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摘要本文針對農村資金管理中存在的問題提出建議和對策，探索和完善新農村建設資金的管理使用模式，目的是使在我國財政支出中占較大比例的新農村建設金真正用到實處。

關鍵詞新農村；資金管理；監(jiān)督機制

建設社會主義新農村是我國在“十一五”期間的重大戰(zhàn)略決策，要實現這一重大戰(zhàn)略決策，關鍵要整合新農村建設資金，探索和完善新農村建設資金的管理使用模式，總結資金管理新經驗。這樣才能充分發(fā)揮新農村建設資金的積極作用。

據報道，僅僅2006年，黨中央提出開展新農村建設的第一年，中央財政用于“三農”的支出將達到3397億元，比上年增加422億元。如果加上地方各級財政的支農資金，這個數字將更加龐大。新農村建設是個長期的系統(tǒng)工程，隨著國家經濟的快速發(fā)展，新農村建設的不斷深入，不難預見，這一數字還將會被逐年刷新。如何保證巨額的財政支農資金真正用于新農村建設的必需項目，真正發(fā)揮財政資金扶持新農村建設的應有效能，我們認為，改革現有資金管理的方式，建立新的資金管理模式，使新農村建設中資金管理的唯一出路。

一、目前新農村建設中資金管理的問題

1．建設資金多頭管理，分散使用

目前，發(fā)改委、農業(yè)、水利、林業(yè)等涉及到農村經濟的政府管理部門手中都掌握著一塊財政扶持資金，各自為政，自行其事，導致不能形成財政支農資金集中扶持、規(guī)模扶持的效益。

2．廣大農民對資金的使用沒有主動權。財政支持農村建設資金的使用主體應該是直接受益的農民，他們應該對這些資金該用在什么地方，需要用多少擁有充分的話語權。但現行的財政支農資金使用基本都是由政府主管部門拿計劃，然后是層層分配計劃，有使用計劃的單位再按計劃層層上報審批。資金的使用主體--受益農民只能是被動地按照上級有關部門需要履行各種申報手續(xù)程序，被動接受上級有權部門的恩賜。不能主動地去使用屬于他們自己的資金。

3．資金管理缺乏有效的監(jiān)督。目前財政支農資金基本上是財政部門自身監(jiān)督支付，審計部門抽查審計。財政部門自身既承擔資金使用最終審批的責任，又承擔監(jiān)督支付的責任，因此很難防范自身內部存在的道德風險；而審計部門的審計工作又是抽查部分資金的支付，很難覆蓋到每個具體的項目，這就使得一些腐敗分子有了侵吞國家支農資金的可乘之機。

二、新農村建設資金管理與使用的具體對策

對于新農村資金管理中出現的問題，我們認為，國家應盡快按照“規(guī)劃科學、農民滿意、管理嚴密、違規(guī)追究”的原則建立覆蓋預算、審批、使用、決算審查、全程監(jiān)督、責任追究等各個環(huán)節(jié)的財政支持新農村建設資金的管理機制。

1．改革財政支農資金分散多頭管理方式，統(tǒng)一制定資金使用規(guī)劃。

目前，財政支農資金過于分散導致其沒有發(fā)揮整體效益。據有關部門調查，2004年中央對“三農”轉移支付2626億元，2005年超過3000億元，2006年達到3397億元，按照7億農村人口計算，人均430元多。但是，中央對三農的轉移支付的過程中“路損”巨大，100元從北京出發(fā)，到農村僅剩30元。造成這種現象的原因主要是現行財政支農資金管理體制不完善，涉農部門多，條塊分割嚴重，導致資金使用分散，效益不佳。財政部和農口各部門之間以及各部門內部機構之間還沒有形成一個有效的協(xié)調機制，基本上是各自為政，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重。因此，部門利益、“條塊”管理、各自為戰(zhàn)、交叉重復，必然導致財政支農資金使用效率低下。

鑒于上述情況，建議各級政府成立“新農村建設委員會”，負責牽頭各主管部門與當地村民一起制定切實可行的新農村建設整體規(guī)劃和分年度資金預算。國家財政支農資金預算除去全國性的或國家重點保證的水利、生態(tài)環(huán)境保護項目之外，按照國家扶持新農村建設的整體規(guī)劃分配到各省，再由各省級政府“新農村建設委員會”連同本級財政支農資金預算，按照縣一級政府“新農村建設委員會”制定的規(guī)劃預算，統(tǒng)籌平衡分配到具體扶持項目。

2．新農村建設資金要專戶管理，封閉運行，確保專款專用。

當前新農村建設的項目，大都是由中央或上級政府給錢，由基層政府配套和落實。這種組織方式主要依靠行政推動，操作不當就容易出現層層截留和挪用。因此，要保證新農村建設資金專款專用，不被截留和挪用，就必須建立和完善一套行之有效的措施和辦法。具體措施包括：一要實行專戶管理。建議有關部門在金融機構設立新農村建設資金專戶，專門歸集和使用新農村建設資金。二要制定資金使用審批程序和辦法。要根據財政、財務政策，結合實際情況，制定明確具體便于操作的資金使用審批程序和辦法，并先行公布，嚴格執(zhí)行。三要統(tǒng)一會計核算，建立專戶管理的內部稽核和相互牽制制度。明確相關領導和經辦人員的工作職責和崗位責任制。四要加強監(jiān)督檢查，把財務監(jiān)督工作貫穿于新農村建設項目的始終。五要強化目標考核。在檢查新農村建設工作或制定考核措施時，要以資金使用效益為主線，注意從綜合層面進行。既要考核容易“看得見，摸得著”，反映村容村貌的硬件方面的東西，又要看那些發(fā)展農村公共事業(yè)、增加農民收入等與農業(yè)、農村發(fā)展聯系更為緊密的在短時間內難以顯示出政績的工作，還要注意克服因決策不周、管理不善而造成的資金使用效益低下、損失浪費嚴重等問題。通過認真嚴格細致的管理和考評，切實使新農村建設資金用在刀刃上，發(fā)揮出應有的效益。

3．建立健全監(jiān)督機制，實行嚴格的審計和責任追究

改變長期以來存在的事后監(jiān)督的做法，建議啟動與新農村建設轉移支付同步進行的全過程監(jiān)督體系。

（1）實行社會公開監(jiān)督。建議各級政府要將新農村建設規(guī)劃、財政支持新農村建設資金的使用預算、最后的決算納入政務公開的內容，在提交人大審議審批前，向社會公示；重大事項要召開聽證會；必須審計或群眾質疑較多、社會影響較大的項目，要將審計結論或處理意見公示，以廣泛征求社會各界的意見，接受社會公開監(jiān)督。

（2）人大全程參與管理監(jiān)督。建議各級政府“新農村建設委員會”牽頭制定的規(guī)劃、預算、本級財政支農資金預算及實際使用的決算必須經過各級人民代表大會的審議審批；村民委員會要參與建設規(guī)劃及預算的編制。各級人民代表大會要成立專門機構負責檢查監(jiān)督國家財政支持新農村建設資金是否按照人大審批的規(guī)劃及預算使用，決算是否真實準確。全國性或國家重點扶持項目要由全國人大委托項目建設地人大對項目實施及資金使用情況進行現場監(jiān)督。

（3）實行財政部門和金融機構聯合監(jiān)督支付。建議財政支持新農村建設資金的支付監(jiān)督責任由各級財政部門聯合金融機構共同承擔。由財政部門按照經人大批準后的預算將支農資金劃撥到在指定金融機構開設的扶持項目專用賬戶，由開戶金融機構按照經人大審批的資金用途監(jiān)督支付。財政支農資金一律實行轉賬支付，不得支付現金。對人工工資、給農民個人的補貼或必須向個人采購材料類支出，要由收款人憑本人真實有效的身份證在開戶金融機構開辦個人銀行卡實行轉賬支付，以防止支農專項資金被擠占挪用、虛報冒領。

（4）實行嚴格的審計和責任追究。建議賦予各級人大對重大項目（標準由各地按照經濟發(fā)展水平制定）、群眾質疑較多的項目必須外聘審計單位進行審計的責任；對審計發(fā)現的違法違紀的問題要嚴格按照有關處罰規(guī)定建議或移交相關部門進行嚴肅的責任追究，給予相應的政紀或法律處罰。從而有力地震懾那些道德水平低下的人不敢亂為。

4．加強財政支農專項資金績效評價體系建設

財政支農資金使用和績效評價，就是對公共財政資金投入支農項目實施過程和完成結果的評價，是一種體現對財政資金使用的事先監(jiān)督和事后分析評價的科學管理方式。根據掌握的資金使用信息，對其投入成本和產生的效益進行科學地衡量和比較，從而判斷專項資金管理水平和效益，逐步擬定專項資金績效評價的指標，逐步建立財政專項資金績效評價體系，提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

（1）在內容方面要強化目標考核。要以資金使用效益為主線，注意從綜合層面進行。既要考核容易“看得見，摸得著”，反映村容村貌的硬件方面的東西，又要看那些發(fā)展農村公共事業(yè)、增加農民收入等與農業(yè)、農村發(fā)展聯系更為緊密的在短時間內難以顯示出政績的工作，還要注意對因決策不周、管理不善而造成的資金使用效益低下、損失浪費嚴重等問題進行調查。

（2）在方法方面要注重橫向縱向比較。選擇部分財政專項資金，對其分配、使用和效益等進行評價，查看指標完成情況，橫向上各個財政專項資金的使用效益評價結果要進行比較，以便了解不同專項資金的利用情況，縱向上將使用效益評價結果與上年度進行比較，看是否有所提高，并可以將其與下年度制定指標掛鉤。

通過嚴格認真細致的管理和考評，切實使新農村建設資金用在刀刃上，發(fā)揮出應有的效益。引入績效評價體系之后，由于相應的約束，專項資金的項目承擔者必然要認真對待專項資金的使用，參考績效評價的指標并以之指導項目運作與管理。為了達到指標要求，其必定會進一步明確項目的目標，并通過加強管理來實現，有利于今后專項資金項目的運作，提高工作效率。

總之，改革新農村建設資金的管理方式不是一蹴而就的，要經過反復實踐檢驗才能找出適合中國社會主義新農村資金管理的方式。

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