導(dǎo)語：免征農(nóng)業(yè)稅之后應(yīng)啟動中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2004年，對于中國農(nóng)民而言，無疑是充滿著喜劇色彩的一年。這一年，全國農(nóng)民平均收入在8年之后再次實現(xiàn)兩位數(shù)增長，“政策好、人努力、天幫忙”，成為農(nóng)民增收的三大法寶。其中，好的政策無疑成為具有決定意義的因素。

好政策的明顯標志就是連續(xù)兩年中央一號文件的出臺，以及五年之內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅的承諾。2004年中央一號文件的主題是促進農(nóng)民增收，05年則變?yōu)樘岣咿r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，但這只是形式的變化，兩個文件最后都是落在要使農(nóng)民富起來，縮小城鄉(xiāng)差距，以化解三農(nóng)難題。

我們喊“減輕農(nóng)民負擔”很多年了，但龐大的基層政權(quán)設(shè)置，以及各種名目的搭車收費依舊讓農(nóng)民不堪重負，這也是前幾年稅費糾紛嚴重，以至于最后不得不啟動稅費改革的重要原因。

但是，隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，一系列新的問題也接踵而至。對于化解三農(nóng)問題而言，決不是輕徭薄賦，休養(yǎng)生息如此簡單。“黃老之治”的思想只是恢復(fù)農(nóng)村生機的前奏，農(nóng)村要想盡快縮小與城市間的差距，必須經(jīng)歷一場深層次的變革，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。這個轉(zhuǎn)型既包括農(nóng)村自身經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)型，也包括農(nóng)村基層政權(quán)的轉(zhuǎn)型。后者的轉(zhuǎn)型對于未來的中國社會的建構(gòu)和發(fā)展，則具有尤為特殊的意義。

改革開放發(fā)酵于農(nóng)村，民主選舉在農(nóng)村開始成型，而在取消農(nóng)業(yè)稅之后，基層政權(quán)——包括縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)以及村自治機構(gòu)將面臨巨大的財政和人事壓力。如果他們不盡快從全權(quán)政府轉(zhuǎn)變?yōu)橄迿?quán)政府，把政府功能從經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)型上來，農(nóng)民對政府的信任危機就會不期而至。

對于農(nóng)村社會的發(fā)展，我們需要有三個層次的視野。一是從宏觀上，要有國際視野，正確看待中國農(nóng)村在全球化進程的發(fā)展前景；二是從中觀上，把握國情，尤其是東部、中部和西部地區(qū)的的不均衡發(fā)展狀況；三是從微觀上，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，正確看待農(nóng)民個體和某些群體的思想以及行為特征。只有把握并協(xié)調(diào)好這三個層次，我們才能更有效地利用取消農(nóng)業(yè)稅所帶來的政策效應(yīng)，力爭盡早、平穩(wěn)地實現(xiàn)農(nóng)村的經(jīng)濟和政治的雙層轉(zhuǎn)型。

一，千年的夢想成真

“均田地、輕稅賦”是中國農(nóng)民幾千年的夢想。在漫長的中國農(nóng)業(yè)社會歷史上，政府收繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅從來都是天經(jīng)地義的。各朝各代，只有過局部減輕包括農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的稅賦的舉措，從來沒有在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的先例。從這個意義上而言，取消農(nóng)業(yè)稅幾乎可以算做是中國自盛唐之后關(guān)于稅制的第四次重大改革。但是這第四次改革與前三次改革相比，具有本質(zhì)性的差異。

中國古代專制政權(quán)的經(jīng)濟權(quán)力，歸根結(jié)底是建立在田制稅法上的。秦代以后，每個王朝在田制稅法上就進行著各色各樣的斗爭。譬如在魏晉時期，就先后出現(xiàn)曹魏的屯田制、晉代的占田制、北魏乃至其后隋唐的均田制。

唐室建立之初，其中央集權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)就是均田制和租庸調(diào)稅法。這之前的傳統(tǒng)稅法一般只與人口掛鉤，所以唐德宗元年，也就是公元780年，由宰相楊炎建議推行的兩稅法，由于確定以資產(chǎn)、田畝為課稅對象，變相承認了地主和一些農(nóng)戶的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，以戶稅和地稅來代替之前稅法，實際上是此前由國家統(tǒng)制土地分配的規(guī)制，從根上取消了，因此，兩稅法可以說是對中國此前稅賦征收方式的根本性變革。另一意義則在于，土地私有和土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)在事實上被政府承認。

第二次則是明朝后期的“一條鞭法”。公元1581年，張居正把人頭稅、財產(chǎn)稅以及各種雜稅全部歸到土地稅里，統(tǒng)一征收。我國于2000年開始的稅費改革試點，應(yīng)該說，也能窺見一條鞭法的影子，譬如，取消“三提五統(tǒng)”，也就是國家規(guī)定的村提留(包括公積金、公益金、管理費),五統(tǒng)籌(包括教育附加、計劃生育費、優(yōu)撫費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路費)，以及各種雜費，逐步取消勞動積累工、義務(wù)工，建立以稅率提高的農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制，即所謂“費改稅”，實際上就是與一條鞭法如出一轍。

但是一條鞭法到了后期，出現(xiàn)了“黃宗羲定律”，各種收費在一段時期過后，又重新以各種名目收取，稅增加了，費并沒有減少，農(nóng)民需繳納的負擔實際與改革前并沒有太大區(qū)別，而且多數(shù)會更嚴重。從征稅費成本上來分析，地方政府在征收“皇糧國稅”時，往往會附加收取“費”，最后甚至可能演變成以征費為中心，征稅為附屬物的局面。取消農(nóng)業(yè)稅后，那些原本以征收農(nóng)業(yè)稅為名義而進行的收費行為，不得不改弦更張，這將有利于農(nóng)民算明白帳。

第三次改革是雍正元年實行的“攤丁入畝”。1723年，雍正將丁稅也就是人頭稅平均攤?cè)胩镔x中，征收統(tǒng)一的地丁銀。，土地多的交稅多，土地少的交稅就少。“攤丁入畝”廢除了編審制度，解除了許多世紀以來加在農(nóng)民身上的一條鎖鏈；政權(quán)通過賦役制度實現(xiàn)的人身控制削弱了；數(shù)千年的人頭稅基本廢除。

第四次重大改革即為當前正實施的稅費改革，其主要政策即在“費改稅”的基礎(chǔ)上，再進一步，逐步取消農(nóng)業(yè)稅和除煙草之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。從去年3月國務(wù)院宣布5年內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅后，國家在黑龍江、吉林兩省進行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點，11個糧食主產(chǎn)省區(qū)的農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個百分點，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個百分點。同時鼓勵沿海及其它有條件的省份先行改革。到目前為止，我國已有25個省、自治區(qū)、直轄市全面停征農(nóng)業(yè)稅。此外，中央政府從今年起免除全國592個國家級貧困縣的農(nóng)業(yè)稅。

二，地方財政與債務(wù)危機

農(nóng)業(yè)稅取消之后，實際上，從稅費改革試點開始，我們就發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村兩級的收入大大減少，加上財政轉(zhuǎn)移支付滯后，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層機制運行面臨困難。這個困難的典型表現(xiàn)就是財政來源問題。

中國目前實行分稅制財政管理體制。在實行分稅制的財政體制下，各級財政的支出范圍按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，層層包干，收支層層是平衡的，中央負責中央，地方負責地方。但從1994年稅制改革以后，好稅、利大的稅向上收，壞稅、沒稅的向下放，財權(quán)上收了，事權(quán)就下放，其結(jié)果是越到基層，事權(quán)越大。而我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)有相對獨立的財政，這就導(dǎo)致他們必然要尋求變通之道，也就是通過運用事權(quán)重新加強財政能力。舉個例子，農(nóng)業(yè)稅沒有辦法征收，他還可以征收計劃生育費，宅地費等，而征收標準，如何征收仍然是基層政府說了算。

在我國縣鄉(xiāng)兩級龐大的人員結(jié)構(gòu)沒有大的變動下，取消農(nóng)業(yè)稅，必然進一步導(dǎo)致地方財政危機。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)精簡下來的人要買斷工齡，這部分錢只能從財政中開支；其二，吃財政飯的教師隊伍也仍然由縣鄉(xiāng)財政出錢，這部分所占比例在很多地方超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總額的50％；其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然在進人，尤其是新分配來的大學生、大專生，這也是干部年輕化、專業(yè)化的需要，這部分人也要吃財政飯。新舊干部加在一起，財政負擔在有的地方不減反增。

另外一個導(dǎo)致財政危機的就是債務(wù)危機。前幾年經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等興起，縣鄉(xiāng)政權(quán)為謀政績，紛紛搞基建，圈地建開發(fā)區(qū)等，這些由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟行為，不僅造成了大量資源浪費，而且由于不少是向銀行貸款或是向老板借款，欠下了很多債務(wù)。再加上一些歷史遺留，基層政權(quán)的負債現(xiàn)象已經(jīng)十分突出，取消農(nóng)業(yè)稅之后，債務(wù)償還能力更加虛弱。

在村一級，多年來農(nóng)村興辦農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基金合作會、農(nóng)業(yè)開發(fā)等生產(chǎn)公益事業(yè)，以及興辦工商企業(yè)等原因也形成了鄉(xiāng)村大量負債現(xiàn)象。農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)村除從經(jīng)營性收入外還要從收上來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留中拿出一部分來償還債務(wù)。改革后，鄉(xiāng)村可用財力下降，籌資數(shù)量和籌資數(shù)額減少，償還能力受到很大限制，償債壓力非常大。目前在中西部地區(qū)，平均每個鄉(xiāng)債務(wù)是500萬，典型的鄉(xiāng)超過1000萬，據(jù)稱，現(xiàn)在全國每個鄉(xiāng)的平均債務(wù)是400萬，村級是20萬到100萬不等。平攤到每個村民的人頭上，也是一筆不小的數(shù)目。

這些財政和債務(wù)危機如何化解？在取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅之后，上級財政必須拿出辦法來，加大轉(zhuǎn)移支付力度和速度，否則，基層政權(quán)會通過不斷變通的新方法來自行解決這些危機。那么，這就很容易走向稅費改革本意的反面，重新加重農(nóng)民負擔。

當然，另外一個措施就是基層政權(quán)自身的轉(zhuǎn)變，取消農(nóng)業(yè)稅，消除基層政權(quán)以前較為核心的征稅職能，正好給基層政府改革以一個新的契機。

三，下一步是城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制？

我國即將取消的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制是1958年稅制改革時建立的。我國的農(nóng)業(yè)稅是對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得農(nóng)業(yè)收入的單位和個人，就其取得的常年產(chǎn)量或?qū)嶋H收入所征收的稅，是對總收益額征稅。新中國成立初期，農(nóng)民繳納的稅費支撐了中國工業(yè)化的初期積累。

近年來，隨著工業(yè)和服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅在國家財政中的比重逐步變小，全國財政收入中來自農(nóng)業(yè)稅的收入從1950年的41％下降到去年不到1％，充其量五六百個億，而去年的財政收入為22000多個億。我國市場經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)在，取消農(nóng)業(yè)稅，反哺農(nóng)業(yè)，作為我國總體經(jīng)濟戰(zhàn)略性的一次大調(diào)整，也是水到渠成。

農(nóng)業(yè)稅取消之后，中央財政還要在幾年之內(nèi)對農(nóng)業(yè)繼續(xù)扶助。中央領(lǐng)導(dǎo)人去年提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時代已經(jīng)來臨，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會中，指望企業(yè)法人對農(nóng)業(yè)進行反哺不太現(xiàn)實，只有動用計劃的手段才可能達到這一目標。如果沒有政策扶持，基于經(jīng)濟人理性，企業(yè)家不會主動去“獻身農(nóng)村”，在解決三農(nóng)問題上，理想主義情緒只能是一種情懷，而不能從根本上解決讓農(nóng)民富裕起來的目標。因此，反哺的重任只能也只有政府財政才能承擔得起。

但是，反哺也是有時間表的。基于長期政策的考慮，城鄉(xiāng)在未來統(tǒng)一稅制是一條公平之路。農(nóng)業(yè)稅取消之前，城鄉(xiāng)征稅制度幾乎性質(zhì)完全不同。同樣收入程度的兩個中國人，由于城市居民和農(nóng)村居民的身份之差，前者可以享受低保，每個月定期領(lǐng)取政府補助，而后者不僅無錢可發(fā)，還要繳納稅費。中國農(nóng)民的收入水平?jīng)Q定了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入基本上是生存性收入，包括口糧、種子、化肥、農(nóng)藥、看病、小孩上學都需要這部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，這種生存性收入按照國際慣例是不應(yīng)收取稅收的。關(guān)鍵的一個差異就是我國過去對農(nóng)民不是按照收入水平來收稅，而是以產(chǎn)量和人頭來定量收稅。這就造成了嚴重的城鄉(xiāng)稅制的不平等。

然而，城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制不可能一蹴而就，現(xiàn)今時機尚不成熟。原因在于取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村需要幾年的調(diào)整期。這也與農(nóng)民總體收入水平緊密相連。以收取個人所得稅為例，城里把800元作為起征點，工資卡上有注明，征稅成本電子化，低廉快捷；而在農(nóng)村，如何量化這個標準，一時都不好界定，何況，即使農(nóng)民個人月收入超過800元，考慮到在農(nóng)村約20％的征稅成本，亦是“吃力不討好”，且作為反哺時代的一種策略，也應(yīng)該使這種對農(nóng)民好不容易得來的稅收福利持久一些，這其實就是以現(xiàn)今看似不公平的措施糾偏，以達到歷史性的公平。

取消農(nóng)業(yè)稅的基本思路是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)一律免征，只對進入流通和消費環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品征稅，也就是說農(nóng)產(chǎn)品不上市不征稅。對上市的農(nóng)產(chǎn)品征什么稅，是征農(nóng)產(chǎn)品稅，征營業(yè)稅，還是增值稅，這是另一個大課題，有待納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的歷程中加以衡量。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，最終還是要對農(nóng)民征稅。這主要是對富裕起來之后的農(nóng)民征稅，農(nóng)民有繳稅的能力了，該繳的仍然應(yīng)該繳，不然這種政策的差異會引發(fā)大面積征稅作弊現(xiàn)象，造成國家財政受到不必要的損失。但這至少需要幾年的過程，如果馬上統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，恐會抵消取消農(nóng)業(yè)稅所帶來的政策效應(yīng)，影響農(nóng)村政治穩(wěn)定。

從此一意義上而言，這場關(guān)于稅制的轉(zhuǎn)型對于未來農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展具有不可低估的作用。轉(zhuǎn)得好，有利于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的堅冰，轉(zhuǎn)得不好，又會孳生新的社會問題。但無論如何，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，消除歧視性政策，穩(wěn)定農(nóng)村福利，都是一條必經(jīng)之路。

四，政府改革的契機

假如取消農(nóng)業(yè)稅的政策完全落實，據(jù)估測，農(nóng)民因此將人均減負40元。考慮到城市整體經(jīng)濟發(fā)展速度仍然遠高過農(nóng)村的現(xiàn)實，這40元所帶來的更多的是政治效益，而對于縮小城鄉(xiāng)貧富差距，仍然是“路漫漫其修遠兮”。

因此，光取消農(nóng)業(yè)稅是遠遠不夠的。免征農(nóng)業(yè)稅后，基層政府不再擔當收稅的職能，縣鄉(xiāng)兩級政府空閑出大量精力，正好可以騰出手來著力促進向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，只有這樣，取消農(nóng)業(yè)稅所增加的40元收入才能引發(fā)“乘數(shù)效應(yīng)”。農(nóng)民并非不需要政府，而是需要為他服務(wù)的政府。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會，信息、人才都很重要，政府完全可以通過一些事業(yè)單位的改革，進行轉(zhuǎn)型。在農(nóng)村搞“無政府主義”，并不利于農(nóng)村的整體健康發(fā)展，也不利于對農(nóng)村的引導(dǎo)。

“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，是中央政府提出來需要加強的四大職能。從總體上看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能特點是仍然以經(jīng)濟管理職能為主體，社會管理和公共服務(wù)的職能相對較少，而且由于各方面條件的限制，這些職能還難以有效履行。這種狀況已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和中國社會轉(zhuǎn)型的要求，應(yīng)當充分利用稅改的契機，加以改革。

怎么改革？從建設(shè)公共服務(wù)型政府的角度出發(fā)，首先就應(yīng)該理順政府各部門之間的關(guān)系和職能分配，把那些市場可以完成的職能剝離出去，交給市場來辦。比如說對鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所中的農(nóng)機站、種子站、獸醫(yī)站等都可以獨立出去，逼迫他們靠滿足農(nóng)民需要來存活。公務(wù)員之家版權(quán)所有

第二，公共服務(wù)的一大塊就是為農(nóng)村提供公共品，包括公共醫(yī)療，水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。目前農(nóng)村公共品供給主要是以農(nóng)民為主，國家補助的模式，因而供給出現(xiàn)嚴重缺位，也就是政府的缺位。

對于公共品，農(nóng)民需要，但又沒有充分的實力和精力來從事，取消農(nóng)業(yè)稅和義務(wù)工后，如何整治農(nóng)村的公共品更成為困擾農(nóng)民的一道難題。因為這涉及到各個村莊之間的協(xié)調(diào)問題，政府出面是最有效率的解決方式。而且，這部分公共品，譬如純公益性的，就應(yīng)該由中央和省級財政來做。

學界有人提出要裁汰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，其實質(zhì)是沒有看到農(nóng)民對政府的需要。裁汰冗員、精兵簡政當然是條明路，但更根本的還是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府不是與民爭利，而是為民服務(wù)。農(nóng)民沒有道理不歡迎以民為本的公仆式政府。

經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型首先是稅制的轉(zhuǎn)型，政府的轉(zhuǎn)型則以職能的轉(zhuǎn)變的為突破口。2005年作為中央確立的改革年，我們在稅制改革和建設(shè)公共服務(wù)型政府上應(yīng)有新舉措。