導(dǎo)語(yǔ)：村級(jí)債務(wù)的成因與危害一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

二、深層原因

以上講了當(dāng)前J市村級(jí)債務(wù)的構(gòu)成及其形成過(guò)程。說(shuō)明了村級(jí)債務(wù)的形成與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、達(dá)標(biāo)升級(jí)和高息借貸上繳的關(guān)系。以下從村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民三個(gè)方面分析村級(jí)債務(wù)形成的深層原因。

1、村干部

當(dāng)前農(nóng)村通行的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定村干部乃至組干部報(bào)酬數(shù)量和結(jié)構(gòu)，并將村干部報(bào)酬的大部分與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定的各項(xiàng)行政任務(wù)尤其是稅費(fèi)提留任務(wù)完成情況掛鉤的做法，嚴(yán)重影響和決定著村干部的行為方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種決定村組干部報(bào)酬數(shù)量及結(jié)構(gòu)的做法與體制遺留下來(lái)的鄉(xiāng)村上下級(jí)觀念與行政命令作風(fēng)結(jié)合起來(lái)，使得村干部幾乎沒(méi)有自由選擇的余地，村民自治名存實(shí)亡。

1990年代中期以前，鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展較好，一些有固定收入來(lái)源的村集體如有村辦企業(yè)的村，村班子工作積極性高，向農(nóng)民提取也少，上級(jí)因此誤以為村級(jí)治理最大的障礙是村集體沒(méi)有諸如村辦企業(yè)等固定收入來(lái)源，提倡消滅“空殼村”。消滅“空殼村”的辦法是創(chuàng)辦企業(yè)，也包括挖精養(yǎng)魚(yú)池，建林果基地等。所有這些都需要資金，因此向外借貸。剛開(kāi)始搞這些以消滅“空殼村”為號(hào)召的所謂“第二次創(chuàng)業(yè)”時(shí)，村干部比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更清楚將來(lái)失敗的命運(yùn)，一些“保守”的村支書(shū)抵制這種“創(chuàng)業(yè)”。但既然上級(jí)已經(jīng)發(fā)出了號(hào)召，各種任務(wù)已經(jīng)下達(dá)并與年終報(bào)酬掛起鉤來(lái)，多數(shù)村干部不得不向銀行或農(nóng)戶(hù)借貸以“創(chuàng)業(yè)”，那時(shí)在農(nóng)村調(diào)查，村干部感到最困難的事情是創(chuàng)業(yè)“一無(wú)資金，二無(wú)技術(shù)，三無(wú)市場(chǎng)”，痛苦得很。上級(jí)要辦企業(yè)，那就辦。借來(lái)的錢(qián)辦企業(yè)，盲目上馬的多，以至于后來(lái)J市幾乎所有村辦企業(yè)全部破產(chǎn)，大量借貸資金無(wú)法償還。舉例來(lái)說(shuō)，D鎮(zhèn)的高陽(yáng)村，1995年還只有6萬(wàn)元債務(wù)，1996年即達(dá)40萬(wàn)元，1997年達(dá)110萬(wàn)元，1998年超過(guò)150萬(wàn)元，到2000年底已近300萬(wàn)元，即為舉辦村辦企業(yè)失敗所欠債務(wù)。這種情況十分普遍。

無(wú)法償還資金，對(duì)于負(fù)責(zé)任的村干部來(lái)講，真是心頭解不開(kāi)的疼。但這個(gè)疼的過(guò)程不長(zhǎng)，便麻木起來(lái)。其原因大致有二，第一，在借錢(qián)創(chuàng)業(yè)的過(guò)程中，雖然幾乎無(wú)一例外所有企業(yè)都破產(chǎn)了，但創(chuàng)業(yè)者中的不少人有了很大一筆不明收入。我們?cè)L談過(guò)一位推土機(jī)師傅，他在1990年代中期以來(lái)為數(shù)十村集體挖魚(yú)池或建林果基地，因此與村干部有經(jīng)濟(jì)上的頻繁接觸。他說(shuō)，我推了這么多年的土，幾乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年輕的村干部，敢于以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中磨練出來(lái)的膽量收受回扣，有些村甚至出現(xiàn)了村干部?jī)H僅為了拿回扣而積極舉債“創(chuàng)業(yè)”的情況；第二，這時(shí)候出現(xiàn)的村級(jí)債務(wù)是普遍的，村與村比，誰(shuí)也不比誰(shuí)更多，法不責(zé)眾，每個(gè)村都負(fù)了債，上面總會(huì)想辦法的。

有了第一筆村級(jí)債務(wù)，就不怕有第二筆村級(jí)債務(wù)。在1990年代中期正是糧食價(jià)格最高的時(shí)候，農(nóng)民比較有錢(qián)，負(fù)擔(dān)重的呼聲也較前一段時(shí)間有所減弱。在1992-1997年，J市投資9.3億元搞農(nóng)村“普九”達(dá)標(biāo)，僅S縣的投入即超過(guò)4億元。那時(shí)全市幾乎村村辦有小學(xué)，村辦小學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的中學(xué)、中心小學(xué)都要求“五配套、七配套”，我們?cè)谝粋€(gè)村辦小學(xué)調(diào)查時(shí)，因?yàn)樯霞?jí)“普九”達(dá)標(biāo)要求校校建有圖書(shū)室，圖書(shū)資料必須達(dá)到多少冊(cè)，村小在村里已投資改建校舍，修了圍墻，且再也不愿拿錢(qián)出來(lái)購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)時(shí)，不得不分配每個(gè)學(xué)生找多少書(shū)來(lái)“充實(shí)”村小圖書(shū)室的書(shū)柜。據(jù)測(cè)算，僅僅“普九”達(dá)標(biāo)，S縣村均增加20萬(wàn)元支出，其中大約一半向農(nóng)戶(hù)集資，而僅僅在“普九”達(dá)標(biāo)驗(yàn)收合格一年后，全市村辦小學(xué)合并，超過(guò)半數(shù)剛達(dá)標(biāo)合格的村辦小學(xué)閑置不用，現(xiàn)在要么再成危房，要么已被拆除干凈。S縣2001年小學(xué)數(shù)量由1997年的205所減少為86所，其中村級(jí)辦的小學(xué)被撤并的更多。以D鎮(zhèn)官橋管理區(qū)的6個(gè)村為例，1997年村級(jí)尚有5所小學(xué)，全部通過(guò)“普九”達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，到2001年，這5所小學(xué)均因?yàn)樯床蛔愣蜂N(xiāo)，師生并入由原管理區(qū)中學(xué)改建的中心小學(xué)。達(dá)標(biāo)驗(yàn)收合格的校舍已被廢棄。

至1997年底，J市的村級(jí)負(fù)債仍然保持在一個(gè)可接受的范圍內(nèi)，農(nóng)民拖欠稅費(fèi)的情況也不多。但這時(shí)候糧價(jià)已降下去了，1998年的稻谷市場(chǎng)價(jià)一度只有0.30元多一點(diǎn)。農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)變得難以忍受，村組干部的工作也比以前困難得多，且村組干部試圖通過(guò)“創(chuàng)業(yè)”、“達(dá)標(biāo)”來(lái)得到回扣的機(jī)會(huì)越來(lái)越少，便有大批村干部辭去職務(wù)。也就在1990年代后半期，村組干部完成了第一波頻繁變動(dòng)，1996年和1999年兩屆村委會(huì)選舉進(jìn)一步加速了村干部的更替。新上來(lái)的村干部面對(duì)已有相當(dāng)規(guī)模的村級(jí)債務(wù)和越來(lái)越難完成的收稅費(fèi)任務(wù)，變得得過(guò)且過(guò)起來(lái)。缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算的村組干部們與其說(shuō)關(guān)心村集體的發(fā)展，不如說(shuō)關(guān)心他們?cè)谌紊峡梢缘玫蕉嗌俸锰帯Ｋ麄兿Ｍ约浩鸫a可以得回上級(jí)確定的年報(bào)酬。要得到這些年報(bào)酬，村干部就要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置下來(lái)的任務(wù)尤其是收取提留稅費(fèi)的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排下來(lái)的稅費(fèi)任務(wù)是太難完成了，特別是將全年稅費(fèi)收取任務(wù)劃分為夏秋兩季，夏收約占整個(gè)稅費(fèi)的一半，而J市農(nóng)民主要種植水稻，水稻還要等到9月才會(huì)成熟。向農(nóng)戶(hù)收不上來(lái)，就得借貸上繳，等9月向農(nóng)戶(hù)收上來(lái)稅費(fèi)再還。如前已述，因?yàn)殂y行乃至合作基金會(huì)都不愿借錢(qián)給村里，村干部只好以高息作民間借貸。這個(gè)民間借貸的利息很高，早在1998年，有些村即達(dá)月息三分，即一萬(wàn)元借款，一年可以收回3,600元利息，這個(gè)利息夠一個(gè)村干部一年的報(bào)酬。村干部特別是那些缺乏為村集體作長(zhǎng)遠(yuǎn)打算的主職村干部們，便將自己若干年的積蓄借給村集體，且若干年不領(lǐng)報(bào)酬，存在村里取高息。這些主職村干部因?yàn)檎莆沾寮w的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，他們倒不擔(dān)心因?yàn)榇寮?jí)債務(wù)太多而無(wú)法取出自己借給自己的錢(qián)，他在感到風(fēng)險(xiǎn)太大時(shí)，將向農(nóng)戶(hù)收上來(lái)的稅費(fèi)優(yōu)先還自己的借款，不就可以既得高息又不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)了嗎？的確，J市農(nóng)村相當(dāng)一部分村干部成功獲得了高息且在村級(jí)債務(wù)完全惡化前成功地將全部借款提了出來(lái)。但有些村干部失算了。有的村干部想不到自己會(huì)突然在選舉中落選，或被上級(jí)免了職。不當(dāng)村干部之后，想再?gòu)呢?fù)債累累的村集體中取走借給村里的那些錢(qián)，談何容易！我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)查，因此經(jīng)常碰到這樣的情形：鄉(xiāng)鎮(zhèn)要免一個(gè)村干部的職，村干部沒(méi)有意見(jiàn)，唯一要求是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將他借給村里的錢(qián)還給他。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)然知道村一級(jí)的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅知道村組干部將自己的錢(qián)高息借給村集體以作稅費(fèi)上繳，而且知道村組干部收受回扣，知道村組干部大吃大喝。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的不良行為及村級(jí)債務(wù)不聞不問(wèn)，名曰“保持干部的積極性”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)若查處村干部太多，誰(shuí)還為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收糧派款呢？“水至清則無(wú)魚(yú)”，要讓村干部得些好處的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)最關(guān)心的是將錢(qián)收上來(lái)。向農(nóng)民收錢(qián)，離開(kāi)了村干部，就沒(méi)有什么人或機(jī)構(gòu)有辦法。而只要這些錢(qián)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)收了上來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日子就會(huì)可以過(guò)得象樣。這些年，J市鄉(xiāng)是越來(lái)越少，而鎮(zhèn)越來(lái)越多了。經(jīng)過(guò)2001年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，S縣便徹底消滅了鄉(xiāng)。鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的最大區(qū)別是鎮(zhèn)有城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)任務(wù)。“比學(xué)趕幫”，幫起來(lái)有些困難，J市鎮(zhèn)一級(jí)的建設(shè)卻有與發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)的建設(shè)相比相學(xué)相趕的熱情。

鎮(zhèn)的建設(shè)，看得見(jiàn)，摸得著，是扎扎實(shí)實(shí)的政績(jī)，有了政績(jī)?nèi)菀滋嵘市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要負(fù)責(zé)人的調(diào)動(dòng)也實(shí)在太快，很多鎮(zhèn)委書(shū)記或鎮(zhèn)長(zhǎng)未能任滿(mǎn)三年任期。調(diào)動(dòng)太快，就更顧不上村級(jí)債務(wù)這等慢事，而只關(guān)心看得見(jiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)建設(shè)。村一級(jí)只要不在我這一任上出問(wèn)題就行了，任期一滿(mǎn)，趕緊調(diào)走。誰(shuí)來(lái)誰(shuí)倒霉。在D鎮(zhèn)調(diào)查，鎮(zhèn)干部編順口溜說(shuō)前任的前任（1993—1996年）吃干飯，前任（1996—1999）喝稀飯，現(xiàn)任（1999—）喝西北風(fēng)，現(xiàn)任就倒了霉。現(xiàn)在喝西北風(fēng)的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)多得是，大家相互一比，也就談不上倒霉了。事實(shí)也是如此。仍以人們都以為要喝西北風(fēng)的D鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書(shū)記為例，就在我們最近調(diào)查時(shí)，他已用剛從農(nóng)民手中收上來(lái)的錢(qián)買(mǎi)了一輛豪華型桑達(dá)拉專(zhuān)車(chē)。從全鎮(zhèn)來(lái)講，經(jīng)濟(jì)是困難些，而既然不是一個(gè)鎮(zhèn)困難，縣里也就沒(méi)有理由認(rèn)為僅僅是某一個(gè)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有能力。

總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是越來(lái)越關(guān)心村里能否將稅費(fèi)提留交上來(lái)，而不大關(guān)心村級(jí)債務(wù)和村干部品性了。G縣一個(gè)鎮(zhèn)委書(shū)記在鎮(zhèn)村組三級(jí)干部會(huì)議上說(shuō)，衡量一個(gè)干部好不好的唯一標(biāo)準(zhǔn)是他能否完成鎮(zhèn)里安排的稅費(fèi)任務(wù)。連稅費(fèi)任務(wù)都完不成，還談其他？在鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此態(tài)度和壓力下，村干部顧不得什么長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，在可以想得出的辦法和可能講得出的代價(jià)的范圍內(nèi)，到處借貸。借貸越多，農(nóng)民也就越是不愿上繳提留稅費(fèi)，村級(jí)債務(wù)便在1999年前后惡性膨脹起來(lái)。村級(jí)債務(wù)終于坐成了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理最大的定時(shí)炸彈。還是在1999年的農(nóng)村調(diào)查中，就聽(tīng)鎮(zhèn)里的干部講，某村某組的一個(gè)晚上，有8戶(hù)農(nóng)戶(hù)乘夜請(qǐng)來(lái)卡車(chē)，將全部家當(dāng)搬走，留下幾棟破房子，永久地離開(kāi)了家鄉(xiāng)。他們被過(guò)百萬(wàn)元的村級(jí)債務(wù)嚇住了。另一個(gè)鎮(zhèn)的一個(gè)村，近年來(lái)已有1/3的農(nóng)戶(hù)從村中搬走，因?yàn)榇寮?jí)負(fù)債已超過(guò)300萬(wàn)元，人均達(dá)數(shù)千元之多。

縣里在2000年行動(dòng)起來(lái)。從《S縣人民政府關(guān)于清理整頓村級(jí)和學(xué)校債務(wù)的意見(jiàn)》和《S縣清理整頓村級(jí)和學(xué)校債務(wù)實(shí)施方案》文件的措辭來(lái)看，縣委縣政府的領(lǐng)導(dǎo)是認(rèn)識(shí)到了村級(jí)債務(wù)嚴(yán)重危險(xiǎn)性的。但據(jù)我們2001年的調(diào)查，這些文件執(zhí)行的效果很差，原因不是措辭不硬，而是積重難返。縣一級(jí)解決村一級(jí)債務(wù)的時(shí)機(jī)恐怕已經(jīng)過(guò)去了。

從S縣在2000年3月下發(fā)的以上兩個(gè)文件的提頭即可以看出措辭之強(qiáng)硬。第一個(gè)文件共分16條，摘要如下：

一、全面清理債權(quán)債務(wù)，堅(jiān)決遏制增債勢(shì)頭。此條的最后一句為：以2000年4月1日為時(shí)限，斬?cái)嗨袀鶛?quán)債務(wù)，各學(xué)校和村不得以任何理由新增債務(wù)；二、除防汛抗旱、搶險(xiǎn)救災(zāi)等特殊情況外，嚴(yán)禁任何集體和個(gè)人向村集體和學(xué)校提供借貸；三、嚴(yán)格控制基建規(guī)模；四、杜絕高息借貸，降低原借款利息。債權(quán)人不要求支付利息的，優(yōu)先受償；五、杜絕包干墊付，嚴(yán)禁“寅吃卯糧”；十五，全縣減債目標(biāo)是：村級(jí)債務(wù)100萬(wàn)元以下的村分3年償還；100萬(wàn)元以上的村分五年償還。

事實(shí)上，以上強(qiáng)硬措辭在2000年未能落實(shí)，不僅村級(jí)債務(wù)繼續(xù)上漲，而且借債行為普遍發(fā)生。只是因?yàn)榇寮?jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)太大，村級(jí)借債的難度太大，而不得不以更高的利息或更優(yōu)厚的許諾來(lái)借貸以完成上級(jí)的稅費(fèi)提留任務(wù)。

在如何償還村級(jí)債務(wù)的辦法上，實(shí)在乏善可除。據(jù)我們調(diào)查，S縣村一級(jí)普遍不分情由停止了所有借款的利息，將錢(qián)借給村集體的農(nóng)戶(hù)不僅得不到高息，連銀行同期貸款利率也得不到，且無(wú)法從村里取出錢(qián)來(lái)。這也是S縣抑制村級(jí)債務(wù)惡性膨脹唯一起作用的辦法。據(jù)十里鎮(zhèn)1999年的調(diào)查，全鎮(zhèn)1998年各村的利息支出占村集體收入的61%，其中一個(gè)村的利息支出竟是當(dāng)年村集體收入的1.7倍。

J市以及S縣還在如何清償村級(jí)債務(wù)中一再?gòu)?qiáng)調(diào)加大“四荒”拍賣(mài)力度。S縣2001年加大力度拍賣(mài)“四荒”10，794畝，僅得到148萬(wàn)元拍賣(mài)款，占全部村級(jí)債務(wù)的3.9%，每畝“四荒”僅得拍賣(mài)款137元。以50年使用權(quán)計(jì)算，每年2.7元。實(shí)在搞笑！

3、村民

構(gòu)成當(dāng)前J市農(nóng)村嚴(yán)重村級(jí)債務(wù)的另一個(gè)深層原因是農(nóng)民的原子化。我們1999年曾在江西宗族農(nóng)村調(diào)查2個(gè)月，發(fā)現(xiàn)江西農(nóng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級(jí)債務(wù)都較輕，在一個(gè)村調(diào)查，村支書(shū)整天嘮叨說(shuō)，你看我們村這2萬(wàn)多元債務(wù)怎么辦？如何還得清？這個(gè)村支書(shū)的擔(dān)憂(yōu)實(shí)在沒(méi)有道理。一個(gè)村才2萬(wàn)多元債務(wù)，算得了什么？相對(duì)于S縣村均過(guò)百萬(wàn)元的債務(wù)，這不是杞人憂(yōu)天么！不過(guò)，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)不是一個(gè)村支書(shū)，而幾乎所有村里有數(shù)萬(wàn)元負(fù)債的村支書(shū)都表達(dá)出這種擔(dān)憂(yōu)的時(shí)候，我們知道，他們這種擔(dān)憂(yōu)是有道理的。

這種擔(dān)憂(yōu)的道理在于他們所面對(duì)的村民。江西也許是當(dāng)前中部地區(qū)宗族保存得最為完整的地區(qū)了。我們調(diào)查的泰和、崇仁兩縣，改革開(kāi)放以來(lái)，幾乎所有姓氏和村莊都修了族譜，建了宗祠，實(shí)現(xiàn)了所謂“宗族重建”。宗族重建的不是物質(zhì)性的族譜和宗祠，而是宗族文化，是對(duì)生于斯長(zhǎng)于斯的村莊的價(jià)值聯(lián)結(jié)，是一種“根”意識(shí)的強(qiáng)化。簡(jiǎn)單地說(shuō)，實(shí)現(xiàn)了“宗族重建”的村民將自己生命的希望寄托在村莊可持續(xù)的發(fā)展之中。他們不準(zhǔn)備也不允許村莊竟會(huì)破產(chǎn)，然后主動(dòng)或被迫永遠(yuǎn)離開(kāi)生于斯長(zhǎng)于斯的土地。既然要村莊可持續(xù)發(fā)展，諸如J市農(nóng)村那種不顧村莊未來(lái)的破壞性借貸都會(huì)受到譴責(zé)，可能惡性發(fā)展的債務(wù)，便會(huì)成為村支書(shū)不得不一再面對(duì)村民質(zhì)問(wèn)的事由。希望村莊可持續(xù)，并將生命意義寄托于村莊未來(lái)發(fā)展上，就不僅構(gòu)成了村民文化上的價(jià)值，而且構(gòu)成村干部文化上的價(jià)值。村干部不僅看重可以得到的物質(zhì)報(bào)酬，而且看重能否得到村民好評(píng)一類(lèi)的文化報(bào)償。一個(gè)關(guān)心離任后村民如何評(píng)價(jià)他們治村狀況，急切地期待得到村民好評(píng)的村干部，當(dāng)然不愿意讓村民說(shuō)就是在自己的任上留下了村級(jí)債務(wù)這種不光彩的“政績(jī)”。

宗族重建起來(lái)的還有農(nóng)民的一致行動(dòng)能力。也許我們可以在報(bào)刊上看到更多江西農(nóng)民表達(dá)自己負(fù)擔(dān)沉重的聲音，更多江西農(nóng)民因?yàn)樨?fù)擔(dān)而群體上訪甚至鬧事的消息，卻不清楚江西與湖北同等收入的農(nóng)村，江西農(nóng)民負(fù)擔(dān)不及J市農(nóng)民的一半。J市農(nóng)村，我們稱(chēng)之為“缺乏分層與缺乏記憶”的農(nóng)村，農(nóng)民的組織能力幾近于無(wú)，一致行動(dòng)能力幾近于無(wú)。所有農(nóng)民都感受到了不能忍受的負(fù)擔(dān)，但沒(méi)有誰(shuí)愿意為減輕自己的負(fù)擔(dān)而去上訪告狀，他們也知道這樣做不會(huì)有結(jié)果，因?yàn)閯e的農(nóng)民對(duì)他的上訪告狀無(wú)動(dòng)于衷。“又不是你一個(gè)人的事情，你操么子心！”是J市農(nóng)民的口頭禪。

農(nóng)民一鬧，違反中央政策的負(fù)擔(dān)就不敢加碼，就會(huì)取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就輕。農(nóng)民上訪鬧事靠的是他們組織起來(lái)一致行動(dòng)的能力。宗族不僅可以組織農(nóng)民到縣里省里上訪，還可以對(duì)行為不良的村干部構(gòu)成有力牽制，所謂“贏利型經(jīng)紀(jì)”，在宗族氛圍濃重的背景下，不僅缺乏文化基礎(chǔ)，也缺乏組織基礎(chǔ)。農(nóng)民的組織能力還會(huì)對(duì)那些欠村集體款項(xiàng)的農(nóng)民構(gòu)成強(qiáng)大壓力，“唾沫星子淹死人”，一個(gè)欠村集體債的農(nóng)民就是欠了全體村民的債。一個(gè)拒絕參與村莊公益活動(dòng)的村民就是自絕于與全體村民共享村莊價(jià)值，就會(huì)被村民排擠出村莊正常生活，這是所有注重村莊生活價(jià)值的人都無(wú)法忍受的代價(jià)。而再看J市農(nóng)村，誰(shuí)管他人欠集體的債呀，又不是欠自己的債。

構(gòu)成農(nóng)民組織能力或一致行動(dòng)能力的東西，我們稱(chēng)之為“鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)”，鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)研究可以讓我們看到構(gòu)成農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級(jí)債務(wù)的一些深層原因。要理解村級(jí)債務(wù)，就不能僅僅從政策上考慮，也不能局限在某一地區(qū)的農(nóng)村調(diào)查，而應(yīng)有更為全面深入的研究。

J市的村級(jí)債務(wù)是十分嚴(yán)重的，從我們掌握的資料看，湖北省的村級(jí)債務(wù)都很?chē)?yán)重。全國(guó)的情況也許比湖北情況要好。安徽調(diào)查說(shuō)，全省有3萬(wàn)多個(gè)行政村，目前負(fù)債總額64億元，村均負(fù)債16.9萬(wàn)元，最多一個(gè)村負(fù)債超百萬(wàn)元[1]。這點(diǎn)村級(jí)債務(wù)，頂多相當(dāng)于J市1990年代中期的水平，當(dāng)然是低得不得了。我們到吉林永吉縣調(diào)查，永吉農(nóng)村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級(jí)負(fù)債也比J市農(nóng)村低得多了。在永吉縣金家鄉(xiāng)調(diào)查，鄉(xiāng)干部說(shuō)，聽(tīng)說(shuō)鄰縣有村級(jí)債務(wù)過(guò)百萬(wàn)元的村，可見(jiàn)永吉縣村級(jí)債務(wù)不嚴(yán)重。不過(guò)，永吉農(nóng)村也如J市農(nóng)村一樣，鄉(xiāng)村干部最頭疼于收取稅費(fèi)，農(nóng)民有越來(lái)越多人不愿上繳稅費(fèi)，村干部只好高息借貸上繳。這樣發(fā)展下去，相信永吉縣農(nóng)村現(xiàn)在還不多的村級(jí)債務(wù)在越過(guò)某個(gè)臨介點(diǎn)后，會(huì)惡性膨脹起來(lái)。未雨綢繆，現(xiàn)在正是想辦法的時(shí)候啊！

三、嚴(yán)重后果

回到J市這個(gè)村級(jí)債務(wù)已惡性化的地區(qū)來(lái)，看一看有什么化解村級(jí)債務(wù)的良策可想。先看一看村級(jí)債務(wù)的惡果。

第一，高額的村級(jí)債務(wù)首先讓村民失去了對(duì)未來(lái)村莊生活的基本預(yù)期，一些稍有能力的村民趕緊想辦法搬出村莊，幾乎沒(méi)有村民愿意或敢于對(duì)村級(jí)債務(wù)負(fù)責(zé)任。失去未來(lái)預(yù)期的村民會(huì)更為掠奪式地經(jīng)營(yíng)農(nóng)田，更為短期地安排自己的規(guī)劃。有一次到農(nóng)村調(diào)查，聽(tīng)說(shuō)有農(nóng)民買(mǎi)了大豆種子，準(zhǔn)備來(lái)年改種大豆，我們頗奇怪，J市是水稻產(chǎn)區(qū)，水稻產(chǎn)量高，經(jīng)濟(jì)效益比種大豆高得多，何以想改種大豆？原來(lái)，村民并不是想種大豆來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或獲得更好經(jīng)濟(jì)效益，而是以前的水利設(shè)施越來(lái)越破敗，村組兩級(jí)以前還維修一下，勉強(qiáng)可以引水過(guò)來(lái)種水稻，現(xiàn)在村組干部也不維修水渠了，村民也沒(méi)有誰(shuí)愿意或有能力去主持維修水渠。總不能讓田空在那里，就種大豆算了。

種大豆總還算種了作物。有些地方的農(nóng)民干脆拋荒。G縣錢(qián)曹武鎮(zhèn)拋荒面積達(dá)到2萬(wàn)多畝。G縣全縣耕地面積共有80.29萬(wàn)畝，2000年拋荒面積竟超過(guò)10萬(wàn)畝。拋荒的原因不止是農(nóng)民負(fù)擔(dān)太高，而且是由于村民對(duì)巨額村級(jí)債務(wù)如何償還失去了信心，從而不愿對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件稍差的土地進(jìn)行投入，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件越來(lái)越差，生產(chǎn)所得收入還不夠交納各種稅費(fèi)。

近些年，農(nóng)民也不再在村莊建造新房子。一方面是因?yàn)槭稚蠜](méi)錢(qián)，另一方面，有點(diǎn)錢(qián)要建房子，也一定建到鎮(zhèn)上或公路邊上，永遠(yuǎn)離開(kāi)村莊最好。在中國(guó)農(nóng)村人口如此之多、城市壓力如此之大的背景下，農(nóng)民失去對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的基本依戀，這是十分危險(xiǎn)的事情。

第二，高額的村級(jí)債務(wù)讓村干部失去了基本的工作熱情與責(zé)任感。得過(guò)且過(guò)已成為當(dāng)前農(nóng)村干部乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普遍心態(tài)。無(wú)力回天吶！那些在村干部位置上呆過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間且竭力使村級(jí)減少負(fù)債的村支書(shū)們，還在盡他們最后一點(diǎn)責(zé)任。有一次到A鎮(zhèn)馬港村調(diào)查，馬港村支書(shū)是一個(gè)老支書(shū)，他憑借自己的那份有些固執(zhí)的責(zé)任感，讓馬港村仍然只是全鎮(zhèn)負(fù)債最少的村莊之一（僅負(fù)債42,900元）。他擔(dān)憂(yōu)地說(shuō)，形勢(shì)逼人，我已經(jīng)撐不住了。他說(shuō)這話(huà)時(shí)，臉上充滿(mǎn)著憂(yōu)郁，這張憂(yōu)郁的臉時(shí)常在我頭腦中閃來(lái)閃去。馬港村與曾集鎮(zhèn)相鄰，馬港周邊村幾乎都是債務(wù)過(guò)百萬(wàn)元的村。這如何讓他不憂(yōu)郁。

憂(yōu)郁的村干部太少了，因?yàn)榇蠖鄶?shù)村的債務(wù)已經(jīng)過(guò)了憂(yōu)郁這一關(guān)口，僅僅憂(yōu)郁或負(fù)責(zé)任，對(duì)于巨額的村級(jí)債務(wù)已無(wú)實(shí)質(zhì)意義。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要稅費(fèi)提留的硬任務(wù)必須完成。不知從什么時(shí)候（大約是改革開(kāi)放以來(lái)就一直如此）開(kāi)始，收稅收費(fèi)都成了村干部的事情，財(cái)政的農(nóng)稅員、地稅所的地稅員和經(jīng)管站的經(jīng)管員是不下村收稅收費(fèi)的，下去的只是包村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員。村級(jí)債務(wù)越高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重且村級(jí)債務(wù)高，農(nóng)戶(hù)就不愿意交稅費(fèi)，不愿交的農(nóng)戶(hù)越來(lái)越多，說(shuō)破嘴皮也沒(méi)有作用。村級(jí)債務(wù)的債權(quán)人則整天跟著村干部討債。

第三，高額的村級(jí)債務(wù)也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)失去了償還村級(jí)債務(wù)的信心。何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的債務(wù)也很多。在J市農(nóng)村調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流露出的那種悲觀情緒，并不是沒(méi)有理由的。只要是一個(gè)思維正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人，就一定清楚他根本就沒(méi)有能力在任期內(nèi)還清甚至減少村級(jí)債務(wù)。農(nóng)民的負(fù)擔(dān)要減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要運(yùn)轉(zhuǎn)，學(xué)校教師的工資要發(fā)，一些表面工作多少要做一點(diǎn)點(diǎn)。曾集鎮(zhèn)黨委書(shū)記說(shuō)：“上交款是鋼任務(wù)，干部工資、教師工資是鐵任務(wù)，而農(nóng)民該交的款又不交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)真難啊！”既然沒(méi)有辦法減少村級(jí)債務(wù)，就讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持吧！維持下去，上面總會(huì)想辦法，這種等著上面想辦法的心態(tài)，幾乎是所有鄉(xiāng)村干部的心態(tài)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人既然對(duì)村級(jí)債務(wù)無(wú)法可想，也就在上任之初即打算調(diào)走。有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記對(duì)我們說(shuō)，這種一上任就急于調(diào)走的心態(tài)，幾乎是他認(rèn)識(shí)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的心態(tài)。

第四，在如此高額的村級(jí)債務(wù)下面，鄉(xiāng)村治理原來(lái)存在的問(wèn)題更成問(wèn)題，原來(lái)沒(méi)有的問(wèn)題也成了問(wèn)題。以前希望通過(guò)達(dá)標(biāo)升級(jí)，通過(guò)舉辦鄉(xiāng)村企業(yè)，來(lái)消滅“空殼村”，以解決所有鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題，沒(méi)想到結(jié)果竟如此，真是“早知今日，何必當(dāng)初”。原來(lái)沒(méi)有問(wèn)題現(xiàn)在成問(wèn)題的比如說(shuō)當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革。若沒(méi)有村級(jí)債務(wù)，降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上費(fèi)改稅，既減少了征求成本，又降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還可以保證鄉(xiāng)村組織基本正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)然是一舉多得的好事。但在目前巨額村級(jí)債務(wù)下面，費(fèi)改稅不僅進(jìn)一步堵死了償還村級(jí)債務(wù)的希望，而且少得可憐的兩稅附加甚至不足以支付村級(jí)債務(wù)按銀行貸款利率計(jì)算出來(lái)的利息。第二輪土地承包這樣的好事，在高額村級(jí)債務(wù)之下，也變得可疑起來(lái)。農(nóng)民之所以?huà)伝模⒉皇遣幌敕N田，或不希望擁有耕地的使用權(quán)，而是種不起田，擁有不起耕地的使用權(quán)。一些本來(lái)可以穩(wěn)定在農(nóng)村的農(nóng)民流動(dòng)出去，城市發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)繁榮就好。一旦國(guó)際經(jīng)濟(jì)衰退，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑，那些失去土地的農(nóng)民會(huì)到那里去做些什么呢？

當(dāng)前村級(jí)債務(wù)對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的嚴(yán)重惡果，可以用在J市農(nóng)村十分流行的一句順口溜來(lái)概括，這句順口溜是“村級(jí)名存實(shí)亡，鎮(zhèn)級(jí)搖搖晃晃。”

四、政策建議

農(nóng)民的相對(duì)剝奪感和農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，使農(nóng)業(yè)的比較收益大大降低，較重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)使農(nóng)民不愿上繳稅費(fèi)提留，這種拒繳的稅費(fèi)越多，農(nóng)民離開(kāi)村莊的決心就越大，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好時(shí)，離開(kāi)村莊的農(nóng)民可以在城市謀得最低生活資料。但隨著越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村，在城市謀得最低生活資料越來(lái)越困難，最終，農(nóng)民成為沒(méi)有回歸去處的城市流民與城市貧民，他們不僅沒(méi)有固定的工作和住房，甚至沒(méi)有明確的身份。而在國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣的時(shí)候，這些永遠(yuǎn)離開(kāi)村莊的人，因?yàn)榍芳亦l(xiāng)一大筆稅費(fèi)，而回不了家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)以維持溫飽，他們就會(huì)成為城市最龐大的也十分危險(xiǎn)的一個(gè)部分，沒(méi)有什么人有辦法來(lái)管理這些城市流民，也沒(méi)有那么多人有能力給這些流民以起碼的機(jī)會(huì)。J市D縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在計(jì)算村級(jí)債務(wù)時(shí)，將百萬(wàn)元村級(jí)債務(wù)平攤到農(nóng)戶(hù)。村級(jí)債務(wù)是化解了，農(nóng)戶(hù)也肯定不會(huì)交這筆分?jǐn)傁聛?lái)的債務(wù)。但農(nóng)戶(hù)有債務(wù)的壓力，他們因此有更多離開(kāi)村莊的動(dòng)力，這種化解農(nóng)村債務(wù)的辦法，實(shí)在危險(xiǎn)得很。

縣一級(jí)都沒(méi)有能力解決的村級(jí)債務(wù)，必須要靠地市一級(jí)乃至國(guó)家財(cái)政的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)，不僅在于緩解鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政的緊張狀況，而且是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，降低村級(jí)債務(wù)，重建農(nóng)民對(duì)村莊生活的信心，并為中央在農(nóng)村各項(xiàng)政策的落實(shí)創(chuàng)造基本條件的前提。不是因?yàn)檗r(nóng)民理論上應(yīng)該享受與市民一樣的國(guó)民待遇，而是當(dāng)前農(nóng)村包括村級(jí)債務(wù)在內(nèi)的特別嚴(yán)峻形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)要求。具體地，我們對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村提出以下五點(diǎn)建議：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)撤消政府，建立派出機(jī)構(gòu)。徐勇曾經(jīng)提出當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)對(duì)策是實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派與村治”，村治是指村民自治，縣政是指以縣一級(jí)作為基層政權(quán)，鄉(xiāng)派即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不再設(shè)基層政權(quán)，而作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。具體地，徐勇建議，縣以下的鄉(xiāng)成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派、專(zhuān)事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開(kāi)支。鄉(xiāng)不必與縣政府設(shè)立對(duì)等對(duì)口的機(jī)構(gòu)，人員精簡(jiǎn)，轉(zhuǎn)變職能，其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。鄉(xiāng)長(zhǎng)由縣長(zhǎng)委任，不設(shè)立副職，可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)助理職位。鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)均為辦事機(jī)構(gòu)，在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下行使事權(quán)[2]。徐勇的建議十分精彩，也切中要害。鄉(xiāng)派一是可以改變當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)雜多和人員龐大的不合理現(xiàn)象。同時(shí)又切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)積極財(cái)政政策的弊端，而根據(jù)縣政府安排的任務(wù)開(kāi)展工作。

2、改變當(dāng)前以政績(jī)?yōu)橹鞯姆e極型行政考評(píng)制度。鄉(xiāng)村組織的主要職能是消極的而不應(yīng)是積極的，所謂消極的職能，是穩(wěn)定的保守的職能，而不是發(fā)展多少的職能。鄉(xiāng)村組織必須量入為出、量力而行，能否發(fā)展，視國(guó)家的政策而定。今后應(yīng)大大限制鄉(xiāng)村組織達(dá)標(biāo)升級(jí)的沖動(dòng)和華而不實(shí)的政績(jī)工程，將壓力型體制轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，實(shí)行消極的評(píng)價(jià)體制，主要目標(biāo)是不出問(wèn)題，不為鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題制造新的問(wèn)題。一般情況下，鄉(xiāng)村兩級(jí)不得通過(guò)借貸舉辦企業(yè)，也不得用行政命令的辦法強(qiáng)迫農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村組織主要的功能不時(shí)帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康，而是為農(nóng)民致富提供基本秩序。

3、大大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。應(yīng)在當(dāng)前正在安徽試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，再將農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少一半。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的底線是種田有收益，土地使用權(quán)能夠有價(jià)轉(zhuǎn)讓出去。超過(guò)這個(gè)底線的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就是國(guó)家財(cái)政應(yīng)支付的部分。在當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)比這個(gè)底線還低一些，以穩(wěn)住農(nóng)民、穩(wěn)定農(nóng)村，從而為化解村級(jí)債務(wù)而不是繼續(xù)增加村級(jí)債務(wù)提供可能。在鄉(xiāng)村兩級(jí)收入劃分上，向村級(jí)傾斜，使村一級(jí)的收入不僅可以吸引農(nóng)村能人出來(lái)?yè)?dān)任村干部，而且這些擔(dān)任村干部的能人可以有維持村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費(fèi)。相應(yīng)地，應(yīng)由地市以上政府統(tǒng)籌農(nóng)村義務(wù)教育的投入，包括教師工資。縣鄉(xiāng)不再承擔(dān)義務(wù)教育的投入，也無(wú)力承擔(dān)教育投入。

4、強(qiáng)化村莊建設(shè)。鑒于當(dāng)前以農(nóng)業(yè)為主農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍破產(chǎn)，小城鎮(zhèn)事實(shí)上只是純粹消費(fèi)性場(chǎng)所的實(shí)際，改變當(dāng)前發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略，尤其要改變凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)都建小城鎮(zhèn)的做法，僅對(duì)一些區(qū)域性的大鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)投資，這樣的大鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)型縣市，不應(yīng)超過(guò)3個(gè)。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一律改為鄉(xiāng)公所的基礎(chǔ)上，不再進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)。將節(jié)約出來(lái)的資金，用以工代賑的辦法建設(shè)村莊，大大改善村莊的生活環(huán)境，為農(nóng)民提供可以安居的場(chǎng)所。公務(wù)員之家版權(quán)所有

5、當(dāng)前正在進(jìn)行試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，必須充分考慮到村級(jí)債務(wù)問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)該盡快對(duì)全國(guó)村級(jí)債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)研，盡早想出辦法，作出決策。化解村級(jí)債務(wù)火燒眉毛，不能再拖。