導語：三農問題論文：鄉村債務的社會公共危機研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：債務形成機制的根源是農村的行政體制出現了重大問題，造成債務的雪球越滾越大。合法性危機沖擊整個鄉村組織的政治權威，從而使鄉村組織走向崩潰。債務利益捆綁為農村群體事件的引發提供了一個十分危險的動力機制和社會基礎。債主已經索債無望，鄉村已經拖債無招，基層干部積壓的怨氣已經由來已久。鄉村干部產生與債權人一樣的絕望，就猶如火上加油，為農村群體事件的大規模引發提供了天然的組織基礎和領導力量。

關鍵詞：鄉村債務公共危機社會

引言

鄉村債務問題的嚴重性早已為政界和學界所共知，從1999年開始，國務院和省、市、縣在數年內多次下發了各種文件，而債務危機卻日益深重。2005年的法國巴黎騷亂震驚世界，導火索看起來微不足道，而存在的問題早已冰凍三尺非一日之寒，只是執政者熟視無睹才造成了后來的悲劇。不但是對法國的一個警告，也是對我們的一個啟示。特別是農村在鄉村債務的危機還沒有爆發以前，更要引以為鑒，防患于未然。

一、鄉村債務越滾越大

目前湖南農村幾乎是鄉鄉有債、村村欠錢。據省農辦、財政廳1999年對鄉鎮負債的普查表明，全省2000多鄉鎮，負債面88.2%（注1）。筆者進行的涉及全省129個鄉鎮的問卷調查，負債面為89%（注2）。如衡陽縣、衡南縣、常寧市、桃源縣、澧縣、漢壽縣等地方的鄉鎮負債面達100%，衡陽縣和澧縣、桃源縣等地方的村級負債面達99%以上。

到2005年底全省的鄉村兩級債務的狀況如何，很難準確把握。如果推斷全省鄉村債務總額采取中間值法則的話，根據筆者調查的六縣31個鄉鎮的鄉村債務平均值1498萬元計算（同注2），按2000個鄉鎮，全省鄉村債務總額估計不會低于299.6億元。根據國家統計局核算審定，2004年湖南省GDP為5641.9億元（注3），那么鄉村兩級債務就占2004年湖南GDP的比重的5.3%；2004年湖南省財政總收入608億元（注4），那么鄉村兩級債務就占省財政總收入的49.3%。所到之處，絕大多數的鄉村債務都是本級財政收入的數倍甚至數十倍，很多都成了“五十年債務”、“百年債務”，比例之高，觸目驚心。

在桃源縣，所調查的泥窩潭鄉有1.8萬多人，18個村，鄉級負債是925萬元。在桃源縣調查時，另一個鄉一個不愿公開地名和姓名的副鄉長對筆者說：在桃源縣，負債1億元的鄉鎮有5個，最高的一個鄉負債達1.7億元。衡陽縣26個鄉鎮負債2.9億元，893個村負債的總額是1.33億元（注5），對于一個在2004年國稅只有4268萬元、地稅只有2727萬元收入的衡陽縣財政而言（注6），4個多億元的鄉村債務是幾年的財政收入。

湖南省委、省政府在2000年提出了縣鄉村“五年還債”的目標，時間過去了五年，不僅舊債無減，反而新債激增。據省農辦、財政廳1999年對鄉鎮負債的普查，全省鄉鎮共負債85.4億元（同注1）。根據筆者的調查（同注2），鄉、村債務兩者基本接近，有的地方村級債務還遠遠高于鄉鎮債務。按照鄉級債務的數據來推算村級債務的數額，全省在1999年鄉村兩級總負債數額最低就在170億元以上。到2005年底全省的鄉村兩級債務總額就達到了筆者調查估算的299.6億元。從1999年到2005年鄉村兩級債務就可能增加了129.6億元，平均每年以近26億元的速度在遞增。

桃源縣從中國社科院農村發展研究所調查的2002年到筆者調查的2005年，不到三年的時間，負債億元的鄉鎮就從1個增加到5個；在中國社科院調查時的2002年，鄉鎮負債最高的只有1.09億元，到筆者調查時的2005年底，負債最高的就已經突破1.7個億。特別是有不少鄉鎮，如在桃源縣鄉鎮債務數額處于中等偏下的泥窩潭鄉，僅債務利息一項就每年要增加100萬元以上，其他債務嚴重的鄉鎮就可想而知了。債務雪球越滾越大，危機象火一樣正在逐漸往上蔓延。

二、鄉村債務形成機制

債務形成機制的根源是農村的行政體制出現了重大問題，趙樹凱指出，這個體制的問題主要表現在，鄉鎮完全是圍繞上邊各種指令轉，為完成超出正常的資源范圍的指令，鄉鎮領導人要么造假，搞形式主義，要么只有“硬來”，“借錢”辦事，拆東墻補西墻，造成債務的雪球越滾越大。

一是完成上級下達的財稅任務而形成的債務。財稅任務是實行各級政府負責制，到鄉鎮以后就必須由鄉村兩級最后確保任務完成,因此而債臺高筑。從全省的情況來看，鄉鎮基本上年年保證完成了縣政府下達的財稅任務，而實際征收的缺口只能由鄉村兩級墊付。如衡陽縣尾欠稅費總額為16781.4萬元；全縣村級債務總額1.33億元中有9631.8萬元是因墊付稅費而形成的，村級墊付稅費占村級債務總額的72%（同注5）。

二是完成上級下達的發展任務而形成的債務。主要是鄉村舉辦公益事業如水、電、路等基礎設施建設，包干義務教育及發展教育的建校和危房改造，以及當時發展鄉鎮企業和調整產業結構等所遺留債務。前些年從上到下都大張旗鼓地倡導“人民事業人民辦，辦好事業為人民”，有個縣委書記就有一句這樣的名言：有錢能夠辦成事是好干部，沒有錢能夠辦成事是更好的干部！他補充說，有錢會辦事不是真本事，只有沒有錢能夠辦事才是真正有本事！由于是基于“三提五統”的收入預期而借債或墊資大上項目，沒有到考慮農民的承受能力，而所攤派的款項又收不起來，新的政策又使還債計劃全面落空，造成大量的舉債無法償還。衡陽縣三湖鎮（注7），教育一項鎮財政就下欠了292.51萬元：僅建校和危房改造就投入了500多萬元，向農民集資實際收上來的只有78.89萬元，加上向上面爭取的資金和向社會募捐共計不到200萬元。國家公路“鄉鄉通”工程卻要沒有任何收入來源的鄉鎮支出配套資金，三湖鎮境內公路需要配套資金120多萬元，在不能向農民攤錢的情況下通過向社會募捐還是負債30多萬元。

三是鄉村財務管理普遍混亂而形成的債務。鄉村級財務管理不規范，監督制約機制不健全，不能有效控制鄉村級財務的收支，致使合理開支逐年增加，吃喝招待費、超標準租車、公款旅游屢禁不止，開支隨意性很大，黑洞很多，直接導致了債務的形成。有些鄉鎮的干部工資一年只能發足半年，而主要負責人的公款吃喝和公款旅游卻放任自流，毫無節制。一些鄉鎮還違規修建宿舍樓，不顧財力地購買小車，超額報銷差旅費等。有不少的鄉鎮因公款吃喝欠下債務而造成辦公大樓被法院拍賣還債，特別是有的鄉鎮吃喝招待居然形成了十年、甚至百年才能還清的“百年債務”。最典型的莫過于閆集鎮，三屆鎮政府打下130張共計17萬余元的欠條，105歲老人在討債數年后竟得到了暫定每年還1000元需要170年才能還清的還款計劃（注8）。

四是鄉村組織維持自身生存而形成的債務。由于鄉村的事權大于財權，造成收不抵支。首先是拖欠鄉村干部的工資，如果上級不出臺有效的政策，很多鄉村干部的工資只能無限期地拖欠下去；其次是拖欠辦公經費和電費等。湘南的一個鎮，歷年欠發工資總額200多萬元，歷年下欠電費9.3萬元，村干部欠發工資191萬元。該鎮每年僅鎮政府的租車費和一臺小車的維修費用、油料費用就在10萬元以上。上面來人需要招待費，爭取項目需要經費，再加上政府辦公樓的取暖費、打印費、電話費、水電費等各種行政管理費用；如果和人員工資支出兩項支出相加，每年沒有80多萬元是維持不了鎮政府的正常運轉。無奈之下只得左手“拆東墻”，右手打欠條。

鄉村的債務問題本來已經岌岌可危了，現在不僅不去減輕鄉村負擔，以讓鄉村從沉重的稅費壓力下解脫出來之后，有一個休養生息的機會，卻反而在不斷地增加負擔。根據筆者對129個鄉鎮負責人的問卷調查，有75%的人認為目前的工作是上級及其部門用權力轉移了屬于他們自己的責任（同注2）。非常危險的是，我們地方領導人對此熟視無睹，坐視問題的嚴重性而無動于衷。如果產生新債務的根源沒有消除，不僅使化解舊的債務越來越艱難，而且每增加一筆債務，就為我們在新農村建設的前進道路上埋下一個地雷。

三、鄉村組織岌岌可危

由于巨額債務長期懸而不還，使鄉村組織信用和權威陷入了前所未有的低谷。對于目前絕大多數鄉村的主要負責人，一年中最發愁的時候是農歷年關，躲債賴債非常普遍，普遍感到困惑無助：“欠賬那么多，上級不管，集體沒有，又不敢向群眾伸手，就是神仙也沒辦法。”有的債主在毫無辦法的情況下，只得將鄉政府和村委會告上法庭，不少的鄉鎮每年要接到法院10多份甚至幾十份的強制執行通知書。一些鄉鎮的政府辦公大樓就法院被強行拍賣了，一些鄉鎮的財政帳戶被法院凍結，造成退伍軍人的優撫款甚至五保戶的供養款都被法院抵押還債。且不說絕大多數的鄉政府即使把辦公樓賣了，相對于天文數字的債務也是杯水車薪；問題還在于，鄉政府無法和企業一樣破產，除了辦公樓就一無所有，可一旦把鄉政府辦公樓查封了，作為政權的基層代表淪落到這種地步，是不是對政權信譽的一種威脅呢？對于村委會而言，絕大多數都沒有辦公樓，沒有任何集體資產，而土地是農民的，除了債務就一無所有，是名副其實的“無產階級”基層組織，如果法院作出判決又如何執行？鄉村債務沖擊著農村政治和法律制度，現存的秩序體系已經全面動搖。

法律是在黨的領導下制訂的，政府和基層組織不僅沒有超越于法律的權力，而恰恰應該是遵守和履行法律的榜樣，否則法律就會失去它的神圣尊嚴而成為一紙空文。借貸行為是一種契約行為，鄉村組織作為合同的一方，必須無條件信守承諾履行合同。一個無力承擔法律責任的鄉村組織怎么會得到民眾的信任？一個言而無信，不履行諾言的鄉村組織自然沒有權威可言。更嚴重的是，鄉村組織無力還債，失信于民，也直接影響到黨和政府在人民群眾中的形象。從長遠來看，鄉村債務造成的鄉村組織公信力和權威的降低，將使得農村的政治生態更加惡化，造成農民對任何干部和任何組織都不相信。李昌平的“政府組織群眾怕，群眾組織政府怕”就一針見血地指出了危機所在：我們究竟還能夠相信誰？我們究竟還能夠依靠誰？誰還會相信我們？誰還敢相信我們？

對于絕大多數的鄉村而言，不僅背負著沉重的債務，甚至自身生存都難以維系，有誰會相信他們能夠對農民提供最基本的服務？很多鄉村為了緩解沉重的債務壓力，盡可能減少正常的公務活動，盡可能壓縮經費開支，少數地處偏遠的村干部為了減少車費開支盡可能不到鄉政府開會。在這樣的情況下，鄉鎮面對農民的需要已經無法滿足了，其所承擔的社會公共管理與服務職能根本無法實現，部分鄉村組織基本上處于癱瘓半癱瘓狀態。按照現在這樣運轉下去，他不需要被人去取消就會自我取消了！所以有些人提出取消鄉政府，包括設立辦事處，就順理成章了。

根據筆者對全省129個鄉鎮的問卷調查，有74%的鄉鎮對生活困難的群眾很少進行過救助，有15%的鄉鎮因鄉鎮財政無力沒有進行任何救助。對鄉村公路、水利等公共設施建設，有68%的鄉鎮財政很少有投入，有9%的鄉鎮財政沒有任何投入（同注2）。桃源縣泥窩潭鄉的五馬寨村支部書記和花轎坪村支部書記認為：鄉村兩級特別是鄉政府，現在要權沒權，要錢沒錢，盡管有很多公益事業建設已經迫在眉睫，但群眾想都沒有想過要去找鄉政府。如果目前的狀況不得到改變，只要不發生洪澇災害，不發生非典和禽流感，鄉村兩級就基本上沒有存在的必要了。這樣一來，曾幾何時在沉重的稅費壓力下的鄉村組織，還未來得及品味取消農業稅后的喜悅，轉眼就面臨著合法性挑戰：日益增長的鄉村公共品和服務的需求與不斷萎縮的鄉村財政供給能力之間的矛盾，決定著如果不能滿足農民基本的公共需求，鄉村組織的存在就失去價值。這種合法性危機將會沖擊整個鄉村組織的政治權威，從而使鄉村組織走向崩潰。

四、債務危及社會安全

對于包括鄉村債務在內的這樣一些嚴重的社會問題，主流的觀點認為，只要加快發展一切問題就會迎刃而解，解決只是時間的問題。然而，面對巨額的鄉村債務，誰能夠對鄉村組織的償還“時間”作出預期或估計呢？債權人有不少就是處境艱難的農民，對于鄉村組織的償還能力已經徹底絕望的他們，會不會手攥著“白條”有這個耐心繼續等待下去？而問題更嚴重的是，很多債權人已經感到，即使把鄉村干部殺光也不能解決問題；如果讓目前的形勢繼續發展下去，他們會不會把矛盾直指高層？這是目前農村危機的關鍵所在！

而雪上加霜的是，除了鄉鎮的主要負責人以外，絕大多數的鄉村干部本身就是債主，在債權中占有很大的比例，而且不少的鄉村干部又是從親朋好友這樣一些農民的手中轉借來的。在衡陽縣三湖鎮的村級債務中，民間債務占村級債務總額的53.2%,而下欠村干部的債務占村級債務總額的26.8%（同注7）。因此，鄉村債務已經把鄉村干部和很多的農民的利益捆綁在一起，這種利益捆綁為農村群體事件的引發提供了一個十分危險的動力機制和社會基礎。

在稅費改革前農民負擔最沉重的時期，盡管農村的社會矛盾也非常尖銳，也發生了不少的群體事件，但只是小范圍小規模的局部性問題，并沒有造成全國性的甚至一省一市的大規模群體事件，對整個社會的破壞力不是很大。主要是因為農民缺乏組織基礎和領導力量，而強大的鄉村組織廣泛地吸納了農村社會精英，構成了一條保衛社會安全的“防火墻”。時至今日，在沉重債務重壓之下的鄉村組織，還會不會繼續承擔這樣的責任？歲月輪回，形勢卻在不斷逆轉。鄉村組織今天已經淪為真正的“無產階級”組織，除了擁有大量的債務以外一無所有，被稱為之“破產政府”，處于崩潰的邊緣，鄉村干部陷入了前所未有的三“窮”困境：一是在政治上命運前途暗淡：“路窮”。鄉村干部與農民共同處于農村社會的最基層，為今天現代化的前期積累作出了很大的犧牲，也與農民一樣并沒有分享到多少現代化成果，除了身負重債一無所有。還沒有來得及恢復元氣立即就處于當前鄉村體制改革的風口浪尖上。他們對目前農村改革的走向感到困惑，對自己的前途命運何去何從感到無奈，他們對自己的艱難處境感到非常不滿。二是在經濟上生存難以為繼：“家窮”。鄉村干部的待遇就本來低，在湖南非城郊的農村，村支書年工資在1500-3500元之間，鄉鎮干部工資人平在1萬元左右，遠遠低于社會平均勞動力價格。然而，不僅本來不多的工資被長期拖欠，而且還要借錢墊付上繳稅費。根據筆者的129個鄉鎮的問卷調查，其中有68%的鄉鎮歷年拖欠干部職工工資，衡陽市所調查的34個鄉鎮中拖欠面在91%以上，拖欠工資少者一年有余，多的長達幾年。在當前巨額的鄉村債務壓力之下，許多鄉村干部在經濟上越來越感到絕望。岳陽市有一個鄉鎮干部問上面來的領導：“現在保穩定，你們怕群眾鬧事，怕不怕鄉村干部鬧事？”（注9）三是在社會上遭到普遍否定：“名窮”。無論是學界還是媒體，一邊倒地把鄉村干部當作農村“惡”的標志，貼上“丑”的標簽。幾乎所有的三農問題仿佛都是鄉村干部造成的，成為了人人喊打的“過街老鼠”！

鄉村干部一旦產生了與債權人一樣的絕望，就猶如火上加油，為農村群體事件的大規模引發提供了天然的組織基礎和領導力量。因為這是鄉村干部的雙重身份所決定的。作為鄉村干部，對于群眾而言，代表組織或政府，他們是干部身份；而對于縣以上的各級而言，他們又是群眾身份，他們的利益實質上也是群眾的利益。村干部本身就是農民，而且鄉鎮干部的80%以上也來自農民，沒有誰能夠比他們更了解農民，也就比任何人更善于組織農民和領導農民。如果他們能夠在中國改革開放的社會穩定中起到“防火墻”的作用，那么，他們就更知道該在絕望的時候怎么“放火”。鄉村干部的影響力和組織能力，遠非那些“減負代表”、“維權代表”所能比擬的。

目前農村很多債主已經索債無望，很多鄉村已經拖債無招，很多基層干部積壓的怨氣已經由來已久。尤其是錢是集體借的或前一任領導借的，而集體的債務卻由個人承擔責任，一旦討債的壓力超過承受能力，轉移矛盾就成了唯一的選擇。根據筆者在129個鄉鎮負責人中的問卷調查，有42%的人認為化解鄉、村債務最好的辦法應是由中央轉移支付解決；有21%的人認為由上級財政接管債務；包括要中央轉移支付解決和上級接管債務的就有高達63%的人（同注1）。何況鄉村干部在鄉村債務中本身就有重大的債權利益，在絕望的情況下就可能鋌而走險。

同時，我們的社會處于改革的社會轉型時期，社會的淘汰機已經成為了社會公共安全危機的根源。例如衡陽市的一個分管城管的副區長被殘疾人點燃汽油同歸于盡，1998年情人節武漢長江大橋的爆炸事件，2001年的“石家莊爆炸案”，2003年北大、清華爆炸案，以及2004年的長沙公交車爆炸等。悲劇提醒我們，如果沒有處理好社會轉型期的利益公平問題，無疑會形成一個利益的挫折人群，這些人的情緒將會演變成巴黎騷亂那樣的社會性暴力事件，給我們這個社會的公共安全帶來巨大威脅。歷史告訴我們：社會各個階層利益矛盾的激化，總會通過處于底層的群體用最為極端、最有破壞力的形式來表現對社會的絕望和憤怒。在鄉村債務中，如果他們的利益在正常情況下無法無法實現，很可能就會通過不正常的方式來表達。特別是在基層的干部隊伍中，人心思“亂”而不是思“安”，因為在現在的秩序下看不到希望和前途，所以，對改變現行秩序的愿望非常強烈。無論從上到下，從公務員到老百姓，不平衡的心態是我們這個社會埋藏在地下的炸藥，只需導火索就會爆炸！農村不少群體事件，恰恰正是我們的干部和黨員在起點火作用。如果不迅速采取對策化解危機，繼續等待觀望而猶豫不決，“革命和改革在賽跑”，也許時間就不在“改革”這一邊，從而坐失良機。希望全社會能夠對此引起高度警惕，使我們艱難前行的民族盡可能少一點波折和苦難！

結束語

2006年是新農村建設的開局之年，而鄉村債務無疑是繞不過去的坎。鄉村債務的問題不解決，鄉村組織就難以在新農村建設中發揮應有的作用；沒有鄉村組織的組織領導，新農村建設就無從談起。更為嚴重和可怕的是：一方面，如果鄉村債務得不到化解，一旦推進鄉鎮體制改革，債務難題就會成為一道難以跨越的坎，不僅會使所有的矛盾集中爆發，而且還會影響鄉村組織自身的變革和新生。而另一方面，我們社會進入了矛盾多發期，特別是下崗分流、學生就業、農民工這三個問題解決路徑的不確定性，這些問題與鄉村社會問題交積在一起，隨時可能引發社會動蕩，危及整個社會的公共安全。

后注及引用文獻:

（1）：《半月談內部版》2000年第9期

（2）：根據筆者對全省129個鄉鎮的百題問卷調查。

（3）：湖南統計信息網：《經濟普查新聞會稿》

/tjyw/200512230021.htm

（4）：中國地方概覽網：湖南

（5）：根據衡陽縣財政部門統計表

（6）：根據衡陽縣財政局2005年3月3日在縣十四屆人大第四次會議上的預決算報告

（7）：根據在筆者任衡陽縣三湖鎮黨委書記期間鎮財務內部報表及相關調查資料

（8）：11月29日安徽市場報《鎮政府還“吃喝賬”需要170年？》

（9）：《債務不除，縣鄉不寧——川鄂湘農村債務問題及出路調查》