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內容提要農村實行村民自治之后，鄉村關系發生了明顯的變化，由集中統一的行政管理轉變為行政領導與行政指導相結合。本文從村治過程的角度分析了村民自治背景下的鄉村關系，所得出的結論是：鄉村關系既包含行政管理也包含行政指導；鄉村矛盾的主要方面在于鄉鎮政府；鄉鎮政府的違規的行政干預對于村民自治是十分有害的。

關鍵詞村治過程村民自治鄉村關系行政干預

農村實行村民自治以后，鄉村關系發生了巨大的變化?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第四條規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”這意味著，該法將鄉鎮人民政府(行政機關)與村民委員會的關系定性為“指導與被指導的關系”。事實上，當前的鄉村關系并非只是簡單的指導與被指導的關系，因為鄉村關系不僅僅是鄉鎮行政機關與村民委員會的關系。

在實行村民自治的前提下，鄉鎮政府對于行政村的管理既有行政命令的成分，也有行政指導的成分。此二者的區別須加以厘清，并在實踐中避免違規的行政干預。這對于農村的政治發展是必要的。本文擬從村治過程這一視角，對實行村民自治背景下的鄉村關系作一剖析。

一、村治過程

“村”指的是行政村。“行政村”是歷史形成的一個概念。建國初期，中國政府曾把政權組織延伸至村一級。中華人民共和國政務院于1950年12月頒布了《鄉(行政村)人民政府組織通則》，鄉(行政村)成為基層行政單位。當時的鄉和行政村是一個概念，它一般由一個較大的自然村或幾個自然村聯合組成。時期，行政村演化為生產大隊；解體以后，在原來的生產大隊設立“村民委員會”。“行政村”這一概念一直被沿用下來，盡管現在的行政村并非一級行政組織。

“村治過程”即行政村的政治過程?！斑^程”具有雙重涵義：(1)它是一種研究方法；(2)它是一系列政治活動?！斑^程”作為政治學的研究方法，其形成和發展是功能和行為研究方法長期發展的產物，“其特征是對政治活動的行為、運轉、程序以及各構成要素，特別是各政治團體(群體)之間，以及它們與政府之間的交互關系進行實證性的分析、研究和闡述。這種過程研究，對于傳統的體制研究、要素分析和法理說明是一個極為重要的補充和豐富，把人們對于政治、政府問題的研究推向了一個新的階段”。最早提出“過程”這一概念的是美國學者本特利(Bentley，ArthurFisher)，1908年，本特利在其代表作《政府的過程：社會壓力研究》(ProcessofGovernment：AStudyofSocialPressures)一書中提出“政府過程”的概念。至第二次世界大戰前后，西方政治學界流行從“過程”的角度研究和表述政治和政府活動的各個方面。上個世紀末，中國學者也開始注重以“過程”的方法研究中國的政治問題。

“過程”的另一個涵義是指一系列政治活動。本特利的“政府過程”是指以政府為核心的一系列政治活動，包括以下幾個環節：利益表達、利益綜合、決策和決策的施行。實際上，“政府過程”就是“政治過程”，“學術界歷來多是交叉使用這兩個概念，并未將它們劃分嚴格的界限”。結構功能主義的代表人物阿爾蒙德(GabrielAlmond)進一步發展了政府過程的學說，他將“政治過程”或“政府過程”分解為政治社會化與政治錄用、利益表達、利益綜合、政治溝通、決策和決策的施行等幾個環節。

本文所提出的“村治過程”，就是行政村的“政治過程”，它包括以下幾個環節：政治社會化與政治錄用、利益表達、利益綜合、政治溝通、決策和決策的施行。

政治社會化是政治文化形成和發展的過程；政治錄用是通過某種方式選用人員在政治活動中充當某種角色，對行政村而言，選擇村干部是最重要的政治錄用；利益表達就是提出政治要求；利益綜合是把各種要求匯合成決策選擇；政治溝通是政治活動主體之間的信息傳遞；決策是把有效的政治要求轉化為權威性的決定；決策施行即實施決策。

二、鄉鎮政府與村干部的政治錄用

鄉鎮政府在錄用村干部的過程中起著重要的作用，其中對農村黨支部負責人的人選起決定性的作用。

1鎮黨委對村黨支部負責人的任用起決定性的作用

根據黨章第29、30條的規定，黨的基層委員會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生，但基層委員會、總支部委員會、支部委員會的書記、副書記，應報上級黨組織批準。《中國共產黨地方組織選舉工作條例》第15條規定，上級黨的組織認為有必要時，可以調動和指派下級黨組織的負責人；第16條規定，黨的基層組織設立的委員會書記、副書記的產生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會全體會議上選舉。從上述規定看，作為農村黨支部的上級黨組織的鄉鎮黨委，對農村黨支部負責人的人選擁有決定權。在現實中，鄉鎮黨委直接任命村黨支部負責人的情況時有發生，如河南、山東、安徽、內蒙古等地，近年來都派遣大批機關干部到農村任職，這些機關干部由鄉鎮黨委直接任命為村黨支部書記或副書記。安徽省委在2001年7月從市縣(市、區)機關和事業單位選派3000名優秀年輕干部到全省貧困村和后進村擔任黨支部書記。山東省濟寧市自1998年起，每年從市、縣、鄉4萬多名干部中抽調1萬多名，進駐1425個貧困村、后進村。⑥全國各地都廣泛采取部門包村、工作組駐村、下派機關干部任職等辦法，幫助后進村改變面貌，在2001年～2002年間，全國下派到村任職的機關干部累計達7萬多名。

2鄉鎮政府對村委會選舉的指導

農村村民委員會成員是通過村民的民主選舉而產生的。村委會的選舉離不開鄉鎮政府的指導，鄉鎮政府介入村委會選舉主要有以下幾個環節：(1)宣傳發動。有關村委會選舉的法律法規都明確規定鄉鎮政府對村委會的選舉負有宣傳發動的責任。在宣傳發動階段，鄉鎮政府的主要任務有：宣傳村組法及有關的法律法規、行政規章；培訓有關工作人員；確定選舉方式和選舉日期等。(2)指導選舉委員會的工作。選舉委員會(或稱選舉領導小組)是主持村委會選舉的唯一領導機構，其主要職責是，確定選舉工作人員、審查選民資格、公布選民名單、組織選舉并公布選舉結果。選舉委員會從成立到具體的運作的各個環節，鄉鎮政府均有介入。(3)解釋選舉結果。在村委會選舉中，發生計票爭執或對有效票、廢票的認定意見不一致時，一般由鄉鎮政府來裁定。對選舉的裁定，在特定的情況下，可能對選舉結果產生重大的影響，例如江西游村1999年的選舉，鄉鎮政府運用解釋權，使選舉結果發生了變化。

在實行直選的情況下，鄉鎮政府主要通過以上幾個環節影響村委會的選舉；在沒有實行直選的情況下，有的鄉鎮政府則干預甚至操縱選舉。⑨鄉鎮政府在指導村委會選舉的過程中，往往帶有自己的“意圖”，想方設法使自己的“意中人”當選。據肖唐鏢、唐曉騰對江西省40個村委會換屆選舉的調查，鄉鎮政府在村委會選舉中傾向于民主的或有限的民主選舉的占六成，傾向于“暗箱操作”的乃至違規操作的占三成。違規操作的選舉，“都帶有一個相同的目的，即他們希望組織看中的人員能如愿當選，特別是希望原村委會班子(或其中的主要成員)能繼續留任”。1998年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》已明確規定村委會換屆實行直選，鄉鎮政府對村委會選舉的影響力正在減弱。這種情況使有的鄉鎮干部擔心農村會失去控制，不過也有的鄉鎮干部已經轉變了觀念，認為只要讓村民把他們信得過的人選到村委會班子來，那就符合“黨的方針政策”。

三、鄉鎮政府對行政村決策及決策執行的影響

決策，是村治過程核心環節。村治過程的決策及其執行，深受鄉鎮政府的影響。鄉鎮政府的影響主要通過以下幾個環節：

1通過行政命令和行政干預推行政務涉及政務的事宜，鄉鎮政府可向所轄行政村下達指令。比如公糧收購、計劃生育、稅款收取及上報各種統計資料等，鄉鎮政府大都下達任務指標，并規定完成期限和獎懲辦法。凡此類事宜，村黨支部和村委會依據鄉鎮政府的指示作出決策，并予以執行。

2通過下達指標和提供信息影響行政村的生產經營決策

鄉鎮政府一般每年都向所轄行政村下達農業生產任務和工業產值的指標，并采取相應的獎懲措施。這些指標并不具有強制性，不可能一一加以落實，不過鄉鎮政府可能抓住一些重點項目狠抓落實。例如1996年4月，浙江省東陽市巍山鎮向該鎮的白坦一村下達100畝水稻直播試驗的任務。為了落實這項任務，鎮黨委書記、鎮長、分管農業的鎮領導、聯村干部等會同東陽市的農業技術員一起下村，召集村兩委和村小組聯席會議，宣傳和落實試點事宜。

鄉鎮政府還往往根據自身掌握的信息和對市場的基本判斷，對所轄行政村的生產經營進行指導和干預，其目的主要是為了農民的增收。對生產經營的指導和干預，鄉鎮政府必須把握一定的度，否則容易引起鄉村矛盾和干群矛盾。

3運用政府權威影響行政村的人事決策

當村民對現任的村黨支部或村委會負責人不滿并向鄉鎮政府提出罷免要求時，鄉鎮政府往往出于自身利益的考慮，作出作為或不作為的反應。對于罷免村黨支部成員的要求，是否滿足村民的愿望，主動權掌握在鄉鎮黨委手里，對于鄉鎮黨委的不作為村民無可奈何。由于村民會議或村民代表會議的召集在很大程度上有鄉鎮政府的介入，因此對不稱職的村主任的罷免也在很大程度上取決于鄉鎮政府的態度。從目前已經發生的為數不多的罷免村委會主任成功的案例來看，鄉鎮政府的介入起了至關重要的作用，例如，1999年3月哈爾濱市道外區松北鎮集東村罷免村委會主任董壽永；1999年4月浙江省瑞安市潘岱鄉白蓮村罷免村委會主任何光壽；1999年5月浙江省溫州市寮東村罷免村委會主任潘洪聰；1999年8月貴州省貴陽市東風鎮烏當村罷免村委會主任；1999年11月河南省鞏義市涉村鎮羅泉村罷免村委會主任柴喜武等，都得到了鄉鎮政府的支持或幫助。

與此相反，如果鄉鎮政府不予支持，村民就很難作出罷免的決議，例如，哈爾濱市王崗鎮前興隆村村民要求罷免村委會主任梁振志，由于鄉鎮政府不予支持而不能如愿以償；河北省的報子營村村民罷免村委會主任的要求得不到鄉鎮政府的支持，不僅罷免不成，五名帶頭的村民代表被檢察機關逮捕，反而成了“被告”。唐曉騰總結說，村民提出罷免“村官”的要求能夠得到滿足，并不僅僅是因為有了《村委會組織法》，更主要在于其所在的鄉鎮黨委、政府的領導比較開明、比較看重民主。

4通過行使監督權影響行政村的財務決策

鄉鎮政府通過各種方式對村級財務進行監督和控制，主要有間接監控和直接監控。鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性的意見，是為間接監控；鄉鎮統一收取鄉村稅費，向村干部發放工資或獎金，是為直接監控。有的鄉鎮要求行政村把財務收支情況每月送鄉鎮審計所審計一次，審計的內容包括村提留款收支是否合理，計劃生育罰款、土地管理費、電費等是否按政策收取，村各項公務開支是否合理等等。

5通過聯村干部影響村治的決策

聯村干部又稱包村干部，系受鄉鎮政府委派，負責監督、指導和幫助村干部解決疑難問題的鄉鎮干部。從筆者目前掌握的資料看，委派聯村干部是全國各地鄉鎮政府流行的一種做法。聯村干部有兩種，一種是駐村干部，長期在農村蹲點；另一種是不駐村干部，不定期到農村指導工作。聯村干部影響村治決策主要有兩種方式：一是參加村里召開的會議，在會議上傳達上級政府的文件精神，傳達上級政府對村治的要求，并依此提出建議；二是與村民直接接觸，了解村民的意見和要求，然后反映到村級組織及鄉鎮政府。

6通過投入一定的人力物力參與村治的決策執行

村民會議作出的決策難以執行時，往往求助于鄉鎮政府。在這種情況下，鄉鎮政府“充當著村干部的保護神”。鄉鎮政府認為有必要時，會投入一定的人力物力幫助行政村解決問題，如道路建設、新村建設、計劃生育、收取稅款等方面的事宜。對于計劃生育、收取稅款等方面的決策執行，由于執行難度較大，鄉鎮政府往往介入較深。例如，1995年8月，河南省蘭考縣三義寨鄉為了扭轉計劃生育工作的落后局面，鄉政府組織近200人的龐大征款隊伍，開進各村各戶征收所欠的超生罰款，引起村民的強烈不滿。一部分村民集結砸毀鄉政府大樓。事后，鄉黨委書記、鄉長受到了黨紀處分。

2002年12月，陜西省安康市漢濱區關廟鎮政府為了清收教育、道路集資款，向楊寨村派出了以一名副鎮長為組長的收費突擊隊，在清收村民尚玉貴老漢的31185元欠款時，與其發生推搡，導致尚老漢倒地身亡。2002年11～12月，河南省宜陽縣的13個鄉鎮為了征收農業稅，向農村派出征稅突擊隊，突擊隊的規模少則50人，多則200余人。在征稅過程中，突擊隊與農民發生嚴重沖突。據2001年8月國務院糾風辦、農業部、監察部、財政部、國家計委、國務院法制辦關于2000年下半年至2001年上半年涉及農民負擔的惡性案件的情況報告透露：在2000年下半年至2001年上半年期間，全國各地的鄉鎮干部參與農村收取各種稅款的過程中，引發惡性案件26起(比上年同期增多7起)，死亡26人，180人受到黨紀政紀處分，17人移送司法機關依法處理。

四、違規的行政干預

國家權力對農村社區的管理并沒有因為實行村民自治而取消，鄉鎮政府對所轄行政村的行政干預是必要的。但是，在實行村民自治的背景下，鄉村關系已經發生了深刻的變化，鄉鎮政府對農村的治理從內容到形式都已經發生了變化。村民自治這一政治制度的顯著特征之一就是國家在很大程度上還權于社會，鄉鎮政府以行政命令管理農村社區的方式受到了極大的限制。有些鄉鎮干部對于這種變化感到很不適應，超越權限的行政干預是十分普遍的現象。據《中國青年報》，中組部公布反映違反《黨政干部選拔任用工作條例》的舉報電話達12380次。中共河北省委、山東省委組織部門提供的情況表明，有關干部選拔不公的舉報并不多，而舉報鄉鎮和村級干部違法施政的占80%。鄉鎮政府在控制和影響村治體系運行的過程中，超越自己的權限，作出有悖于法律法規的決定，以行政命令干預本應由村民自行決定的事宜，這就是違規的行政干預。問題比較嚴重的主要有以下幾種情況。

1違規任免村委會成員

盡管鄉鎮干部對于村委會成員的任免程序是心知肚明的，但鄉鎮政府違規任免村委會成員的現象還是經常發生。趙壽星在《論中國鄉鎮政府與村民委員會的關系問題》一文中指出，鄉鎮政府違反《村民委員會組織法》規定的民主程序，擅自委派、指定或者撤換村委會成員，是一種十分普遍的現象。她還列舉了河南、湖北、重慶、河北、海南、江蘇等省的鄉鎮政府違規任免村委會成員的不少案例。

從近幾年媒體披露的情況看，全國各地或多或少存在類似的問題。在這一方面，湖北省潛江市是個典型。該市在1999年4月曾被民政部表彰為村民自治模范市。具有諷刺意味的是，那里的鄉鎮政府撤換村委會成員十分隨意。在1999年9月～2001年5月間，全市329位選舉產生的村委會主任被鄉鎮組織及個人違規宣布撤換的達187人，占總數的57%，選舉產生的村委會副主任、委員被撤換的達432人。619位村委會主任、副主任、委員被撤換后，接替他們職務的，無一人是經村民依法選舉的，而全由鎮黨委、政府、黨總支、村支書等組織或個人指定任命，涉及269個村，占全市329個村的81.7%。

2以行政命令干預生產經營決策

在時期，公社對生產大隊的生產經營決策擁有完全的決定權。實行村民自治以后，這種情況已經發生了質的變化，生產經營活動是村民自己的事情，鄉鎮政府對村民的生產經營活動只有指導的義務而沒有包辦決策的權力。但有些鄉鎮干部不習慣于這種變化，樂于以行政命令干預行政村的生產經營決策。例如，黑龍江某縣各鄉鎮為了完成省里推廣的“覆膜玉米”工程，強迫農民購買其經營的“覆膜玉米”種子，農民為此不斷上訪；為了完成縣里規劃的亞麻種植任務，以行政命令“逼農養麻”，造成各行政村為此背負上了沉重的債務。有時鄉鎮政府根據自己對市場的判斷而向所轄行政村下達生產經營的指令，其用心是好的，但這種指令卻是違規的。例如，河南省汪堤村所在的鄉，黨委和政府(行政機關)實施“逼民致富工程”，于1994年向該村下達修建蔬菜溫棚的指令，給該村村民造成一定的損失。另據程同順的調查，全國不少地方有類似情況的發生。

3違規剝奪行政村的財務決策權

鄉鎮政府通過“村財鄉管”的方式，非法剝奪所轄行政村的財務決策權，這是一種十分普遍的現象。“村財鄉管”的形式主要有以下幾種：一種是村里所有資金、賬目都交鄉鎮的農經站和信用社，村里若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預算，再報經鄉鎮農經站審核、批準；另一種是將資金的使用權、管理權、審批權分開，村里用錢但不允許存錢、管錢，村里存錢過多或不將多余的錢交存于鄉鎮，將按貪污論處，鄉鎮農經站能管錢、存錢，但不能用錢、批錢，鄉鎮政府能批錢但不能管錢；第三種是將村里的會計人員統一集中在鄉鎮辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產。

“村財鄉管”不僅是一種侵權行為，而且給行政村的財務開支造成了極大的不便。其主要弊端有二：一是使村里失去了自己的財務決策權；二是為鄉鎮侵吞、挪用村級財產提供了便利。按照村組法的規定，村級財務應由村民自己管理，鄉鎮政府可以行使監督權，但越俎代庖的做法是不可取的。遺憾的是，全國有不少地方正把“村財鄉管”作為一種經驗在推廣。

五、結語

從村治過程的角度分析鄉村關系，可得出以下幾個結論：

1在實行村民自治的背景下，鄉村關系并非只是簡單的指導與被指導的關系。就鄉鎮行政機關與村民委員會之間的關系而言，它們是指導與被指導的關系；但是鄉鎮政府與行政村的關系，則既包涵指導與被指導的關系，也包涵領導與被領導的關系。

2在鄉村關系的問題上，有必要厘清政務與村務的區別。政務與村務性質不同，政務體現政府的意志，主要包括計劃生育、服兵役、收繳稅款、公安司法、民政事務、文化教育；村務則是涉及本村村民利益的事務，主要包括本村范圍內的公共事務和公益事業、經濟和社會發展規劃、社會公共秩序、社區文化教育、村規民約及相關制度的建立等。

在處理政務方面，村黨支部和村委會執行鄉鎮政府的命令是理所當然的；至于村務，屬于村民自治的范疇，應由村民做主，鄉鎮政府可給予指導，但不能干預。

3鄉鎮政府在鄉村關系中處于主導地位，鄉村關系的正?；Q于鄉鎮政府。在推進村民自治的進程中，鄉鎮政府違規的行政干預是破壞鄉村關系的主導性因素。因此，杜絕違規的行政干預是村民自治健康發展的必然要求。