導語：三農問題論文：鄉村治理與農村公共產品供給問題研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要解決鄉村治理與農村公共產品供給問題是社會主義新農村建設的突破口。建國以來的社會經濟制度在不同時期，主要經歷了農業合作化與時期的鄉村治理、家庭聯產承包責任制的鄉村治理及村民自治時期的鄉村治理。不同鄉村治理方式對農村公共產品供給的機制與效率產生了不同影響，而農村公共產品的有效供給不足嚴重制約著我國農村經濟社會發展，直接影響到社會主義新農村建設以及小康社會的全面實現。當前我國農村公共產品供給不足存在的根本原因是單中心體制，法律在政府間責權分配的規定上模糊不清，投資不足和融資渠道不明等。韓國、美國及歐洲等國家的鄉村治理與解決農村公共產品供給的經驗將對我國新農村建設帶來有益的啟示。

關鍵詞鄉村治理農村公共產品供給新農村建設

積極推進社會主義新農村建設、有效解決“三農”問題是擺在我們面前的一個重大課題。普遍認為，新農村建設的重點(特別是近期)應當放在農村的基礎設施建設和公共服務的發展上，也即新農村建設的突破口應該選在農村公共產品的有效供給上。而農村公共事業的建設、公共產品的合理有效供給，又是鄉村治理的一個基本目標。建設社會主義新農村，關鍵在于改善農村公共產品的供給，提高鄉村治理的水平。

我國鄉村治理的發展狀況回顧

1.農業合作化運動與時期的鄉村治理建國初期，為了改變農民個體所有制的小農經濟，使之向社會主義集體所有制經濟轉化，中國農村社會進行了一場深刻的社會經濟關系變革運動，即“農業合作化運動”，就是這一時期的歷史產物。這場運動曾帶給我們成功的喜悅與經驗，也留下了失敗的痛苦和教訓。時至今日，充分認識并客觀分析這場運動的經驗和教訓，對于我國農村今后的發展仍有很大的現實意義。眾多學者對此進行了大量的研究，提出了各種不同的觀點與改進、創新的方法。

從制度創新、政權鞏固和工業化的角度看，農業合作化運動不乏成功之處，但是這場運動“對農業采取社會主義步驟過早”、“目標模式陷于蘇聯集體農莊”、“開展過急過快”，不可否認，這是“中國共產黨在領導運動上的失誤”。在農業合作化運動中形成的制度是建國以后黨在農村建立的“第一個完整而相對穩定的基層政權架構”，維護了新生政權的穩定，有利于新中國的迅速發展。但是，在這一體制中，“過度控制的同時沒有實現對廣大農村力量的有效整合與動員”，造成農村逐步喪失應有的活力、發展滯后。從國家與農民的關系角度看，制度是“國家對農民進行微觀管理的制度基礎”，實質是“國家通過對土地所有權的完全控制而將其意志全面貫徹到農村和農民中去的微觀組織形式”，在實際運行中，這種“農村超強控制模式”給中國農村帶來了巨大的危機。可以認為“農村興辦是我國社會主義建設史上一段不成功的插曲”，因為體制“嚴重阻礙了當時生產力的發展”，“對公有制理論的僵化認識與高度集中的計劃經濟體制是促使最終形成的根本原因”，而“鄧小平理論和黨的十五大精神”是對公有制理論的科學發展。從農業領域的個人收入分配角度出發，初期實行的“工資制與供給制相結合”的分配制度可被看作是“固守貧窮的、平均的、僵化的社會主義模式的悲劇”，應該“摒棄‘左’傾的、空想的、超階段的理論”，“堅持鄧小平社會主義分配的基本觀點和黨的十五大做出的相關決策”。農業合作化思想作為黨的早期領導思想，對我國今后農業發展仍具有指導意義，只是因為“理論同實際的脫節”，才導致了不理想的成效，使農村面貌迅速改善的家庭聯產承包責任制是“農業合作化的補充和發展”，“中國農業發展的真正出路仍然是實行農業合作化”。農業合作化運動的必要性與必然性是值得肯定的，“20世紀50年代推行的合作化運動”是對農民合作經濟的“嚴重誤解與扭曲”，隨著市場經濟的迅速發展，農民組建合作經濟組織成為需要和必然，因為“可以獲得規模效益”，并且“有利于政府對農業的支持，提高農產品競爭力”。化運動中黨對農民的政治心理的塑造是適時且成功的，在當時，“二元制社會結構導致農民的心理失衡”，而黨的塑造則使“農民的政治心理符合化運動繼續向前推動的要求”。

2.家庭聯產承包責任制與村民自治時期的鄉村治理20世紀70年代末，最終解體，家庭聯產承包責任制登上了歷史舞臺，以村民自治為主要內容的民主化進程在農村社會逐步展開。村民自治是我國實施鄉村治理的新措施。在二十多年的實踐中，村民自治顯現出了巨大的活力，但也暴露出諸多的問題與不足。理論界對此特別是針對鄉村治理的模式進行大量的研究，本文在此列舉了一些具有代表性的觀點，并作粗略的述評。

村民自治施行后，我國的鄉村治理逐漸形成了“鄉鎮政權與村民自治”的模式，即是國家基層政權設立在鄉鎮，在鄉鎮以下的村實行村民自治。“‘鄉政村治’的政權模式是分權制改革的必然趨勢，是符合農村穩定與發展的政權組織形式。”⑨從理論上看來，政府政務與鄉村事務截然分開、互不干涉，應該是鄉村治理的理想狀態。但是在實際運行中，“鄉鎮政權與村民自治”這一模式顯露出了很大的不足，主要表現為村民自治逐步衰變為“鄉鎮政權”的統治，喪失了其本有的自治意義。學術界圍繞這一問題展開了熱烈的討論，提出了各種各樣的觀點與新的模式。有些學者總體上依然肯定鄉鎮機構的政權性質、支持村民自治，期望通過改革或重新構建鄉鎮層級組織，使村民自治與國家政權之間達成良好的互動、合作與雙贏。有學者認為：“‘鄉政’是國家與鄉村社會之間的中間環節，上接縣，下連村，任何孤立或單項的鄉鎮改革都很難取得實質性成效。因此，應進行縣、鄉、村三縱連動式的結構性改革，即由“鄉政村治”體制向“縣政鄉派村治”的制度模式轉換，打通‘鄉政’與‘村治’的隔絕機制，建構一個高效廉價、國家與社會良性互動的鄉村治理體系”。考慮到鄉與鎮產業基礎、社會構成、經濟地位不同，“鄉派鎮治”模式也被提出，因為“鄉級體制改革的基本原則是在工農分業基礎上進行鄉鎮分治”，應該“精鄉擴鎮，鄉派鎮治，從國家體制上進行結構性改革”。另有學者則提出了“鄉派鎮政”模式，認為在農村稅費改革的背景下，鄉鎮政府改革路徑的現實選擇應是鄉、鎮分設，實行“鄉派”和“鎮政”，在鄉設立縣級政府的派出機構，在鎮設立一級政府，并提高現行的建制鎮標準。

與上述觀點不同，有些學者依據自治理論和國外自治實踐，對我國村民自治的實踐和理論進行了批判，甚至對鄉鎮機構的政權性質加以否定，提出了不同的觀點與鄉村治理模式。有人認為，應當構建“以農民自治體和農民組織為基本架構的鄉村農民組織制度”，“在目前實行村民自治的基礎上實行鄉(鎮)民自治”。也有人提出，政權必須從農村結束，在新政治群眾組織充分運作并獲得認可的基礎上讓農村接受“鄉鎮自治”。可以說，鄉鎮自治是一種社區自治，與上級行政機關沒有隸屬關系，所以應該“取消村級管理層次，村委會和村黨支部承擔的經濟職能轉移到民間經濟組織，其所承擔的公共管理職能轉移到鄉鎮管理機構；適當縮小鄉鎮規模，在鄉鎮社區實行民主選舉、議政結合、兩委合一”。亦有人建議：“應撤銷鄉鎮政府，建立自治組織；健全和強化縣級職能部門派出機構，如公安、工商、稅務，計生，教育等；充實和加強村級自治組織，發展社區中介組織，建立代表農民利益的組織——農會。”更為激烈的觀點是：“鄉鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織，目前實際是黨政混合運作的一體性機構。從外部規模看，鄉鎮政府確實是一個非常龐大的機構；從內部結構看，鄉鎮政權又是一架十分龐雜的‘政治機器’；從日常表現看，鄉鎮政府也確實發生過一些‘無法無天’的事情。因此在鄉鎮自身權力系統已處于懸空狀態的情況下，可考慮趁勢改革，將鄉鎮政府直接取消。”學術界目前對這一問題的總體看法是：“村民自治的發展會受到諸多因素的制約，是一個長期的、漸進的過程；在今后相當長的時期內，村民自治將是不規范的、不完善的。”以上各種治理模式的構設，是眾多學者深刻思考與研究的成果，其中所包含的價值值得肯定。

鄉村治理的目標——農村公共產品有效供給的研究

我國農村公共產品有效供給不足嚴重制約著農村經濟社會發展，是造成我國鄉村治理低水平的“瓶頸”，直接影響到社會主義新農村建設以及小康社會的全面實現。

針對我國農村公共產品供給的現狀、存在問題及解決方法，學術界作出了廣泛探討，提出了各種不同的觀點與看法。本文在此對一些具有代表性和建設性的觀點作出了初步歸納。

當前我國農村公共產品供給存在著困境，形成這一困境的根本原因是單中心體制，“主要包含單中心的治理模式、單一的供給主體以及高度集中的資金安排等”。

因此，“構建多中心體制(多中心治理模式、多元化的供給主體以及多中心的資金安排等)是解決農村公共產品供給困境的合理選擇”。以多中心理論創始人奧斯特羅姆的公共服務產業理論為分析框架，從公共產品的提供、公共產品的生產和多中心體制的視角出發，解決“轉型時期我國農村公共產品的供給問題”的方法是“引入、發展第三種公共產品供給秩序——多中心體制”。對浙江省溫嶺市村級“民主懇談會”的實證研究說明，村級多中心治理“以農村社會公共產品的有效供給為目標導向”，要求“權力來源的多樣性”和“參與主體的多元化”，有助于對鄉村公共物品進行有效治理，以實現“善治”，并且，村民自治制度“為多中心治理模式的實踐提供了可行的制度運作平臺”。從公共產品基本理論的角度看，“農村公共產品供給制度變革滯后引起的農村公共產品供需矛盾”是造成三農問題的一個核心原因，因此“必須改革和創新原有的農村公共產品供給制度”。考慮到稅費改革給地方基層政府造成的巨大財政壓力，我們應該適時調整農村公共產品的供給策略，供給主體必須多元化，“由以往政府單一供給主體轉變為政府、第三部門、私人等多元供給主體”，“供給決策體制應由‘供給主導型’轉向‘需求主導型’”，“融資方式多元化，包括稅收、上級政府的轉移支付、收費、舉債和勞動替代資本等”，“公共物品可由政府直接組織生產，也可由私人生產”。以經濟法的思維看待農村公共產品的供給my，增加國家的財政投入是完善農村公共產品供給機制的根本保障，而“制定和完善相關的財政法律制度則為國家的財政投入提供了有效的法律保障”。此外，義務教育法和社會保障法也是“完善農村公共產品供給機制的重要法律對策”。從經濟學的視角看，造成農村公共產品供給低效率的根本原因在于“信息不對稱”，要從根本上解決這一問題，“關鍵在于每一受益主體在共同參與中能否如實通報私人信息”。此時，激勵機制必不可少。因為信息的私有性是公共品消費中的固有屬性，所以“激勵機制的效率取決于誘使消費者如實通報受益情況的程度”。有效的激勵機制的主要特征是：“公眾參與、聯合決策；自愿通報、信息披露；加大激勵、適度懲罰；共有產權、輪流重復。”亦是從經濟學的視角出發，農田灌溉案例的研究證明，要向農民提供“穩定而且低成本”的公共物品，“很難離開帶有強制性的合法的政府性權力”，“農村公共物品供給，必須以國家強制力為保障，形成國家與村莊之間合作與互補的供給機制”。“農村公共物品供給中普遍存在的問題，與當前農村傳統解體，以及硬性將國家權力從鄉村退出有關。”而針對公共產品供給中經常出現的“搭便車”者，解決方法就是將“不合作者邊緣化”。雖然采用了各種不同的視角與研究手段，理論界對于加強對農村公共產品的投入、消除城鄉二元供給體制障礙這一觀點基本達成了共識。

農村公共產品供給與鄉村治理：國際經驗及對我國的啟示

1970年起，韓國掀起了以“勤奮、自助、合作”為宗旨的鄉村建設運動，即新農村運動，其基本理念是把傳統落后的鄉村變成現代進步的希望之鄉。主要內容包括：改善農村的基礎設施，提高農民的生活質量；采取有效措施增加農民收入；各類農協組織的迅速發展；興建村民會館；加大國家各項配套政策的力度。要提高中國鄉村治理的水平，建設好社會主義新農村，應該“認識到新農村建設是一個系統工程，形成一套有效機制；找準新農村建設的突破口，即農村公共產品的有效供給；整合現有支農資源，加大投入，建立起工業反哺農業、城市反哺農村的有效機制；積極創造條件，促進小城鎮的綜合發展；增進文化內涵來促進‘三農’問題的解決”。從農村公共產品供給過程中的集體運動困境這一視角出發，韓國新農村運動的組織形式和運作方式中存在著我們可以借鑒的經驗：“中央及地方政府的政治權威及其指導作用，為新農村運動的開展提供了強有力的保障”；“利用家庭親緣關系組建農民自己的利益集團，發揮農民之間的小團體的優勢，促進農村開發以及農村公共設施的建設”；“‘扶人先扶志’，注重農民的精神啟蒙”。韓國的土地國情和農業經營特點與我國頗為相似，因此，韓國土地利用規劃體系在農村綜合開發和城市化(即新農村運動)過程中的作用對我們也有很大的啟示：“鄉村尺度的土地利用規劃應當是今后中國國土規劃體系中的研究和工作重點”；“中國的鄉村土地利用規劃必須要與農村綜合開發相互配合”；“土地利用規模化合并是今后中國農村土地利用制度改革的必然趨勢”。新農村運動對于我國西部大開發運動亦有參考價值，“我國西部農村開發的根本目的是激發內動力，模式構建是跨區域發展，運行秩序是分階段推進，核心思想是教育要先行”，同時，我國西部農業開發在“社會制度、經濟基礎、自然資源、市場空間和時代背景”等方面具有比較優勢，有利于實現跨越式發展。考慮到“農民的經濟軟弱性和素質較低”等原因，以政府為主的農政在“地區尤其是村落等單位中統一實施尚有一定難度”，而“著重地區特性的、多樣化的地區農政”才能得到較好的落實。

同韓國相仿，日本以家庭經濟為基礎的農業與我國國情也頗為相似。20世紀50年代以后，日本采取工業生產引入農村的經濟發展戰略，帶動了農村一、二、三產業及農村城市化的發展，大大縮小了城鄉差距。我國社會主義新農村建設的途徑在于“工業反哺農業、城市支持農村”，與日本的農村發展戰略異曲同工，因此，對日本農村發展經驗的研究無疑有助于我國的新農村建設和鄉村治理水平的提高。日本農村經濟發展的外部措施主要包括：“加強交通設施建設；積極推廣利用通信網絡和通信手段；政策與措施上力求縮小城鄉經濟收入差距；重視生產投資與基礎投資”。從日本的農村振興政策中挖掘出的經驗是：“一開始就從制度入手，重視制度的延續性；以發展農村經濟為主；注重城鄉協調及一體化發展；強調地方政府的自主性和積極性；對于經濟落后地區，制定特定法律(制度)，加大財政支持力度”。農村合作經濟是引導農戶與市場對接、提高農業綜合效益、減少農民風險的有效組織形式，我國農村專業經濟協會是農民自愿參加的民間自治經濟團體，在政府和農民之間起溝通和綜合作用，日本農業協會的發展經驗對于我們有較強的借鑒意義。日本農協的歷史與現狀說明，各級政府應把培育和發展農村專業經濟協會作為重中之重：“提供法律保障和支持幫助；登記管理政策傾斜；發揮典型的示范帶動作用；建立完善農民的教育培訓制度”。從農協的組織結構及其在農產品流通領域的作用看，日本農協的經驗對我國西部地區的農村合作經濟組織尤其具有參考、學習價值：“農業協會是一個整體、準政府組織和依法建立的組織形式，在漸進發展中形成規模”。將視線轉移到歐洲，德國、匈牙利等國的農村公共產品供給較為合理、富有效率，鄉村治理達到了相當高的水平，其治理方式與經驗引起了眾多學者的關注。對于德國地方治理過程中的權責結構、財政關系、監督機制的研究證明，鄉村公共產品供給應該做到：“高度的法制化；公共產品供給更多地是由地方政府獨立負責完成，而不是轉移給上級政府；強有力的政府財政支持；以公共利益為導向，實現公共產品供給的市場化；維持良好的政府間關系及個人關系；健全的監督機制”。發展和完善我國的鄉村治理，“必須有一套明確規定各級政府權力、責任的完善的法律體系；必須有充足的財力支持地方公共建設；必須尊重并相信地方能夠自己獨立完成自身應該承擔的責任；必須完善獨立的監督體系，保證公共服務始終服務于公共利益”。從鄉村公共產品提供機制的角度分析匈牙利鄉村治理模式，其公共產品提供機制的權力結構、融資結構與責任結構對我國現實不無參考價值：“多方參與為地方公共品供給提供了廣闊的渠道；依靠更多的中央財政轉移支付；地方政府依《地方政府法案》行事保證了行為的合法性和廉潔性；財政資源的充足和可靠是地方政府進行公共品供給的先決條件。”中國與德國、匈牙利等國的鄉村治理狀況具有很大的可比性，總的來說，“經濟發展水平對公共品的供給數量和質量有決定性的影響”，同時，“政府間權力與責任的分配，以及決策在政府間的傳導機制對公共品的供給產生了重大的影響”。

經濟發展水平固然是短期內無法改變的，但是造成我國鄉村治理水平低下的原因還有很多：“法律在政府間責權分配的規定上模糊不清”；“融資不足和融資渠道不明”造成“許多鄉村公共品供給處于極為匱乏的狀態”；監督機制薄弱，傾向于“對人不對事”等。歐洲主要國家農村公共財政的相關制度及典型做法說明，我國應該“按照城鄉一體化建立健全農村公共財政制度；國家立法規范公共財政對農村的扶持政策；加大對農村人力資源開發的財政投入；通過財政補貼等制度促進農業增效、農民增收；通過財政支持逐步推進農村社會保障體系建設”。

美國農村社會的治理水平亦是十分出眾，對其治理經驗的研究與借鑒有益于我國鄉村治理水平的提高。美國阿拉斯加州的鄉村治理方案的借鑒價值在于，鄉村治理“不僅考慮到地方權力結構調整的問題，更需強調‘多元文化主義’的特色與‘社會充權’的行動能力”，并且“更需檢查與改善目前所提供的各項公共服務”。可以認為，美國的興農宏觀政策都來源于“工業化發展初期和中期為了保護農業、增進農業生產者收入、促進農村區域發展而制定的政策”，因此對于處于轉型期的中國農村發展也具有參考價值：“農業與農村發展不可分離；及時的法律規范，保證興農宏觀政策的穩定性和有效性；對特殊地區制定特殊政策，重視資源與環境保護、食品安全”。

美國的農業合作經濟組織對我國農村合作經濟的發展也有很大啟示：“政府的支持很重要，合作組織的發展形式要隨市場經濟的發展而變化；高效的合作組織必然有一套高效的內部管理機制。”