導(dǎo)語：村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村民委員會；鄉(xiāng)村關(guān)系；宏觀體制根源

一、導(dǎo)論

1.問題的由來

20世紀80年代以來，在改革開放的大背景下，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣和政社合一的的解體，在遼闊的中國農(nóng)村，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的村民自治悄然興起。在20余年的時間里，得益于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家的制度供給和農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造這一合力的共同推動，村民自治這一最廣泛的農(nóng)村基層民主形態(tài)和社區(qū)治理形式，漸成燎原之勢，成績斐然，其對中國農(nóng)村乃至整個國家的政治發(fā)展和經(jīng)濟社會的全面進步所具有的深刻意義，并不遜于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。如果說，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是中國廣大農(nóng)民在經(jīng)濟領(lǐng)域的偉大創(chuàng)造；那幺，以村委會選舉為核心的村民自治，則是中國農(nóng)民在民主政治領(lǐng)域的又一宏偉發(fā)明。隨著村民自治的實施與推進，國家開始轉(zhuǎn)變其對農(nóng)村強控制式的管理方式，即從全面管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾砗头?wù)，依法對農(nóng)村的社會秩序、社會關(guān)系進行仲裁、調(diào)節(jié)，從宏觀上引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展。這樣，建國以來"命令-服從"型的鄉(xiāng)村關(guān)系就為新型的"鄉(xiāng)政村治"格局所取代。從國家體制上，行政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層政權(quán)組織，依法行政；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治，建立群眾性自治組織--村民委員會，對本村事務(wù)行使自治權(quán)。于是，形成了"鄉(xiāng)政村治"的農(nóng)村基層治理體系，并且同時存在兩個處于不同層面且相對獨立的權(quán)力主體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會。[1]《村委會組織法》明確規(guī)定："鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。"這就明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的"指導(dǎo)-協(xié)助"關(guān)系。從實質(zhì)上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是政府行政管理與村民自治的工作關(guān)系，換而言之，是國家與社會的關(guān)系。

然而，制度文本上關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的"應(yīng)然"狀態(tài)和理想模式并沒有普遍出現(xiàn)在現(xiàn)實之中。相反，在村民自治的實際運行中，鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適存在著諸多困難，出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[2]直接或間接地排斥指導(dǎo)關(guān)系而盡可能建立起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求強化對農(nóng)村基層社會的行政控制，弱化村民自治。另一方面，作為代表村民利益的村委會在一定程度上利用《村委會組織法》等制度供給抵制和削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和動員力，要求減少行政干預(yù)，從而加強自身的自主性。這種鄉(xiāng)村關(guān)系失范現(xiàn)象的存在，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。長此以往，不僅會損害鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及國家行政管理的權(quán)威、合法性和有效性，也會加劇農(nóng)民與國家、政府和農(nóng)村社會的諸多矛盾，對農(nóng)村基層的穩(wěn)定造成不利影響。因此，對鄉(xiāng)村關(guān)系進行多層面、多角度的深入分析，從中找出制約鄉(xiāng)村關(guān)系的深層次原因，不僅是推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)之所需，而且具有很重要的理論意義。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視角來看，這些失范現(xiàn)象主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的直接干預(yù)和行政控制；從村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)的回應(yīng)來看，主要表現(xiàn)為"附屬行政化"和"過度自治化"兩種傾向。從目前的情況來看，"過度自治化"的傾向在全國尚不普遍，"附屬行政化"的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。[3]本文主要討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的過度干預(yù)和村委會的附屬行政化問題，對于村委會的種種抵制行為和"過度自治化"傾向，限于篇幅，不作詳論。

需要說明的是，對于鄉(xiāng)村關(guān)系失范的原因，可以從多方面進行探索。既有主觀認識上的原因，也有客觀的經(jīng)濟、政治、社會方面的原因；既有體制內(nèi)的原因，也有體制外的原因；既有宏觀的帶有普遍性的原因，也有微觀的具有個案性質(zhì)的原因。筆者從宏觀體制方面去探尋鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)問題的原因，并非否認其它原因的存在與作用，而是想把握其背后的深層根源。

2.研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)術(shù)界自1998年以來就開始探究鄉(xiāng)村關(guān)系的諸多問題，并形成了數(shù)十篇論文和幾部專著，而且專門召開過"村民自治進程中的鄉(xiāng)村關(guān)系"學(xué)術(shù)研討會。這是因為人們逐漸認識到，盡管村民自治是政府層層推動的，整個過程無不體現(xiàn)政府的作用和主動性，但事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村莊的控制并沒有減弱，村民自治落到實處的不多，基層政府似乎成了村民自治的"絆腳石"，因而有必要從鄉(xiāng)村關(guān)系這一更為宏觀的層面來認識村民自治的政治生態(tài)環(huán)境。

從研究角度的選擇上，絕大多數(shù)學(xué)者傾向于用"國家與社會"關(guān)系的視角來解讀當下的鄉(xiāng)村關(guān)系。（賀雪峰，2001；項繼權(quán)，2002；金太軍，2002；等等）[1]也有少數(shù)學(xué)者從"權(quán)威-利益"的關(guān)聯(lián)來理解鄉(xiāng)村關(guān)系諸問題。（張靜，2000；徐湘林，2003）[2]有的研究者將村莊選舉置于鄉(xiāng)村關(guān)系這一更大的背景中，從而獲得更多關(guān)于村民選舉的認識。（仝志輝，2002）[3]但有一個共性是，基本上所有的學(xué)者都以《村委會組織法》所構(gòu)建的"鄉(xiāng)政村治"格局為標尺來衡量目前的鄉(xiāng)村關(guān)系水平。

至于鄉(xiāng)村關(guān)系的類型，有的學(xué)者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系目前存在三種類型：健康型的鄉(xiāng)村關(guān)系，行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系和放任型的鄉(xiāng)村關(guān)系。[4]也有的學(xué)者發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實的政治生活中，鄉(xiāng)村之間并非簡單的"領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系"或"指導(dǎo)關(guān)系"，而是存在多重互動關(guān)系，鄉(xiāng)政村治至少存在"上下分治"與"并立分治"兩種結(jié)構(gòu)形態(tài)。[5]盡管在實踐中存在多種類型的鄉(xiāng)村關(guān)系，但行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系成為學(xué)者們探討最多的。對于鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因，眾多學(xué)者也從不同的角度提出了許多成因，有：傳統(tǒng)格局的影響；村委會角色的失衡、相關(guān)法律制度不具體；鄉(xiāng)村擁有資源的不對稱；鄉(xiāng)村干部素質(zhì)的制約；認識上的誤區(qū)等等，并在此基礎(chǔ)上提出了他們的政策建議。

盡管研究者所探討的內(nèi)容十分廣泛，包括鄉(xiāng)村關(guān)系的現(xiàn)狀、存在的問題、原因、危害、相關(guān)對策等。然而，經(jīng)由檢索和梳理之后，筆者發(fā)現(xiàn)專門從我國的宏觀體制因素去解讀當下鄉(xiāng)村關(guān)系問題的成果甚為罕見；即便是有所論及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飛，2003）[6]盡管榮敬本等人開啟了從體制研究農(nóng)村政治的新思路，但壓力型體制的研究還有待于向下深化，注意壓力產(chǎn)生的阻力，關(guān)注農(nóng)村社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系以及現(xiàn)時代農(nóng)民的行為。[7]因此，有必要也有意義從宏觀體制的角度來探討鄉(xiāng)村關(guān)系失范的原因，以期填補學(xué)界的空白點，全面深入認識鄉(xiāng)村關(guān)系的宏觀生態(tài)環(huán)境，并藉以提出相關(guān)的政策建議。

3.概念的界定

鄉(xiāng)村關(guān)系。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大在內(nèi)）與村民自治組織之間相互作用、相互影響的狀態(tài)。按照郭正林先生的說法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間存在復(fù)雜的三重關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是村民自治原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)與村級組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務(wù)方面是行政管理與被管理的關(guān)系，體現(xiàn)的是依法行政原則。[1]雖然鄉(xiāng)村關(guān)系所包含的內(nèi)容十分廣泛，然而從以往的實踐經(jīng)驗和當前的現(xiàn)實狀況看，在鄉(xiāng)村關(guān)系中最重要的最難處理的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系。而本文所涉及的鄉(xiāng)村關(guān)系的內(nèi)涵，是指村民自治所規(guī)定的村民委員會的權(quán)力是否受到政府的侵蝕，村莊事務(wù)是否受到來自行政力量的干涉；其外延，就是《村委會組織法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系。

村民自治與村民委員會。我國現(xiàn)行的憲法與法律中，沒有關(guān)于村民自治的定義，只有村民委員會的定義。《村委會組織法》第二條規(guī)定："村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。"目前的學(xué)術(shù)著作，對于村民自治定義多是從關(guān)于"村民委員會"的界定中推導(dǎo)出來的。筆者在此采用徐勇的定義。他指出，中國農(nóng)村的村民自治是農(nóng)村居民根據(jù)法律自主管理本村事務(wù)的基層民主制度，是有中國特色社會主義民主的一種重要形式，亦是在新的歷史條件下農(nóng)村治理的一種有效方式。它包括以下內(nèi)容：自治的主體是農(nóng)村居民；自治的范圍是村；自治的內(nèi)容是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，將社會主義民主落實到最基層，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。[2]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的政府，它是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)機關(guān)，是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大在內(nèi)的廣義政府。

4.研究方法的使用

國家與社會的關(guān)系是政治學(xué)和社會學(xué)的一種重要分析視角。該學(xué)說認為："社會決定國家，社會的發(fā)展使國家形態(tài)不斷發(fā)生變化；國家又作用于社會，社會必須接受國家的引導(dǎo)和治理。"[3]這種分析視角關(guān)注建立在國家與社會之間相對應(yīng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，探討權(quán)力的界定、分化、平衡和規(guī)范秩序的社會法則的變化。在此視野里的國家，主要指國家和政府組織機構(gòu)，而社會則指國家以外的個人和組織，包括經(jīng)濟組織、教育組織、宗教組織和其它社會組織。持"國家與社會"視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體，認為"作為統(tǒng)治機構(gòu)的國家和構(gòu)成被統(tǒng)治對象的社會之間反復(fù)出現(xiàn)某種形態(tài)的制衡關(guān)系，并由此產(chǎn)生政治發(fā)展和社會變化的核心力學(xué)。"[4]中國學(xué)者運用這一框架來解釋鄉(xiāng)村政治時，除了承認國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進行著一種獨立的搏弈與對話。（景躍進，1998；徐勇，2000；吳重慶，2000；等等）[5]

從類型學(xué)的意義來看，根據(jù)對各種資源（政治資源、經(jīng)濟資源、文化資源）占有狀況的不同，國家與社會從邏輯上可以分為四種組合：（1）強國家對強社會；（2）強國家對弱社會；（3）弱國家對強社會；（4）弱國家對弱社會。在我國，由于國家支配著大部分資源，國家的組織化水平遠比社會高，市民社會尚未充分形成，政府對社會實行著強控制。就目前的鄉(xiāng)村關(guān)系而言，無論是資源配置方面，還是組織化水平方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明顯優(yōu)于村委會，并且這種格局將長期存在，這是我們研究鄉(xiāng)村關(guān)系所必須面對的一個基本事實。

基于以上認識，本文運用"國家與社會"關(guān)系的分析范式，以規(guī)范研究和實證研究相結(jié)合為主要方法，對中國目前鄉(xiāng)村治理體系中的鄉(xiāng)村關(guān)系進行分析，試圖找出鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源。

二、過度干預(yù)和附屬行政化：鄉(xiāng)村關(guān)系失范的主要表現(xiàn)

盡管《村委會組織法》第四條對鄉(xiāng)村關(guān)系作了原則規(guī)定："鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。"也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間在法律上不再是行政上的上下級和直接的"領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系"，而是"指導(dǎo)-協(xié)助"關(guān)系。

但是在村民自治的實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系遠不像法律規(guī)定得那樣簡單劃一，而是存在著各種不同的復(fù)雜情況。程同順先生根據(jù)村民委員會在村級事務(wù)中的自主程度以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成任務(wù)的情況，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的現(xiàn)狀分為三種類型：（1）村民委員會在村級事務(wù)中保持較高的自主性，同時能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能對村民委員會提供適當?shù)闹С帧⒅笇?dǎo)和幫助，即健康型的鄉(xiāng)村關(guān)系；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會以"命令"代替"指導(dǎo)"，村民委員會在村級事務(wù)中缺乏應(yīng)有的自主性，主要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務(wù)，即行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系；（3）村民委員會在村級事務(wù)中保持著過高的自主性，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和幫助不到位，或者村民委員會拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，同時村民委員會也不能很好地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家任務(wù)，即放任型的鄉(xiāng)村關(guān)系。第一類情況是我們所期望的關(guān)系，第二、三類情況則是我們所不愿看到，但又不能完全回避的客觀存在。[1]

根據(jù)王振耀、白鋼等人給鄉(xiāng)村關(guān)系協(xié)調(diào)所確立的具體指標：A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織不能侵犯村民和村民自治組織依法享有的獨立自治權(quán)；不能越權(quán)包攬和插手村民自治事務(wù)，把村民自治事務(wù)行政化；B.村民及其自治組織依法行使自治權(quán)，不能把自治權(quán)絕對化和無限放大；不能用自治的口號來免除必要的國家負擔和義務(wù)。[2]我們可以分別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視角和村委會的視角來審視現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系。結(jié)合程同順先生的分類，我們發(fā)現(xiàn)行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系是最多最普遍的一類，其具體展開為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的過度干預(yù)和村委會的附屬行政化兩種主要表現(xiàn)形式。下面，筆者就對這兩個問題進行分析。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度干預(yù)

具體地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度干預(yù)主要集中在對村委會的人事權(quán)、決策權(quán)、財政權(quán)以及生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)之中。

1.對村委會選舉的干預(yù)。村委會由村民依法直接選舉產(chǎn)生，這使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失其合法依據(jù)。也正因為如此，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是力圖通過種種手段操縱選舉，使他們認為"聽話的"、"有能力"的人當選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)介入村委會選舉的主要環(huán)節(jié)包括選舉發(fā)動；產(chǎn)生村民選舉委員會；提名候選人；確定正式候選人；組織選舉；解釋投票結(jié)果等等。有的學(xué)者認為，在村民自治現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的不適當干預(yù)以及隨意撤換村干部是鄉(xiāng)村關(guān)系中最為突出的問題。[3]如1998年12月，浙江省上虞市某鎮(zhèn)仍然用紅頭文件任免村委會干部，文件大意說：經(jīng)鎮(zhèn)黨委研究決定，提名林某等16人為林岙村等村的村委會主任，建議盧某等人不再擔任村委會主任職務(wù)等。[4]而同年海南省瓊海市某鎮(zhèn)黨委的做法更為荒唐，只因該鎮(zhèn)某村16名黨員聯(lián)名推舉的村委會主任候選人與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)心目中的人選不一致，鎮(zhèn)黨委便動用警力，以黨委書記掛帥，將簽名推薦候選人的部分村民連夜帶走，并以"企圖推翻村委會"的罪名對他們實施了變相拘禁。[1]據(jù)江蘇省民政廳統(tǒng)計，在全省第五屆村委會換屆選舉中，他們收到160多份群眾來信，其中有60%是反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)選舉的。[2]有關(guān)研究資料和學(xué)者們的調(diào)查表明，現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會選舉中往往能實現(xiàn)自己的目標，而且這種干預(yù)一般不會激起村民與政府的沖突。在某些情況下，政府的干預(yù)（如取消賄選所產(chǎn)生的村委會）通常被認為是合理的。

2.不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權(quán)利，利用行政命令代替村莊決定社區(qū)自身的事務(wù)。村里的經(jīng)濟工作、公益事業(yè)和公共事務(wù)等原本都是屬于村民自治范圍的事項，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用，村干部的工資待遇或誤工補貼，村集體經(jīng)濟收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費等等，村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，都必須提請村民會議決定方可辦理。但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的；村干部的工資待遇也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)定；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還直接插手村集體經(jīng)濟事務(wù)，從中牟利；在村公益事業(yè)建設(shè)上，大多數(shù)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民集資，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面組織。近些年來，有些地方為了搞教育"雙基"達標，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政績，搞形象工程，強迫村里舉債、農(nóng)民集資，激化了鄉(xiāng)村和干群沖突。

3.對村委會的財政監(jiān)控。為了保持對村干部的有效控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常利用一切盡可能的機會和條件加強對村委會的財務(wù)控制。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標準提出指導(dǎo)性的意見，進行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進行直接監(jiān)控；三是實行"村財鄉(xiāng)管"制度，對村委會的財務(wù)收支進行全面監(jiān)控。這種做法的典型是在一些地方興起的"2528"工程，即要求每月25日由村民會議或村委會討論本村財務(wù)事項，28日上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準。[3]項繼權(quán)等人調(diào)查的30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了"村財鄉(xiāng)管"制度。[4]根據(jù)金太軍等人對江蘇12個縣40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，"村財鄉(xiāng)管"也極為普遍。[5]尤其值得注意的是，在當前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以清理、整頓村級財務(wù)，加強村級財務(wù)監(jiān)督為名，強化對村委會財務(wù)的控制，并使"村財鄉(xiāng)管"或"村賬鄉(xiāng)理"合法化和制度化。

4.干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下達生產(chǎn)任務(wù)指標、簽訂經(jīng)濟發(fā)展計劃責任書或者通過行政命令的形式，強制村委會和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什幺以及達到什幺樣的指標要求。我們不否認鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在引導(dǎo)村級經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，也不否認有些地方在這樣的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方則是一種出于分解任務(wù)指標的需要，而這恰恰又忽視了市場經(jīng)濟的規(guī)律和市場供需狀況，具有很強的盲目性。結(jié)果，嚴重地損害了農(nóng)民的利益與生產(chǎn)的積極性，造成干群關(guān)系的緊張與對立。如湖南省永江縣某鎮(zhèn)要求全鎮(zhèn)農(nóng)民都種香柚，建立全縣的香柚基地，但有個村有24戶農(nóng)民不愿種香柚，插秧種了水稻。結(jié)果鎮(zhèn)干部就組織了40多個勞動力，把這些農(nóng)民的秧苗全部拔掉。[6]2000年春，湖北房縣橋上鄉(xiāng)強迫東蒿管理區(qū)公路兩側(cè)農(nóng)田全部改種辣椒，引起數(shù)百農(nóng)戶與鄉(xiāng)政府的嚴重對立，其中有個名叫陳龍菊的農(nóng)民因為鄉(xiāng)干部把他家農(nóng)田種植的玉米強行毀掉而服毒自盡。[7]

5.對村委會的誘致性控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為村級以上的正式的國家基層政權(quán)，掌握的治理資源遠多于村，與此同時，由于農(nóng)民的組織化程度較低，也由于轉(zhuǎn)型期社會問題的復(fù)雜多變，村委會在遇到諸多棘手問題（如"釘子戶"拒交提留款、計劃生育等問題）時，自己實在難以解決。因此，村級治理在許多方面仍需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共權(quán)威為后盾，[1]而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則通過支持和協(xié)助村的工作來影響村級治理：一是對村級權(quán)力的認可和支持，可以增強村干部工作的合法性和權(quán)威地位。村干部的權(quán)威地位在相當程度上來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，特別是農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后村干部行政權(quán)的虛化，使得村干部的很多工作更加需要取得國家正式權(quán)力的支持。二是為村的社會經(jīng)濟發(fā)展提供服務(wù)，如爭取貸款、減免稅收、開發(fā)市場等，特別是村委會希望能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)多得到一些貸款。三是直接參與村級治理，協(xié)助村干部工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往直接派人支持和協(xié)助村干部解決問題，以免村干部采取強硬措施與村民直接發(fā)生沖突，從而使得今后更難辦事。因此，村委會一般來說總是盡量地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖，有的甚至有討好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的傾向。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用自己的資源優(yōu)勢，在很大程度上弱化了村委會的權(quán)力，實現(xiàn)了對村委會的誘致性控制。

（二）村委會的附屬行政化

與村委會過度干預(yù)相對應(yīng)的則是村委會的附屬行政化，亦即村委會的行政職能侵蝕自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服務(wù)），成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬辦事機構(gòu)或一級"準政權(quán)組織"。

盡管有的學(xué)者認為村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度干預(yù)有兩種典型回應(yīng)，即"附屬行政化"和"過度自治化"。（董磊明等，2000；金太軍，2002）[2]但筆者認為，后者在全國范圍內(nèi)不具有普遍性，因而不在本文討論之列；而村委會的附屬行政化則是目前鄉(xiāng)村社會的基本特征之一。

村委會的功能大致可以分為兩類：一是自治功能，即村務(wù)。作為群眾性自治組織，村委會負責辦理經(jīng)濟工作、公益事業(yè)和公共事務(wù)等自治事務(wù)，如負責集體土地的發(fā)包、集體財產(chǎn)的管理與使用、集體經(jīng)濟項目的立項、提留的收繳和使用、籌集經(jīng)費興辦公益事業(yè)、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)等。二是協(xié)助行政功能，即政務(wù)。作為政府與村民的之間的中介，村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行行政管理，完成各種任務(wù)。如征收稅費、發(fā)放救災(zāi)救濟款物、計劃生育、征兵等。理想模型的村委會，應(yīng)當謀求自治職能與行政職能之間的平衡，用徐勇教授的話說，既要做好政府的"人"，又要當好自治組織的"當家人"。[3]但在村民自治的實際運行中，村委會的自治職能往往讓位于行政職能，使村委會附屬行政化。不少地方的村委會把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)放在首要的地位，它們只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，忙于"收糧、催款、刮宮、引產(chǎn)"，而置村民的意見和利益不顧。客觀地講，直到現(xiàn)在許多村委會仍然沒有從"行政化"中擺脫出來，它們的主要精力基本上還是糾纏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所交給的行政事務(wù)之中，作為村民自治組織的村委會只有極少數(shù)將主要精力投入到村莊的民主化治理，自主地開展村民自治活動。[4]

村委會的附屬行政化是一個涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的問題，反映的是國家與社會的關(guān)系，其實質(zhì)就是強國家弱社會的模式。當年彭真同志無不憂慮地指出："村委會頭上壓的任務(wù)太多，''''上面千條線，底下一根針''''，這樣就會把它壓垮。"村委會的附屬行政化，不僅疏遠了普通村民與村干部的關(guān)系，成為當前農(nóng)村干群沖突的一個主要原因，更為重要的是它使村委會變質(zhì)，破壞了村民自治的本質(zhì)精神，阻礙了農(nóng)村基層民主的健康發(fā)展。

三、宏觀體制困境：鄉(xiāng)村關(guān)系失范的根源

對于鄉(xiāng)村關(guān)系失范的原因，學(xué)者們從多個角度進行了研究。筆者認為其深層次原因在于宏觀體制的困境，具體來說，有如下六個方面：

（一）國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略及其矛盾

我國作為一個發(fā)展中國家，政府在現(xiàn)代化中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，中國現(xiàn)代化建設(shè)中具有關(guān)鍵性意義的一個環(huán)節(jié)就是農(nóng)村經(jīng)濟與社會的發(fā)展。在中國，經(jīng)濟的超常規(guī)發(fā)展和現(xiàn)代化目標的盡快實現(xiàn)，需要國家開發(fā)農(nóng)村社會的創(chuàng)造力，培育社會自組織力量。而現(xiàn)代化進程又要求國家對農(nóng)村社會進行有效的控制，維護社會穩(wěn)定，合理地抽取資源。改革開放以來國家在農(nóng)村"放權(quán)讓利"的做法，一方面使農(nóng)村經(jīng)濟體制產(chǎn)生深刻的變革，形成新的經(jīng)濟關(guān)系格局；另一方面導(dǎo)致農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)與利益的高度分化，從而出現(xiàn)諸多新的社會問題。目前，在整個國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的過程中，農(nóng)業(yè)始終承擔著支撐經(jīng)濟、社會發(fā)展的任務(wù)，處于基礎(chǔ)地位。除此之外，當前國家仍然需要讓農(nóng)村繼續(xù)為城市和整個國家的現(xiàn)代化提供糧食作物、部分工業(yè)品和工業(yè)原料以及限量的廉價勞動力。與此同時，在全球化和中國加入WTO的背景下，農(nóng)民能否自主地完成從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變亦是個大問題。從當前我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的任務(wù)來看，無論是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面向市場的戰(zhàn)略性調(diào)整，還是發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民收入，靠村民群眾自己"依法辦理"是實現(xiàn)不了的。因此，為了達到這些目的，國家必須加強在農(nóng)村的影響和對農(nóng)村的控制。那幺，如何保持國家對農(nóng)村的控制？如何保障農(nóng)民的合法權(quán)益？原來的"政社合一"體制已失去基礎(chǔ)；把正式的政府延伸至村一級，顯然又是不可能的，因為國家實在不堪重負。剩下的可能性選擇便是實行村民自治。國家希望通過這種方式把農(nóng)民組織起來，由村民自己管理自己的事務(wù)，發(fā)展群眾性自治組織。同時，國家仍需要通過正式的政權(quán)組織渠道，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來引導(dǎo)和規(guī)約村民自治及其組織形式--村委會的活動。因此，村民自治是國家在新的歷史時期，為了維護農(nóng)村乃至全社會的穩(wěn)定，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保證能較順利地從農(nóng)村社會提取資源，在政治上采用的一種新的控制方法。從某種意義上講，村民自治進程中鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)的失范現(xiàn)象，正是在這種控制方式下國家艱難地尋求"放權(quán)"與"控制"兩者平衡的外在表現(xiàn)。

（二）壓力型行政體制

如前所述，為了加快經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，國家和政府力求將權(quán)力滲入到社會的多個角落，以盡可能多地動員一切社會經(jīng)濟和政治資源。這種后發(fā)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的實施，往往都是以壓力型行政體制作為制度支撐的。壓力型體制一般指的是"一級政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。"[1]壓力型行政體制中，上級行政機關(guān)制定各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標，并加以具體化和數(shù)字化，以指標和任務(wù)的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標、任務(wù)的完成情況作為評價、考核的主要依據(jù)，對下級行政機關(guān)進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲考核，有的甚至采取"一票否決制"（如目前縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的工作考核普遍實行"三個一票否決制"，即計劃生育一票否決制、信訪社會治安一票否決制、發(fā)展經(jīng)濟一票否決制）；下級行政機關(guān)官員的升遷、工資福利、榮辱和完成上級下達指標的情況掛鉤，承受著來自上級行政機關(guān)的巨大壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，處于整個科層組織的最底端，所承受的壓力往往最大。國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標、計劃和任務(wù)，最終需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)加以貫徹、落實，即人們通常所說的"上面千條線，下面一根針"。在體制性的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有動力和精力指導(dǎo)和支持村委會運作。同時，出于完成指標和追求政績的動機，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)往往傾向于把指標分解，下派到各村，用行政命令的方式指派村委會完成任務(wù)。壓力型行政體制驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會，也是村委會附屬行政化的外在原因，這一體制是鄉(xiāng)村關(guān)系失范的壓力源。

（三）權(quán)力和利益的自我膨脹

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的過度干預(yù)也是權(quán)力和利益自我膨脹的產(chǎn)物。權(quán)力和利益都有一個顯著特點，這就是自我擴張性--不斷地追求更大的權(quán)力和更多的利益，直到受到約束和抵制為主。正如霍布斯所說的那樣，"我把永無休止地謀求權(quán)力的欲望，至死方休，作為一切人類的普遍傾向"，這是"因為他不能保證如果不再獲得更多的權(quán)力和手段卻仍可像目前一樣安穩(wěn)的生活。"[1]對于任何政府來說，權(quán)力和財政需求都有自我擴張的趨勢。政府的財政需求和壓力不僅來源于社會和公共的需要，也來源于政府自身利益的膨脹和擴張。在我國現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力和利益的自我膨脹最突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的擴大和機構(gòu)、人員的膨脹，管了許多管不好也不應(yīng)該管的事。并且這種趨勢被中國后發(fā)外生型的現(xiàn)代化模式不斷加以強化，因為政府在現(xiàn)代化進程中起著主導(dǎo)作用，承擔著許多原本屬于社會的職能和任務(wù)。這不僅降低了行政效率，也增大了管理成本，加劇了財政短缺的矛盾。河南省許昌縣1994年全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員為7986人，1999年達到11241人，年均增長651人，按年人均工資4800元計算，1999年僅財政供養(yǎng)人員工資支出就達4650萬元，高于同年財政收入的4384萬元。[2]由此，我們不難看出建國以來政府機構(gòu)膨脹給財政帶來的巨大壓力和負擔。為了緩解自身的財政壓力，確保自身的財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也竭力維持和加強對鄉(xiāng)村社會的控制和干預(yù)。

（四）制度供給短缺

現(xiàn)階段，《村委會組織法》作為村民自治的一個基本制度安排，立法精神是十分明確的，但由于缺乏具體的執(zhí)行制度安排的有效支撐，鄉(xiāng)村關(guān)系存在著制度短缺的現(xiàn)象，集中表現(xiàn)在兩個方面：

現(xiàn)行的成文法律過于原則化。《村委會組織法》第四條規(guī)定："鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。"這雖然從原則上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的"指導(dǎo)-協(xié)助"關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但總的說來，這些規(guī)定都過于原則，難以操作，既沒有明確規(guī)定指導(dǎo)、支持、幫助的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定協(xié)助的范圍和形式。[3]在全國各省人大制定的《村委會組織法》實施辦法中，只有遼寧、黑龍江、湖北和新疆四個省、自治區(qū)明確列舉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體指導(dǎo)事項，其它省、自治區(qū)和直轄市只是對《村委會組織法》第四條規(guī)定的簡單重復(fù)或略作補充，甚至有的省出臺的實施辦法中根本沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系的專門條款。[4]模糊不清的法律規(guī)定客觀上給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巨大的自由裁量權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠以指導(dǎo)為名對村委會的正常工作加以干涉，損害村委會的自治權(quán)益。另外，從和鄉(xiāng)村關(guān)系密切相關(guān)的村委會與村黨支部的關(guān)系來看，現(xiàn)有法律制度同樣也未能明確劃分村委會與村黨支部的職權(quán)范圍，有關(guān)規(guī)定多是模糊、定性的規(guī)定。

成文制度規(guī)定與制裁手段相脫節(jié)。從制度層面講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求加強對農(nóng)村的行政管理與村民要求擴大自治之間的矛盾，是由現(xiàn)行的法律沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的權(quán)利義務(wù)及其違反后應(yīng)承擔的責任所造成的。任何一項完整的制度都應(yīng)該由規(guī)范性制度安排和懲戒性制度安排兩部分構(gòu)成。《村委會組織法》第四條只粗略地規(guī)定了鄉(xiāng)村的"指導(dǎo)-協(xié)助"關(guān)系。它雖然確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)地位，卻只規(guī)定了行為模式，而沒有規(guī)定哪些是"村民自治范圍內(nèi)的事項"；它雖然規(guī)定了村委會應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作，但沒有規(guī)定協(xié)助的范圍與形式，也沒有規(guī)定村委會不履行義務(wù)應(yīng)受到何種制裁；它也沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村民的自治權(quán)，應(yīng)承擔什幺責任，村民應(yīng)當向哪個部門尋求保護和救濟。成文制度安排在邏輯結(jié)構(gòu)上存在著這種規(guī)范性制度與制裁手段相脫節(jié)的缺陷，往往會導(dǎo)致實際中的兩種現(xiàn)象：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵害村民對村委會的制度決定權(quán)；二是村民及村委會干部搞狹隘的地方主義。

（五）現(xiàn)行財稅制度的缺陷

政治體制和行政體系中出現(xiàn)的病癥往往可以在經(jīng)濟領(lǐng)域中找到病原體。鄉(xiāng)村關(guān)系的失范現(xiàn)象與現(xiàn)存的財稅制度有著密切的關(guān)系。1984年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入一般由稅收和上級政府的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，前者主要以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅等稅種組成，后者以縣政府的財政撥款為主要形式。1994年分稅制實行之后，中央與地方財稅制度的變化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境之中。中央政府通過控制能夠帶來更多財政收入的稅種與制定有利于中央政府的稅收分享比例，使中央政府的財政狀況得到了巨大好轉(zhuǎn)，這種利益上收的做法得到了地方各級政府的相繼效仿，而作為行政體系最末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了最大的受害者。然而，在壓力型體制的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了大量的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)和社會公共事務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)膨脹、人員膨脹使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況更是雪上加霜，結(jié)果通常是入不敷出。誠如項繼權(quán)教授所說的，財權(quán)的中央集中化與事權(quán)的地方化之間的矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的體制性根源。[1]隨著稅費改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入將進一步減少，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨更大的財政壓力。在現(xiàn)有的體制下，巨大的財政壓力迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將權(quán)力的觸角延伸到村委會，從村莊汲取財政資源。擴大和提高"三提五統(tǒng)"的標準、罰款、集資、攤派甚至亂收費都成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府彌補財政收入不足的辦法，這就與村委會的自治原則相沖突，自然會受到村委會的抵制，鄉(xiāng)村關(guān)系必然走向緊張。

（六）黨政關(guān)系下的"兩委"體制

如果說壓力型行政體制和不平衡的財稅制度激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會的動機，而現(xiàn)行規(guī)范性制度的供給短缺又給這種行為留有空間和余地的話，那幺黨政關(guān)系下的村委會與村黨支部的"兩委"體制則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會提供了便利條件。《村委會組織法》明確規(guī)定："中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。"這就明確了"兩委"中村黨支部與村委會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村黨支部直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最高行政首長--鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的副書記。這種合法的權(quán)力格局為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府（即廣義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）控制村委會提供了合法合理又便利的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常通過黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體系來完成行政任務(wù)的下派，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長利用與村黨支部書記的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系間接形成了對村委會事實上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的這種間接控制不僅加深了鄉(xiāng)村之間的矛盾，也進一步擴大了村委會與村黨支部已有的矛盾，使"兩委"沖突激化。更加值得憂慮的是，為了化解"兩委"矛盾，相當一部分村莊開始推行"兩票制"或"兩選聯(lián)動機制"，實現(xiàn)村支書與村主任"一肩挑"。"一肩挑"雖然能夠暫時緩解"兩委"沖突，但卻為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配村委會創(chuàng)造了更加有利的條件：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用村委會主任的"雙重身份"對其發(fā)號施令，以符合法律和組織程序的方式直接干預(yù)村莊事務(wù)，村委會的獨立地位很難得到保證，從而陷入"附屬行政化"的泥潭之中。

四、結(jié)論與思考

綜上所述，本文運用了"國家與社會"互動的分析框架，以規(guī)范研究和實證研究相結(jié)合為主要的研究方法，著重從理論的層面探討了村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源。通過上述分析，筆者得出以下幾點結(jié)論：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系問題，是國家與社會、政府與農(nóng)民之間關(guān)系的一個縮影。從這一層面上講，村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系根本上要受國家宏觀體制的影響。"矛盾在下面，問題在上面"，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系失范的根源在于宏觀體制中存在問題，鄉(xiāng)村之間的矛盾與沖突往往只是"宏觀體制困境在基層的映像"。[2]換而言之，是我國"強國家-弱社會"模式在基層社會的現(xiàn)實體現(xiàn)。國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、壓力型行政體制、立法與司法體制、中央與地方的財稅制度、黨政關(guān)系與黨的基層組織制度等宏觀體制中的問題得不到解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系中的種種弊病也不會得到化解，鄉(xiāng)村關(guān)系的失范現(xiàn)象仍然會存在。

2.協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村關(guān)系，不能僅僅將目光局限于鄉(xiāng)村，不能"頭痛醫(yī)頭，腳病醫(yī)腳"，應(yīng)從全局的角度審視鄉(xiāng)村關(guān)系的體制病灶，最終通過積極推進宏觀體制的改革從根本上解決問題。也正因為如此，我們可以簡單評論學(xué)術(shù)界關(guān)于理順鄉(xiāng)村關(guān)系的一些意見。無論是程同順的"修改、完善相關(guān)法律法規(guī)"，"建設(shè)具有現(xiàn)代民主政治素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍"[1]；還是金太軍的"健全村民自治制度體系"，"將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來"，"改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核機制"，"明確村委會和村黨支部各自的權(quán)限和職責"[2]。這種在既有的"鄉(xiāng)政村治"治理模式內(nèi)進行改革與完善的努力，無疑忽視了鄉(xiāng)村關(guān)系的政治生態(tài)環(huán)境和國家宏觀體制的影響。而沉延生"鄉(xiāng)治、村政、社有"的主張[3]和徐勇教授"縣政、鄉(xiāng)派、村治"的構(gòu)想[4]，則從更為宏觀的行政體制上提出了改革的方案，姑且不論這種方案的合理性與可行性。然而，筆者認為單純的行政體制改革尚不足以解決現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系問題。所幸，項繼權(quán)則從法律制度，行政和財政政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)及活動方式等四個方面提出了相應(yīng)的改革和調(diào)整措施。[5]這種頗為全面的宏觀體制改革當然比前述兩類意見更為全面。然而，由于作者沒有認識到黨和國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的定位及發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的設(shè)想，所以這種意見無異于"空中樓閣"，最終會因缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)而無法付諸于實施。筆者認為，只有國家轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，并相應(yīng)地從宏觀上改革現(xiàn)行法律、行政體制、財稅制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，并輔之以具體而富有實效的微觀變革與發(fā)展，才能最終理順鄉(xiāng)村關(guān)系。公務(wù)員之家版權(quán)所有

3.從更為廣闊的視野來看，鄉(xiāng)村關(guān)系是改革開放以來農(nóng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，歸根結(jié)底是一個發(fā)展的問題，其最終解決離不開政治、經(jīng)濟、社會和教育的發(fā)展，離不開公民社會的充分發(fā)育和成熟。在轉(zhuǎn)型時期，建構(gòu)一種既能解決國家意志在鄉(xiāng)村社會有效貫徹，又能實現(xiàn)社會力量對國家權(quán)力制約的民主合作型鄉(xiāng)村關(guān)系，實現(xiàn)國家與社會的良性互動，是關(guān)系到我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和民主政治建設(shè)的一項關(guān)鍵性因素。而民主合作型鄉(xiāng)村關(guān)系的構(gòu)建僅僅局限于鄉(xiāng)村層面的微觀改革與發(fā)展是不夠的，它需要我們在更為宏觀的國家層面上進行制度創(chuàng)新，就當前我國"強國家-弱社會"的現(xiàn)狀來說，后者顯得更為重要。