行政化的鄉村關系和放任型的鄉村關系。[4]也有的學者發現在現實的政治生活中，鄉村之間并非簡單的"領導關系"或"指導關系"，而是存在多重互動關系，鄉政村治至少存在"上下分治"與"并立分治"兩種結構形態。[5]盡管在實踐中存在多種類型的鄉村關系，但行政化的鄉村關系成為學者們探討最多的。對于鄉村關系不協調的原因，眾多學者也從不同的角度提出了許多成因，有：傳統格局的影響；村委會角色的失衡、相關法律制度不具體；鄉村擁有資源的不對稱；鄉村干部素質的制約；認識上的誤區等等，并在此基礎上提出了他們的政策建議。

盡管研究者所探討的內容十分廣泛，包括鄉村關系的現狀、存在的問題、原因、危害、相關對策等。然而，經由檢索和梳理之后，筆者發現專門從我國的宏觀體制因素去解讀當下鄉村關系問題的成果甚為罕見；即便是有所論及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飛，2003）[6]盡管榮敬本等人開啟了從體制研究農村政治的新思路，但壓力型體制的研究還有待于向下深化，注意壓力產生的阻力，關注農村社會的經濟結構、利益關系以及現時代農民的行為。[7]因此，有必要也有意義從宏觀體制的角度來探討鄉村關系失范的原因，以期填補學界的空白點，全面深入認識鄉村關系的宏觀生態環境，并藉以提出相關的政策建議。

3.概念的界定

鄉村關系。是指鄉鎮政府（包括鄉鎮黨委、人大在內）與村民自治組織之間相互作用、相互影響的狀態。按照郭正林先生的說法，鄉鎮政府與村民自治組織之間存在復雜的三重關系：鄉鎮黨委與村黨支部之間是領導與被領導關系，體現的是黨的領導原則；鄉鎮政府與村委會在村民自治事務范圍內是指導與被指導關系，體現的是村民自治原則；鄉鎮黨政機關與村級組織之間在貫徹執行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務方面是行政管理與被管理的關系，體現的是依法行政原則。[1]雖然鄉村關系所包含的內容十分廣泛，然而從以往的實踐經驗和當前的現實狀況看，在鄉村關系中最重要的最難處理的是鄉鎮政府與村委會之間的關系。而本文所涉及的鄉村關系的內涵，是指村民自治所規定的村民委員會的權力是否受到政府的侵蝕，村莊事務是否受到來自行政力量的干涉；其外延，就是《村委會組織法》所規定的鄉鎮政府與村民委員會的關系。

村民自治與村民委員會。我國現行的憲法與法律中，沒有關于村民自治的定義，只有村民委員會的定義?！洞逦瘯M織法》第二條規定："村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。"目前的學術著作，對于村民自治定義多是從關于"村民委員會"的界定中推導出來的。筆者在此采用徐勇的定義。他指出，中國農村的村民自治是農村居民根據法律自主管理本村事務的基層民主制度，是有中國特色社會主義民主的一種重要形式，亦是在新的歷史條件下農村治理的一種有效方式。它包括以下內容：自治的主體是農村居民；自治的范圍是村；自治的內容是本村的公共事務和公益事業；自治的目的是使廣大農村居民在本村范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務，將社會主義民主落實到最基層，保證國家對農村基層社會的有效治理。[2]

鄉鎮政府。指鄉、民族鄉和鎮的政府，它是我國政權體系中最基層的政權機關，是包括鄉鎮黨委、人大在內的廣義政府。

4.研究方法的使用

國家與社會的關系是政治學和社會學的一種重要分析視角。該學說認為："社會決定國家，社會的發展使國家形態不斷發生變化；國家又作用于社會，社會必須接受國家的引導和治理。"[3]這種分析視角關注建立在國家與社會之間相對應的關系結構，探討權力的界定、分化、平衡和規范秩序的社會法則的變化。在此視野里的國家，主要指國家和政府組織機構，而社會則指國家以外的個人和組織，包括經濟組織、教育組織、宗教組織和其它社會組織。持"國家與社會"視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體，認為"作為統治機構的國家和構成被統治對象的社會之間反復出現某種形態的制衡關系，并由此產生政治發展和社會變化的核心力學。"[4]中國學者運用這一框架來解釋鄉村政治時，除了承認國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進行著一種獨立的搏弈與對話。（景躍進，1998；徐勇，2000；吳重慶，2000；等等）[5]

從類型學的意義來看，根據對各種資源（政治資源、經濟資源、文化資源）占有狀況的不同，國家與社會從邏輯上可以分為四種組合：（1）強國家對強社會；（2）強國家對弱社會；（3）弱國家對強社會；（4）弱國家對弱社會。在我國，由于國家支配著大部分資源，國家的組織化水平遠比社會高，市民社會尚未充分形成，政府對社會實行著強控制。就目前的鄉村關系而言，無論是資源配置方面，還是組織化水平方面，鄉鎮政府明顯優于村委會，并且這種格局將長期存在，這是我們研究鄉村關系所必須面對的一個基本事實。

基于以上認識，本文運用"國家與社會"關系的分析范式，以規范研究和實證研究相結合為主要方法，對中國目前鄉村治理體系中的鄉村關系進行分析，試圖找出鄉村關系失范的宏觀體制根源。

二、過度干預和附屬行政化：鄉村關系失范的主要表現

盡管《村委會組織法》第四條對鄉村關系作了原則規定："鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。"也就是說，鄉鎮政府與村委會之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的"領導關系"，而是"指導-協助"關系。

但是在村民自治的實際運行中，鄉鎮政府與村委會之間的關系遠不像法律規定得那樣簡單劃一，而是存在著各種不同的復雜情況。程同順先生根據村民委員會在村級事務中的自主程度以及協助鄉鎮政府完成任務的情況，把鄉鎮政府與村委會關系的現狀分為三種類型：（1）村民委員會在村級事務中保持較高的自主性，同時能很好地協助鄉鎮政府完成國家任務，鄉鎮政府能對村民委員會提供適當的支持、指導和幫助，即健康型的鄉村關系；（2）鄉鎮政府對村民委員會以"命令"代替"指導"，村民委員會在村級事務中缺乏應有的自主性，主要完成鄉鎮布置的任務，即行政化的鄉村關系；（3）村民委員會在村級事務中保持著過高的自主性，或者鄉鎮政府的指導和幫助不到位，或者村民委員會拒絕接受鄉鎮政府的指導，同時村民委員會也不能很好地協助鄉鎮政府完成國家任務，即放任型的鄉村關系。第一類情況是我們所期望的關系，第二、三類情況則是我們所不愿看到，但又不能完全回避的客觀存在。[1]

根據王振耀、白鋼等人給鄉村關系協調所確立的具體指標：A.鄉鎮政權組織不能侵犯村民和村民自治組織依法享有的獨立自治權；不能越權包攬和插手村民自治事務，把村民自治事務行政化；B.村民及其自治組織依法行使自治權，不能把自治權絕對化和無限放大；不能用自治的口號來免除必要的國家負擔和義務。[2]我們可以分別從鄉鎮的視角和村委會的視角來審視現行的鄉村關系。結合程同順先生的分類，我們發現行政化的鄉村關系是最多最普遍的一類，其具體展開為鄉鎮政府對村委會的過度干預和村委會的附屬行政化兩種主要表現形式。下面，筆者就對這兩個問題進行分析。

（一）鄉鎮政府的過度干預

具體地說，鄉鎮政府的過度干預主要集中在對村委會的人事權、決策權、財政權以及生產經營自主權的非法干預上，體現在村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等多個環節之中。

1.對村委會選舉的干預。村委會由村民依法直接選舉產生，這使得傳統的鄉村行政隸屬關系喪失其合法依據。也正因為如此，一些鄉鎮總是力圖通過種種手段操縱選舉，使他們認為"聽話的"、"有能力"的人當選。鄉鎮介入村委會選舉的主要環節包括選舉發動；產生村民選舉委員會；提名候選人；確定正式候選人；組織選舉；解釋投票結果等等。有的學者認為，在村民自治現階段，鄉鎮政府對村委會選舉的不適當干預以及隨意撤換村干部是鄉村關系中最為突出的問題。[3]如1998年12月，浙江省上虞市某鎮仍然用紅頭文件任免村委會干部，文件大意說：經鎮黨委研究決定，提名林某等16人為林岙村等村的村委會主任，建議盧某等人不再擔任村委會主任職務等。[4]而同年海南省瓊海市某鎮黨委的做法更為荒唐，只因該鎮某村16名黨員聯名推舉的村委會主任候選人與鎮領導心目中的人選不一致，鎮黨委便動用警力，以黨委書記掛帥，將簽名推薦候選人的部分村民連夜帶走，并以"企圖推翻村委會"的罪名對他們實施了變相拘禁。[1]據江蘇省民政廳統計，在全省第五屆村委會換屆選舉中，他們收到160多份群眾來信，其中有60%是反映鄉鎮領導干部干預選舉的。[2]有關研究資料和學者們的調查表明，現階段，鄉鎮政府在村委會選舉中往往能實現自己的目標，而且這種干預一般不會激起村民與政府的沖突。在某些情況下，政府的干預（如取消賄選所產生的村委會）通常被認為是合理的。

2.不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，利用行政命令代替村莊決定社區自身的事務。村里的經濟工作、公益事業和公共事務等原本都是屬于村民自治范圍的事項，如鄉統籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用，村干部的工資待遇或誤工補貼，村集體經濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業的經費等等，村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，都必須提請村民會議決定方可辦理。但在不少地方，村提留、鄉統籌都是由鄉鎮政府決定征繳，統一管理和使用的；村干部的工資待遇也由鄉鎮政府統一規定；有些鄉鎮政府還直接插手村集體經濟事務，從中牟利；在村公益事業建設上，大多數也是鄉鎮政府向農民集資，由鄉鎮政府出面組織。近些年來，有些地方為了搞教育"雙基"達標，有些鄉鎮政府為了追求政績，搞形象工程，強迫村里舉債、農民集資，激化了鄉村和干群沖突。

3.對村委會的財政監控。為了保持對村干部的有效控制，鄉鎮常常利用一切盡可能的機會和條件加強對村委會的財務控制。一是鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性的意見，進行間接監控；二是由鄉鎮統一收取稅費后，向村干部發放工資或獎金，進行直接監控；三是實行"村財鄉管"制度，對村委會的財務收支進行全面監控。這種做法的典型是在一些地方興起的"2528"工程，即要求每月25日由村民會議或村委會討論本村財務事項，28日上報鄉鎮政府批準。[3]項繼權等人調查的30多個鄉鎮，絕大多數鄉鎮實行了"村財鄉管"制度。[4]根據金太軍等人對江蘇12個縣40多個鄉鎮的調查，"村財鄉管"也極為普遍。[5]尤其值得注意的是，在當前有些鄉鎮以清理、整頓村級財務，加強村級財務監督為名，強化對村委會財務的控制，并使"村財鄉管"或"村賬鄉理"合法化和制度化。

4.干涉農民的生產經營自主權。鄉鎮政府以下達生產任務指標、簽訂經濟發展計劃責任書或者通過行政命令的形式，強制村委會和農民如何生產、生產什幺以及達到什幺樣的指標要求。我們不否認鄉鎮政府在引導村級經濟發展中的重要作用，也不否認有些地方在這樣的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方則是一種出于分解任務指標的需要，而這恰恰又忽視了市場經濟的規律和市場供需狀況，具有很強的盲目性。結果，嚴重地損害了農民的利益與生產的積極性，造成干群關系的緊張與對立。如湖南省永江縣某鎮要求全鎮農民都種香柚，建立全縣的香柚基地，但有個村有24戶農民不愿種香柚，插秧種了水稻。結果鎮干部就組織了40多個勞動力，把這些農民的秧苗全部拔掉。[6]2000年春，湖北房縣橋上鄉強迫東蒿管理區公路兩側農田全部改種辣椒，引起數百農戶與鄉政府的嚴重對立，其中有個名叫陳龍菊的農民因為鄉干部把他家農田種植的玉米強行毀掉而服毒自盡。[7]

5.對村委會的誘致性控制。鄉鎮作為村級以上的正式的國家基層政權，掌握的治理資源遠多于村，與此同時，由于農民的組織化程度較低，也由于轉型期社會問題的復雜多變，村委會在遇到諸多棘手問題（如"釘子戶"拒交提留款、計劃生育等問題）時，自己實在難以解決。因此，村級治理在許多方面仍需要以鄉鎮的公共權威為后盾，[1]而鄉鎮政府則通過支持和協助村的工作來影響村級治理：一是對村級權力的認可和支持，可以增強村干部工作的合法性和權威地位。村干部的權威地位在相當程度上來源于鄉鎮政府的支持，特別是農村實行家庭聯產承包責任制后村干部行政權的虛化，使得村干部的很多工作更加需要取得國家正式權力的支持。二是為村的社會經濟發展提供服務，如爭取貸款、減免稅收、開發市場等，特別是村委會希望能從鄉鎮多得到一些貸款。三是直接參與村級治理，協助村干部工作。鄉鎮政府往往直接派人支持和協助村干部解決問題，以免村干部采取強硬措施與村民直接發生沖突，從而使得今后更難辦事。因此，村委會一般來說總是盡量地貫徹鄉鎮的意圖，有的甚至有討好鄉鎮的傾向。這樣鄉鎮政府利用自己的資源優勢，在很大程度上弱化了村委會的權力，實現了對村委會的誘致性控制。

（二）村委會的附屬行政化

與村委會過度干預相對應的則是村委會的附屬行政化，亦即村委會的行政職能侵蝕自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服務），成為鄉鎮政府的一個下屬辦事機構或一級"準政權組織"。

盡管有的學者認為村委會對鄉鎮過度干預有兩種典型回應，即"附屬行政化"和"過度自治化"。（董磊明等，2000；金太軍，2002）[2]但筆者認為，后者在全國范圍內不具有普遍性，因而不在本文討論之列；而村委會的附屬行政化則是目前鄉村社會的基本特征之一。

村委會的功能大致可以分為兩類：一是自治功能，即村務。作為群眾性自治組織，村委會負責辦理經濟工作、公益事業和公共事務等自治事務，如負責集體土地的發包、集體財產的管理與使用、集體經濟項目的立項、提留的收繳和使用、籌集經費興辦公益事業、為農業生產提供服務等。二是協助行政功能，即政務。作為政府與村民的之間的中介，村委會協助鄉鎮政府進行行政管理，完成各種任務。如征收稅費、發放救災救濟款物、計劃生育、征兵等。理想模型的村委會，應當謀求自治職能與行政職能之間的平衡，用徐勇教授的話說，既要做好政府的"人"，又要當好自治組織的"當家人"。[3]但在村民自治的實際運行中，村委會的自治職能往往讓位于行政職能，使村委會附屬行政化。不少地方的村委會把完成鄉鎮政府的行政任務放在首要的地位，它們只是一味執行或迎合鄉鎮政府的要求，完全聽命于鄉鎮政府，忙于"收糧、催款、刮宮、引產"，而置村民的意見和利益不顧。客觀地講，直到現在許多村委會仍然沒有從"行政化"中擺脫出來，它們的主要精力基本上還是糾纏于鄉鎮政府所交給的行政事務之中，作為村民自治組織的村委會只有極少數將主要精力投入到村莊的民主化治理，自主地開展村民自治活動。[4]

村委會的附屬行政化是一個涉及鄉鎮政府與村委會關系的問題，反映的是國家與社會的關系，其實質就是強國家弱社會的模式。當年彭真同志無不憂慮地指出："村委會頭上壓的任務太多，''''上面千條線，底下一根針''''，這樣就會把它壓垮。"村委會的附屬行政化，不僅疏遠了普通村民與村干部的關系，成為當前農村干群沖突的一個主要原因，更為重要的是它使村委會變質，破壞了村民自治的本質精神，阻礙了農村基層民主的健康發展。

三、宏觀體制困境：鄉村關系失范的根源

對于鄉村關系失范的原因，學者們從多個角度進行了研究。筆者認為其深層次原因在于宏觀體制的困境，具體來說，有如下六個方面：

（一）國家的農村發展戰略及其矛盾

我國作為一個發展中國家，政府在現代化中一直發揮著主導作用，中國現代化建設中具有關鍵性意義的一個環節就是農村經濟與社會的發展。在中國，經濟的超常規發展和現代化目標的盡快實現，需要國家開發農村社會的創造力，培育社會自組織力量。而現代化進程又要求國家對農村社會進行有效的控制，維護社會穩定，合理地抽取資源。改革開放以來國家在農村"放權讓利"的做法，一方面使農村經濟體制產生深刻的變革，形成新的經濟關系格局；另一方面導致農村社會結構與利益的高度分化，從而出現諸多新的社會問題。目前，在整個國民經濟戰略性調整的過程中，農業始終承擔著支撐經濟、社會發展的任務，處于基礎地位。除此之外，當前國家仍然需要讓農村繼續為城市和整個國家的現代化提供糧食作物、部分工業品和工業原料以及限量的廉價勞動力。與此同時，在全球化和中國加入WTO的背景下，農民能否自主地完成從傳統農業向現代農業的轉變亦是個大問題。從當前我國農村經濟社會發展的任務來看，無論是農業產業結構面向市場的戰略性調整，還是發展二、三產業，推進小城鎮建設，實現農業現代化，增加農民收入，靠村民群眾自己"依法辦理"是實現不了的。因此，為了達到這些目的，國家必須加強在農村的影響和對農村的控制。那幺，如何保持國家對農村的控制？如何保障農民的合法權益？原來的"政社合一"體制已失去基礎；把正式的政府延伸至村一級，顯然又是不可能的，因為國家實在不堪重負。剩下的可能性選擇便是實行村民自治。國家希望通過這種方式把農民組織起來，由村民自己管理自己的事務，發展群眾性自治組織。同時，國家仍需要通過正式的政權組織渠道，特別是鄉鎮政權來引導和規約村民自治及其組織形式--村委會的活動。因此，村民自治是國家在新的歷史時期，為了維護農村乃至全社會的穩定，保障農民的合法權益，保證能較順利地從農村社會提取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。從某種意義上講，村民自治進程中鄉村關系出現的失范現象，正是在這種控制方式下國家艱難地尋求"放權"與"控制"兩者平衡的外在表現。

（二）壓力型行政體制

如前所述，為了加快經濟的發展和現代化目標的實現，國家和政府力求將權力滲入到社會的多個角落，以盡可能多地動員一切社會經濟和政治資源。這種后發的趕超型發展戰略的實施，往往都是以壓力型行政體制作為制度支撐的。壓力型體制一般指的是"一級政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。"[1]壓力型行政體制中，上級行政機關制定各項經濟社會發展目標，并加以具體化和數字化，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，對下級行政機關進行政治和經濟方面的獎懲考核，有的甚至采取"一票否決制"（如目前縣對鄉鎮領導的工作考核普遍實行"三個一票否決制"，即計劃生育一票否決制、信訪社會治安一票否決制、發展經濟一票否決制）；下級行政機關官員的升遷、工資福利、榮辱和完成上級下達指標的情況掛鉤，承受著來自上級行政機關的巨大壓力。鄉鎮政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位，處于整個科層組織的最底端，所承受的壓力往往最大。國家在農村的各項發展目標、計劃和任務，最終需要鄉鎮加以貫徹、落實，即人們通常所說的"上面千條線，下面一根針"。在體制性的壓力下，鄉鎮政府沒有動力和精力指導和支持村委會運作。同時，出于完成指標和追求政績的動機，鄉鎮政府及鄉鎮主要領導往往傾向于把指標分解，下派到各村，用行政命令的方式指派村委會完成任務。壓力型行政體制驅使鄉鎮政府控制村委會，也是村委會附屬行政化的外在原因，這一體制是鄉村關系失范的壓力源。

（三）權力和利益的自我膨脹

當前鄉鎮政府對村委會的過度干預也是權力和利益自我膨脹的產物。權力和利益都有一個顯著特點，這就是自我擴張性--不斷地追求更大的權力和更多的利益，直到受到約束和抵制為主。正如霍布斯所說的那樣，"我把永無休止地謀求權力的欲望，至死方休，作為一切人類的普遍傾向"，這是"因為他不能保證如果不再獲得更多的權力和手段卻仍可像目前一樣安穩的生活。"[1]對于任何政府來說，權力和財政需求都有自我擴張的趨勢。政府的財政需求和壓力不僅來源于社會和公共的需要，也來源于政府自身利益的膨脹和擴張。在我國現代化過程中，鄉鎮權力和利益的自我膨脹最突出地表現在鄉鎮職能的擴大和機構、人員的膨脹，管了許多管不好也不應該管的事。并且這種趨勢被中國后發外生型的現代化模式不斷加以強化，因為政府在現代化進程中起著主導作用，承擔著許多原本屬于社會的職能和任務。這不僅降低了行政效率，也增大了管理成本，加劇了財政短缺的矛盾。河南省許昌縣1994年全縣各鄉鎮財政供養人員為7986人，1999年達到11241人，年均增長651人，按年人均工資4800元計算，1999年僅財政供養人員工資支出就達4650萬元，高于同年財政收入的4384萬元。[2]由此，我們不難看出建國以來政府機構膨脹給財政帶來的巨大壓力和負擔。為了緩解自身的財政壓力，確保自身的財政收入，鄉鎮政府也竭力維持和加強對鄉村社會的控制和干預。

（四）制度供給短缺

現階段，《村委會組織法》作為村民自治的一個基本制度安排，立法精神是十分明確的，但由于缺乏具體的執行制度安排的有效支撐，鄉村關系存在著制度短缺的現象，集中表現在兩個方面：

現行的成文法律過于原則化?！洞逦瘯M織法》第四條規定："鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。"這雖然從原則上規定了鄉鎮政府和村委會的"指導-協助"關系，而不是領導與被領導關系。但總的說來，這些規定都過于原則，難以操作，既沒有明確規定指導、支持、幫助的內容、方式與方法，也沒有明確規定協助的范圍和形式。[3]在全國各省人大制定的《村委會組織法》實施辦法中，只有遼寧、黑龍江、湖北和新疆四個省、自治區明確列舉了鄉鎮政府的具體指導事項，其它省、自治區和直轄市只是對《村委會組織法》第四條規定的簡單重復或略作補充，甚至有的省出臺的實施辦法中根本沒有規定鄉鎮政府與村委會關系的專門條款。[4]模糊不清的法律規定客觀上給予了鄉鎮政府巨大的自由裁量權，使鄉鎮政府能夠以指導為名對村委會的正常工作加以干涉，損害村委會的自治權益。另外，從和鄉村關系密切相關的村委會與村黨支部的關系來看，現有法律制度同樣也未能明確劃分村委會與村黨支部的職權范圍，有關規定多是模糊、定性的規定。

成文制度規定與制裁手段相脫節。從制度層面講，鄉鎮要求加強對農村的行政管理與村民要求擴大自治之間的矛盾，是由現行的法律沒有明確規定鄉鎮政府與村委會的權利義務及其違反后應承擔的責任所造成的。任何一項完整的制度都應該由規范性制度安排和懲戒性制度安排兩部分構成?！洞逦瘯M織法》第四條只粗略地規定了鄉村的"指導-協助"關系。它雖然確定了鄉鎮政府對村委會的指導地位，卻只規定了行為模式，而沒有規定哪些是"村民自治范圍內的事項"；它雖然規定了村委會應協助鄉鎮開展工作，但沒有規定協助的范圍與形式，也沒有規定村委會不履行義務應受到何種制裁；它也沒有規定鄉鎮政府侵犯村民的自治權，應承擔什幺責任，村民應當向哪個部門尋求保護和救濟。成文制度安排在邏輯結構上存在著這種規范性制度與制裁手段相脫節的缺陷，往往會導致實際中的兩種現象：一是鄉鎮政府侵害村民對村委會的制度決定權；二是村民及村委會干部搞狹隘的地方主義。

（五）現行財稅制度的缺陷

政治體制和行政體系中出現的病癥往往可以在經濟領域中找到病原體。鄉村關系的失范現象與現存的財稅制度有著密切的關系。1984年鄉鎮財政體制建立，鄉鎮政府的財政收入一般由稅收和上級政府的轉移支付構成，前者主要以農業稅、農業特產稅、增值稅等稅種組成，后者以縣政府的財政撥款為主要形式。1994年分稅制實行之后，中央與地方財稅制度的變化使鄉鎮財政陷入困境之中。中央政府通過控制能夠帶來更多財政收入的稅種與制定有利于中央政府的稅收分享比例，使中央政府的財政狀況得到了巨大好轉，這種利益上收的做法得到了地方各級政府的相繼效仿，而作為行政體系最末梢的鄉鎮政府就成了最大的受害者。然而，在壓力型體制的影響下，鄉鎮政府承擔了大量的經濟發展任務和社會公共事務，而鄉鎮政府機構膨脹、人員膨脹使得鄉鎮財政狀況更是雪上加霜，結果通常是入不敷出。誠如項繼權教授所說的，財權的中央集中化與事權的地方化之間的矛盾是鄉鎮財政危機的體制性根源。[1]隨著稅費改革的推進，鄉鎮財政收入將進一步減少，從而導致鄉鎮面臨更大的財政壓力。在現有的體制下，巨大的財政壓力迫使鄉鎮政府將權力的觸角延伸到村委會，從村莊汲取財政資源。擴大和提高"三提五統"的標準、罰款、集資、攤派甚至亂收費都成為鄉鎮政府彌補財政收入不足的辦法，這就與村委會的自治原則相沖突，自然會受到村委會的抵制，鄉村關系必然走向緊張。

（六）黨政關系下的"兩委"體制

如果說壓力型行政體制和不平衡的財稅制度激發了鄉鎮政府控制村委會的動機，而現行規范性制度的供給短缺又給這種行為留有空間和余地的話，那幺黨政關系下的村委會與村黨支部的"兩委"體制則為鄉鎮政府控制村委會提供了便利條件?！洞逦瘯M織法》明確規定："中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用。"這就明確了"兩委"中村黨支部與村委會是領導與被領導的關系。村黨支部直接接受鄉鎮黨委的領導，而鄉鎮政府的最高行政首長--鄉鎮長一般都是鄉鎮黨委的副書記。這種合法的權力格局為鄉鎮黨委和政府（即廣義上的鄉鎮政府）控制村委會提供了合法合理又便利的條件。鄉鎮政府常常通過黨的組織領導體系來完成行政任務的下派，鄉鎮黨委書記與鄉鎮長利用與村黨支部書記的直接領導關系間接形成了對村委會事實上的領導關系。鄉鎮政府對村委會的這種間接控制不僅加深了鄉村之間的矛盾，也進一步擴大了村委會與村黨支部已有的矛盾，使"兩委"沖突激化。更加值得憂慮的是，為了化解"兩委"矛盾，相當一部分村莊開始推行"兩票制"或"兩選聯動機制"，實現村支書與村主任"一肩挑"。"一肩挑"雖然能夠暫時緩解"兩委"沖突，但卻為鄉鎮政府支配村委會創造了更加有利的條件：鄉鎮政府可以利用村委會主任的"雙重身份"對其發號施令，以符合法律和組織程序的方式直接干預村莊事務，村委會的獨立地位很難得到保證，從而陷入"附屬行政化"的泥潭之中。

四、結論與思考

綜上所述，本文運用了"國家與社會"互動的分析框架，以規范研究和實證研究相結合為主要的研究方法，著重從理論的層面探討了村民自治背景下鄉村關系失范的宏觀體制根源。通過上述分析，筆者得出以下幾點結論：

1.鄉鎮政府與村委會之間的關系問題，是國家與社會、政府與農民之間關系的一個縮影。從這一層面上講，村民自治背景下鄉鎮政府與村委會的關系根本上要受國家宏觀體制的影響。"矛盾在下面，問題在上面"，鄉鎮政府與村委會關系失范的根源在于宏觀體制中存在問題，鄉村之間的矛盾與沖突往往只是"宏觀體制困境在基層的映像"。[2]換而言之，是我國"強國家-弱社會"模式在基層社會的現實體現。國家的農村發展戰略、壓力型行政體制、立法與司法體制、中央與地方的財稅制度、黨政關系與黨的基層組織制度等宏觀體制中的問題得不到解決，鄉鎮政府與村委會關系中的種種弊病也不會得到化解，鄉村關系的失范現象仍然會存在。

2.協調鄉村關系，不能僅僅將目光局限于鄉村，不能"頭痛醫頭，腳病醫腳"，應從全局的角度審視鄉村關系的體制病灶，最終通過積極推進宏觀體制的改革從根本上解決問題。也正因為如此，我們可以簡單評論學術界關于理順鄉村關系的一些意見。無論是程同順的"修改、完善相關法律法規"，"建設具有現代民主政治素質的鄉鎮干部隊伍"[1]；還是金太軍的"健全村民自治制度體系"，"將村委會與鄉鎮人大銜接起來"，"改革鄉鎮政績考核機制"，"明確村委會和村黨支部各自的權限和職責"[2]。這種在既有的"鄉政村治"治理模式內進行改革與完善的努力，無疑忽視了鄉村關系的政治生態環境和國家宏觀體制的影響。而沉延生"鄉治、村政、社有"的主張[3]和徐勇教授"縣政、鄉派、村治"的構想[4]，則從更為宏觀的行政體制上提出了改革的方案，姑且不論這種方案的合理性與可行性。然而，筆者認為單純的行政體制改革尚不足以解決現行的鄉村關系問題。所幸，項繼權則從法律制度，行政和財政政策，鄉鎮管理體制，黨的組織、領導及活動方式等四個方面提出了相應的改革和調整措施。[5]這種頗為全面的宏觀體制改革當然比前述兩類意見更為全面。然而，由于作者沒有認識到黨和國家對農業、農村的定位及發展戰略，并在此基礎上提出相應的設想，所以這種意見無異于"空中樓閣"，最終會因缺乏相應的基礎而無法付諸于實施。筆者認為，只有國家轉變農村發展戰略，并相應地從宏觀上改革現行法律、行政體制、財稅制度、黨的領導方式，并輔之以具體而富有實效的微觀變革與發展，才能最終理順鄉村關系。公務員之家版權所有

3.從更為廣闊的視野來看，鄉村關系是改革開放以來農村發展過程中出現的問題，歸根結底是一個發展的問題，其最終解決離不開政治、經濟、社會和教育的發展，離不開公民社會的充分發育和成熟。在轉型時期，建構一種既能解決國家意志在鄉村社會有效貫徹，又能實現社會力量對國家權力制約的民主合作型鄉村關系，實現國家與社會的良性互動，是關系到我國農村現代化建設和民主政治建設的一項關鍵性因素。而民主合作型鄉村關系的構建僅僅局限于鄉村層面的微觀改革與發展是不夠的，它需要我們在更為宏觀的國家層面上進行制度創新，就當前我國"強國家-弱社會"的現狀來說，后者顯得更為重要。