導語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

引言

農(nóng)村稅費改革于2000年首先在安徽省部分地區(qū)試點，到2003年已經(jīng)擴大到了全國31個省市，農(nóng)村稅費改革正以星火燎原之勢點燃整個中華大地。然而在廣大農(nóng)民興高采烈地迎接農(nóng)村的“第二次大包干”時，卻出現(xiàn)了兩個令人意想不到的嚴重問題：一是農(nóng)村義務教育的經(jīng)費存在缺口；二是農(nóng)村基層政權的運轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。從而導致農(nóng)民負擔出現(xiàn)了不同程度的反彈，某些地區(qū)甚至有進一步加重的苗頭。從目前的態(tài)勢看，農(nóng)村稅費改革已經(jīng)全軍突進，不可能推倒重來。那么，如何鞏固農(nóng)村稅費改革的已有成果，如何做到“三個確保”即“確保農(nóng)民負擔明顯減輕，不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織正常運轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費正常需要”便成了一項不得不完成任務。吸取前期經(jīng)驗教訓，在稅費改革縱向深入過程中，必須有效解決兩個問題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政靠什么來維持正常運轉(zhuǎn)？農(nóng)民義務教育和其他公共支出的經(jīng)費如何得到保障？這將關系到農(nóng)村稅費改革的最終成敗。而這些問題的有效解決，無疑都應該首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的改革入手。

一、農(nóng)村稅費改革前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉(zhuǎn)狀況

（一）農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行情況

1983年全面撤銷了后，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，隨后開始廣泛建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。中央賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政三大職能，即發(fā)展地方經(jīng)濟、提供公共服務和維護社會穩(wěn)定。囿于當時中央財力拮據(jù)，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能順利履行三大職能，便成立了預算外資金及自籌資金。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由預算內(nèi)資金、預算外資金和自籌資金三部分組成。1996年7月[國發(fā)]29號文件《關于加強預算外資金管理的決定》確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金并入預算外資金，都屬于財政性資金，納入財政統(tǒng)一管理。因此，從1997年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支在統(tǒng)計上只有預算內(nèi)收支和預算外收支。①但本文出于論述的方便，在分析時仍把自籌資金單列出來。

按照目前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，簡單分析一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政三大塊資金的收支情況。1、預算內(nèi)資金。支出主要用于農(nóng)村生產(chǎn)、基礎設施建設、提供公共服務、行政事業(yè)部門的工資及公用經(jīng)費等。但目前支出的大部分集中在行政、事業(yè)部門(主要是中小學)的工資和公用經(jīng)費，即典型的“吃飯財政”。收入來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及工商類稅收等稅收收入。2、預算外資金。支出主要用于維持政府部門的日常運轉(zhuǎn)，即政府部門的辦公用品、交通費用、招待費用等。收入來源主要是收費。3、自籌資金。支出主要用于農(nóng)村公共建設、公共服務、教育支出及農(nóng)村集體福利等。收入來源主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交利潤和管理費、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資收入及各種罰沒收入等。其中前兩塊資金歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理和支出，而后一塊資金則歸鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站及一些職能部門管理和支出。在這種財政體制下，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)得比較理想的狀況是：預算內(nèi)的財政收入能夠維持收支平衡，即預算內(nèi)收入足夠發(fā)放政府部門和鄉(xiāng)村教師的工資，預算外收入及自籌資金一般情況下能保證鄉(xiāng)政府的日常運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村公共商品的提供，如校舍維修、道路建設及農(nóng)田基本建設和投入。而這種狀況在1994年之前是勉強能夠?qū)崿F(xiàn)的。

1994年我國實行了“分稅制”財政體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制上的弊端就逐漸顯露了。分稅制改革后，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并集中在省、市兩級，縣、鄉(xiāng)兩級政府收入逐漸被掏空。另一方面，支出責任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，而財政轉(zhuǎn)移支付又未能較好地配合分稅制改革最終落實。眾多原因交織在一起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)收支缺口迅速膨脹，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設和公共服務了。在工資發(fā)放出現(xiàn)嚴重缺口并且教師工資發(fā)放是硬性規(guī)定的情況下，②就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政目前最典型的財政“擠占”現(xiàn)象，即預算內(nèi)資金擠占預算外資金及自籌資金。在現(xiàn)行的財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和農(nóng)經(jīng)站都歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府橫向領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導能夠方便地將預算外收入及自籌資金調(diào)入預算內(nèi)充當財政收入，當然也有能力將預算外收入及自籌資金用于工資的發(fā)放。于是，相當一部分預算外的部門收費、自籌資金中的“三提五統(tǒng)”都被調(diào)劑到預算內(nèi)發(fā)工資，“吃飯”去了。“吃飯財政”此時便賦予了更廣的涵義，通過“擠占”連用于公共建設、公共服務的自籌資金也“吃”掉了。由于“擠占”現(xiàn)象的存在，顯而易見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又多出現(xiàn)了“兩個缺口”，即預算外資金缺口及自籌資金缺口。那么，政府部門要維持正常運轉(zhuǎn)，許多公共建設項目直接關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理一方的“政績”（是“硬性”開支），例如學校的危房修繕、道路建設等，資金源自何來呢？“羊毛出在羊身上”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終的籌資方式便是“亂收費、亂集資、亂攤派”。一時間，“三亂”之風以星火燎原之勢刮遍全國，農(nóng)民生活在水深火熱之中。

由此，我們可以得出以下結論：農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)資金雖然缺口很大，但由于可以自由調(diào)劑預算外資金及自籌資金進行填補，而預算外資金缺口和自籌資金缺口又可以通過“三亂”最終將負擔轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依然能基本維持日常運轉(zhuǎn)，問題還不至于“顯性化”。

（二）農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境及表現(xiàn)

農(nóng)村稅費改革后，中央明確規(guī)定：取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)收費和政府性基金、集資，取消現(xiàn)行的按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。③這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農(nóng)村稅費改革連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政向農(nóng)民收費、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外收入及自籌資金大幅度減少。在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難以為繼，問題終于“浮出水面”，“三個缺口”——指預算內(nèi)缺口、預算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運作的桎梏。具體表現(xiàn)為：

其一，農(nóng)村義務教育經(jīng)費嚴重不足。農(nóng)村義務教育的經(jīng)費主要來源于三方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款；二是向農(nóng)民征收“三提五統(tǒng)”中的一項，即“教育附加費”；三是向農(nóng)民征收的“教育集資”。④而農(nóng)村稅費改革的一個重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級辦學為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然將導致教育投入大幅度減少。改革后農(nóng)民承擔的教育負擔明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費缺口則明顯擴大。雖然取消教育費附加、各種集資和收費得到了農(nóng)民的支持，但是由于這部分資金在改善教學條件方面發(fā)揮的作用很大，將其取消對今后一定時期農(nóng)村教育質(zhì)量提高帶來的負面影響不可低估。雖然各試點地區(qū)對教育體制進行了相應改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，從而有可能在短期內(nèi)有效地解決教師工資的拖欠問題。但是，多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國家規(guī)定發(fā)放的各種補貼，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補貼的足額發(fā)放。同時，由于原來專款專用的教育統(tǒng)籌改為農(nóng)業(yè)稅后很難保證全部用于教育，而可能用于行政人員的工資發(fā)放，致使教育的基本建設資金可能再次被擠占。

其二，行政管理費支出壓力增大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費支出包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機構的各項經(jīng)費支出以及維護農(nóng)村社會秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費用。在目前政府職能還沒轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費改革的實施，無疑給了靠預算外收費來維持運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構致命的一擊！農(nóng)村稅費改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構運轉(zhuǎn)便成了一大難題。

其三，農(nóng)村基礎設施建設支出缺口較大。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，道路修建任務繁重，在稅費改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、上級轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實際所需資金量相去甚遠且人員經(jīng)費都存在嚴重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設支出似乎不太現(xiàn)實。同樣，對于農(nóng)村水利設施建設、土地治理等方面的支出，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然自1998年起，中央和地方各級財政都加大了對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按一定比例配套。在有收費權的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資和解決，但收費權取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。

其四，農(nóng)村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。目前，我國除村級經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級經(jīng)濟為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予補助的農(nóng)村社會保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的支出，也來源于農(nóng)民的統(tǒng)籌資金。⑤稅費改革后，對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。

其五，農(nóng)村文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。稅費改革前對這方面的資金投入本來就很有限，改革后更是“巧婦難為無米之炊”。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題也隨著稅費改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題由來已久，只是由于農(nóng)村稅費改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。財政部科研所蘇明認為，基層債務數(shù)額巨大，我國鄉(xiāng)村兩級凈債務3259億元，其中鄉(xiāng)級債務1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元，村級債務1483億元，平均負債20萬元。⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務資金的來源一般有:向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面:一是農(nóng)村基本建設支出，包括農(nóng)村中小學建設和農(nóng)村道路、水利等基礎設施建設以及“政績工程”、“形象工程”；二是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支包括會議費、招待費、報刊征訂、干部培訓、差旅費等；三是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經(jīng)費的不足。⑦這些借款和欠款，農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用費收入機制，通過向農(nóng)民收費逐年予以償還。而農(nóng)村稅費改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導致新的債務出；另一方面，取消向農(nóng)民收費，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預期的還款途徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的農(nóng)村工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務本金和債務利息的壓力和風險陡然加大。可見，對于原本就負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，農(nóng)村稅費改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農(nóng)民，造成農(nóng)民負擔的反彈，導致農(nóng)村稅費改革失去應有的意義。

由此，我們可以得出以下結論:農(nóng)村稅費改革后，有效地遏制了“三亂”之風的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外資金及自籌資金大幅度減少，原本彌補財政收支缺口的維持機制被打破，“三大缺口”同時迅速膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的償還失去依靠，積累已久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題最終完全凸顯。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境形成的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制上的弊端由來已久，只是一直以來沒能引起中央政府的高度重視，而農(nóng)村稅費改革這一政策的落實，使得這種弊端最終完全顯化，并自下而上地最終反映在兩個嚴重問題上，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法維持正常運轉(zhuǎn)；二是農(nóng)民義務教育和其他公共支出的經(jīng)費得不到保障，從而使農(nóng)村稅費改革一度陷入“黃宗羲定律”的怪圈，這時才引起中央政府的高度重視。通過以上分析我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的形成并不是由于農(nóng)村稅費改革，那究竟事出何因？“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”，歸根結底，仍需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制上找原因。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失，導致機構膨脹，人員編制失控

實行村民自治之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了擺脫自身財政危機，成為代收稅費的機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全國政權的最底層，上級政府為了減緩機構改革后的震蕩，裁減后的人員很大一部分分流到下級政府，最終積壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的第一站，只要進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，就能吃上“皇糧”，以致造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制失控。而且在小農(nóng)經(jīng)濟多元化兼業(yè)經(jīng)營，生產(chǎn)和交易都過于瑣碎的情況下，政府卻硬要對兩億四千萬農(nóng)戶征收稅費，還要加強管理，并且上級政府每年下達硬性征收指標且逐年遞增，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了能順利完成這項“政治任務”，機構設置保持與縣級對應關系，除“六套班子”外，“七所八站”也相繼建立，真是“麻雀雖小，五臟俱全”。⑧再加上分稅制改革后，在所謂“中央請客，地方買單”形式下，僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)收入，連解決“吃飯”都成問題，通過政府各部門的收費“創(chuàng)收”來解決人員工資和提高福利便是唯一選擇。由此可見，完成上級的稅費征收任務與部門收費“創(chuàng)收”，便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當前的主要“職能”。這便形成了一個“怪圈”：上級征收任務逐年遞增→為了順利完成任務，機構人員編制也相應增加→人員增加后部門收費的“創(chuàng)收”就有了保證→部門“創(chuàng)收”后又能養(yǎng)活更多的人員。1998年財政部部長助理劉長琨曾透露中國官民比例：漢朝，八千比一；唐朝，三千比一；清朝，一千比一；現(xiàn)在，四十比一。⑨“幾十頂大蓋帽管著一頂破草帽”便是坊間最形象的比喻。無需多言，僅從以上簡單的數(shù)字分析便可得知我國目前人員編制已失控到何種程度，況且，這還沒包括教師！

筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主，即“對上級負責”而不是“對農(nóng)民負責”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失的主要原因。在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權被規(guī)定為，“執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，決定和命令”；⑩并且，須“辦理上級政府交辦的其他事項”，⑾清楚地表達了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使權力和完成事務方面對上級政府的服從關系。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要干部仍由上級任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍被納入嚴格的行政等級序列。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須執(zhí)行上級政府的意志，由于上級或中央政府掌握的信息不充分，不能完全了解農(nóng)民的偏好，再加上政府工作人員自身的機會主義行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失似乎成了不可避免的結果。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能偏離，事權劃分模糊

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失相對應的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能在實踐中的偏離，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政跨越公共財政的范圍行事，直接組織經(jīng)濟或者干預農(nóng)戶生產(chǎn)，如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構等。這種跨職能行事方式盡管在短時期內(nèi)依靠鄉(xiāng)村政府控制的資源和擁有的權力可獲得部分財政收入，但同時也干預了市場，阻礙了私人經(jīng)濟的發(fā)展，引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間的沖突與對抗，并給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了風險。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了部分該由中央政府承擔的事務，如民兵訓練、優(yōu)撫、計劃生育、部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出。民兵訓練和優(yōu)撫是為了增強國防，屬于全國性公共品，而計劃生育以及部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出并不反映農(nóng)民的偏好。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與上一級政府或中央政府合作提供公共品和服務時，其財政承擔的份額太大，如農(nóng)村教育、部分公路建設等。農(nóng)村教育的主體是小學和初中，與大學教育不同，這種基礎教育除了開發(fā)學生心智、增強其能力外，還對提高整個社會的文化素養(yǎng)產(chǎn)生積極影響，它的部分收益是社會性的。因此，農(nóng)村教育的大部分支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承受是不合理的。據(jù)統(tǒng)計，目前我國義務教育的投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，這其中絕大部分又是由農(nóng)民“買單”，9%由縣財政負擔，省市（地）負擔11%，而中央僅僅負擔2%左右。⑿類似的還有部分區(qū)際間公路修建項目。雖然當?shù)剞r(nóng)民從公路建設中受益，但城市及轄區(qū)外其他居民也是主要的受益者，也應該支付部分費用。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對部分屬于俱樂部性質(zhì)的產(chǎn)品沒有按受益原則征收使用者費，致使這些公共品和服務的財政資金不足，不能滿足轄區(qū)內(nèi)居民的需求。諸如醫(yī)療、文化及其它一些社會福利項目。一方面其生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟，另一方面其消費具有排他性。對這些物品和服務，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織生產(chǎn)、并征收使用者費是合適的，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算負擔必將導致資金短缺，最終結果適得其反。

（三）稅源嚴重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入“無米之炊”的窘境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)收入主要來源于工商稅和農(nóng)業(yè)稅，但缺乏具有穩(wěn)定性、收入達到一定規(guī)模的主體稅種。從1994年開始，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增幅回落，發(fā)展放慢，截至1998年達到最低點。1991年至1998年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值增長率分別22.4%、52.3%、65.1%、35.0%、33.6%、21.0%、18.0%、17.5%。⒀鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟效益滑坡，部分企業(yè)處于瀕臨倒閉的境地，在很大程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長。對于中西部地區(qū)，進入20世紀90年代之后，城市和城鎮(zhèn)經(jīng)濟進入國有經(jīng)濟向股份制和民營經(jīng)濟改制的時期，縣鄉(xiāng)兩級的國有和集體工商企業(yè)紛紛改制。地方政府對于改制后的企業(yè)的征稅成本急劇上升，同時有些地區(qū)也從長遠考慮，不想對新成長的民營經(jīng)濟征收太高的稅收以出現(xiàn)“殺雞取卵”的后果，因此，工商類稅收更是增長緩慢。從目前形勢看，農(nóng)業(yè)稅更是不可能成為主體稅種。農(nóng)業(yè)稅是按常年產(chǎn)量計征的，收入雖較穩(wěn)定，但缺乏增長潛力，稅費改革后隨著費向稅的轉(zhuǎn)變，種田越多，負擔越重。使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本提高，比較利益下降，更多的農(nóng)戶棄田外出，農(nóng)業(yè)稅收繳難度增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅源呈零星、分散的特點，份額偏小，而且由于市場因素呈逐年下降的趨勢。而我國加入WTO后，政府為了提升農(nóng)業(yè)競爭力，必然會加大對農(nóng)業(yè)的補貼，現(xiàn)在計征農(nóng)業(yè)四稅的做法不符合國際慣例，必將受到極大的限制，甚至會取消農(nóng)業(yè)稅，這樣就有可能使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政斷炊。總理在今年的《政府工作報告》中指出，從今年起，要逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。由此可見，取消農(nóng)業(yè)稅將于不久實現(xiàn)。在稅源嚴重不足的情況下，收費和統(tǒng)籌資金便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源。據(jù)統(tǒng)計，1992年，預算外收入和自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的28.54%，1996年，這一比例再次上升到35.42%。⒁鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政形成了過度依賴收費和統(tǒng)籌資金的“以費為主”的收入增長機制，這勢必會為將來可能出現(xiàn)的財政危機埋下隱患。

（四）收入上繳，支出下移，收支矛盾難以自我消化

1994年實行的分稅制改革是以1993年實際收入為依據(jù)，核定了收入基數(shù)，但對支出基數(shù)沒有重新核定，仍采用原有體制，而中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財政支出責任加大。落實到具體事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅收收入來源、對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付未能切實配套落實的情況下，顯得財權范圍小，而事權范圍又過大，缺乏與責任相對應的經(jīng)濟財力支撐，僅僅依靠弱勢的農(nóng)村經(jīng)濟和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，基本承載不起臃腫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和提供公共產(chǎn)品的服務。

實行分稅制以后，中央從地方（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）增量分配中拿走一大塊，即縣鄉(xiāng)需要將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政，而中央財政對于縣鄉(xiāng)的補助主要有稅收返還和數(shù)次機關事業(yè)單位增加工資補助，這符合分稅制改革的原則，但中央集中各地的增值稅和消費稅收入增量較多，地方得到兩稅增量的比重下降幅度卻較大，這無疑會縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一部分財力。而省級和市級政府在中央集中一部分財力的基礎上，又對共享收入和地方固定收入進行了分成，即再次對縣鄉(xiāng)財力進行了集中，這就客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“無稅可分”的局面。除此之外，在縣財政困難加劇的狀況下，縣級政府彌補財政缺口一方面可以強化財政征收、減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付；另一方面還可以通過調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制而集中一部分財力，把縣級的部分困難轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即轉(zhuǎn)移事權。但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而言，一方面決定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，結果在縣鄉(xiāng)財政都十分困難的情況下，縣級政府通過增強控制收入的權利和下放事權的責任兩種辦法來擺脫困境，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻承擔了相當數(shù)量的農(nóng)民公共品的供給任務，由于入不敷出，只好向農(nóng)民亂集資、亂收費、亂攤派。據(jù)粗略估計，通過上述兩個渠道，按中央集中的增值稅和消費稅增量部分占鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)財力3%—5%，縣財政集中財力占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的3%—5%估算，并以1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)收入472億元為測算基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一年減少財力將達30—50億元，甚至更多。⒂這種上級政府層層集中財力的做法，無疑減少了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金來源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支難以平衡。

（五）對縣鄉(xiāng)兩級的財政轉(zhuǎn)移支付沒能很好地配套落實

在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在平衡各級政府財政能力，彌補地方政府財政缺口，提供均等化服務，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著重要地作用。特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府而言，要完全擔負起鄉(xiāng)村公共品供給的任務是非常困難的，因此，上級財政的轉(zhuǎn)移支付便是“雪中送炭”了。然而，我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在不少問題。主要表現(xiàn)為：1、均衡性轉(zhuǎn)移支付比重較小。與分稅制改革前相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付從無到有，比重不斷提高，顯示中央財政的均衡性調(diào)控能力不斷增強。但是，與分稅制下公共服務均等化的目標相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重仍然較低，舊體制遺留下來的“基數(shù)法”為主的基數(shù)分配不均衡對整個財政分配的負面影響仍很明顯，在這種分配格局中，發(fā)到地區(qū)得到了較多的返還收入，而不發(fā)達地區(qū)則由于基數(shù)較小而得到較少的返還收入。2、缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付方法。省以下地方的轉(zhuǎn)移支付相當一部分是通過縱向單一的專項補助形式進行的，如2000年全國縣級財政獲得的上級財政轉(zhuǎn)移支付1181億元，專項轉(zhuǎn)移支付達566億元，占48%。⒃而補助量的多少沒有明確嚴格的事權界限和合理規(guī)范的測算標準為依據(jù)，撥款的隨意性隨時都在發(fā)生，最終導致一些縣鄉(xiāng)政府將過多的精力用于跑關系要錢方面，依賴補助過日子，而另一些地方縣鄉(xiāng)則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財政困難狀況不斷加劇。4、轉(zhuǎn)移支付的最終目標發(fā)生偏離。分稅制的主要意圖之一是保證中央財力的集中，但是這種意圖卻被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯。1994年以來，中央的資金集中度實際在下降（從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省級政府的集中度卻不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一級政府同樣在想方設法增強集中度。2000年地方財政凈結余134億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。⒄這說明，實際上財力在向省、市集中。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算越來越顯“軟化”

主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工資支出由縣級財政預算支出。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算內(nèi)收入以稅收為主，除上交中央政府的國稅部分，地方稅收要和縣財政共享。雖然目前各地縣鄉(xiāng)財政之間稅收的共享辦法五花八門，但一般的原則是縣財政核定鄉(xiāng)財政的預算內(nèi)工資支出總額，在保證鄉(xiāng)財政工資發(fā)放的情況下拿走剩余部分。由于工資支出預算是上級部門核定，精簡人員實際上意味著放棄這部分預算撥款。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨著這樣的“道德風險”——沒有減少預算支出的動機，卻有花錢的積極性。這也是每次機構精簡過后再次膨脹的原因之一。2、出現(xiàn)“財政空轉(zhuǎn)”、征“探頭稅”等現(xiàn)象。⒅所謂“財政空轉(zhuǎn)”，即將一筆不屬于財政收入的資金歸入正規(guī)的財政收入帳戶，然后再設立一些支出項目將這些資金提出；然后再納入收入帳戶，再支出，同一筆資金循環(huán)往復，魔術般地將收入和支出總量增大。一般來說，“財政空轉(zhuǎn)”的總量就是“擠占”掉的資金數(shù)量。所謂“探頭稅”，就是向尚未開張的商業(yè)機構征收營業(yè)稅，屬于“寅吃卯糧”的做法。這就是前面所提及的預算內(nèi)資金擠占預算外及自籌資金，工資支出擠占鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌支出，而統(tǒng)籌和公共建設支出便形成農(nóng)民的負擔和債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種能靈活調(diào)配三大資金相互填補缺口的能力，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹的原因之一。3、上級政府不斷出臺一些增支政策，即“中央請客，地方買單”現(xiàn)象，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算“軟化”的典型表現(xiàn)。這些在正常預算之外出臺的支出政策，明顯缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算應有的尊重。4、就是“釣魚工程”。⒆上級部分為了本部門利益，在實施某項目時，往往要求地方政府按比例配套財政資金，否則不予安排項目，而配套資金顯然不會事先被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預算之內(nèi)的，這些臨時性、不得不開支的項目，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的正常執(zhí)行帶來很大的沖擊，也進一步降低了地方人代會批準預算的權威性，使得預算成為可大可小的“變型金剛”。轉(zhuǎn)三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的改革措施

農(nóng)村稅費改革為什么走不出“黃宗羲定律”的怪圈，農(nóng)民負擔為什么會出現(xiàn)不同程度的反彈，中央政府的政策為什么在農(nóng)村中貫徹實行就走了樣，追源溯本，無一不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制弊端有莫大干系。要使農(nóng)村稅費改革取得最終勝利，要徹底解決“三農(nóng)”問題，無疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革應先行。下面，筆者針對以上分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境形成的六大原因，對癥下藥，提出了六項改革措施。

（一）公共財政體制框架下“回歸”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

1轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務理念

政府的合法性建立在兩個條件基礎上：一是政府的決策體現(xiàn)大多數(shù)人的意志；二是人民對政治權威的服從。從公共財政角度來分析這兩個條件，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應按照轄區(qū)內(nèi)大多數(shù)農(nóng)民的意愿來制定公共決策，提供公共品和公共服務。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要淡化“權力”思想，強化“服務”理念。改變“只對上級負責，不對農(nóng)民負責”的政府職能理念，對提供哪些、提供多少公共品和公共服務，應該根據(jù)轄區(qū)內(nèi)大多數(shù)農(nóng)民的需要來決定。

2合理劃分職能，理順各級政府間事權關系

根據(jù)財政分權理論規(guī)范的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品和服務，這些公共品和服務包括：（1）具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區(qū)的地方公共品，如公共安全、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉排水、土地整治等；（2）外部收益或成本溢出轄區(qū)，需要與上一級政府甚至中央政府或其他轄區(qū)進行合作來提供的公共品或服務，如基礎教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護等；（3）具有一定規(guī)模經(jīng)濟、收益可排他的俱樂部物品。如醫(yī)療、文化及其他一些社區(qū)福利項目；（4）基本的政府行政管理。⒇根據(jù)以上原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設、社區(qū)文化中心、社區(qū)醫(yī)療中心等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品。至于農(nóng)村基礎教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護、防洪灌溉等跨區(qū)域公共品的提供，中央、省級政府則應承擔相應的份額，并通過轉(zhuǎn)移支付形式劃撥資金。而計劃生育、民兵訓練、優(yōu)撫等全國性公共品的提供則應完全由中央政府來承擔，可通過轉(zhuǎn)移支付，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成這些工作。

3退出競爭領域，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層地方政府其根本職能就是提供公共品和公共服務。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從競爭性領域完全退出，不再投資辦企業(yè)，專注于提供公共品和公共服務的職責。這實際是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從“越位”到“歸位”的調(diào)整。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本都已轉(zhuǎn)為股份制企業(yè)，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退出競爭性領域創(chuàng)造了有利的條件。

4改革行政管理，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)公共資源

當前，必須在公共財政體制框架內(nèi)對條塊體制進行改革。“條條”管理權以業(yè)務管理為限，人權、事權應下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性和完整性，根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有責無權，責權分離，條塊不協(xié)調(diào)”的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。從長遠看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標定位只能是一個提供公共品和公共服務的服務性機構。

總體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變，重點要做到“三個統(tǒng)一”與“三個為主”。即過去是對上級負責，現(xiàn)在要對上級、農(nóng)民統(tǒng)一負責，并且是以對農(nóng)民負責為主；過去是單一靠行政命令，現(xiàn)在既要搞行政命令，又要靠法律、民主、教育的辦法，而更多的是要以法律手段、民主手段、教育手段為主來開展工作；過去只是完成任務，包括要完成計劃生育、財政稅收等任務在內(nèi)，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變?yōu)榘淹瓿扇蝿蘸透愫梅战y(tǒng)一起來，而且，要做到以服務為主。

（二）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，精簡機構，削減冗員

對于如何精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，筆者認為可以做好“三并”工作，即并校、并村、并事業(yè)單位。首先，談談并校。按照“因地制宜、就近入學、相對集中、務求實效”的原則，把過大過散的學校合并，使得鄉(xiāng)村整體學校布局、師生比例以及師資力量相對變得更加合理。其次，與并校同步進行的，是并村。在充分尊重民意的前提下，著眼于規(guī)模適度和便于管理，大村并小村，強村并弱村，穩(wěn)村并亂村，使得村的數(shù)量控制在合理水平上。最后，是改革阻力比較大的并事業(yè)單位。我國歷次機構改革不成功，很大程度上是因為那種精簡，多是單純的機構合并或撤銷，很少考慮職能的轉(zhuǎn)變，尤其是職能的分解；說得直白點，就是只看重形式，不觸及自身內(nèi)部的利益層。為此，應該將一些職能相近、業(yè)務交叉、工作任務較為單一的單位，如農(nóng)業(yè)技術推廣站、畜牧水產(chǎn)站、水利建設管理站、林業(yè)站、農(nóng)業(yè)機械管理站都予以合并，變成農(nóng)業(yè)技術管理站；撤銷農(nóng)村合作經(jīng)濟管理站，并入財政所；撤銷教育辦公室，將其行政管理的職能劃歸鄉(xiāng)政府；土地管理所、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃站也合并成為土地村鎮(zhèn)建設站；法律服務所和勞動服務站均改制為社會中介機構，等等。

目前，學術界有種比較流行的說法，認為我國政府行政級次過多，存在中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，堪稱“世界之最”，再說中國自秦朝設立“郡縣制”以來的兩千年的封建社會都是“皇權不下縣”，因此，我國應該減少政府級次，保留四級政府為宜，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為縣一級的派出機構。相應地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將被取消。Ⅰ對此，筆者并不贊同，而認為應該結合我國具體國情，具體問題，具體分析。目前，我國城市化水平還不高，2002年達到了39.1%，比2001年年末提高1.45個百分點，但僅僅相當于1998年世界發(fā)展中國家38%的平均水平Ⅱ，占人口70%以上的農(nóng)民依然居住在農(nóng)村，且在農(nóng)村自治組織還遠未具備完全自治能力的情況下，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，無疑會給中央政府帶來巨大的管理成本，倘若處理不當，還將引起社會動蕩，直接危及中央政權的穩(wěn)定。再說，從現(xiàn)代公共財政的理論角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無疑又是公共財政建設的一個最為重要的基層單位，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必然會給日后基層政府的公共品供給帶來高昂的監(jiān)督和信息成本。鑒于此，筆者認為，從可操作的角度考慮，“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”是目前較為可行的方案，也符合我國農(nóng)村城市化的大趨勢。具體來說，首先應將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，其次應按照城市化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進行合并，對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務，待條件成熟后在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。

（三）完善分稅制財政體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入

總的原則應是，摒棄“以費為主”的收入增長機制，建立起“以稅為主”的收入增長機制，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。

1要積極培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主體稅種

為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能較好地履行各項職能，不應把稅源集中、易征的稅都劃給縣級財政，把散、碎、零星的小稅留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，既造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入數(shù)量很有限而征管成本很高，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因財力不足、不穩(wěn)而無法依法履行其各項職能，更不利于調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政增收節(jié)支的積極性。1994年分稅制改革后，占工商稅收總額一半以上的最大稅種（增值稅）實行中央與地方共享，而企業(yè)所得稅及個人所得稅也于2001年進行了共享，目前地方稅的稅種當中，除了營業(yè)稅還有些“主體”外——隨著增值稅的深入改革從而擴大征收范圍，營業(yè)稅最終會“壽終正寢”，其他都與真正意義上的主體稅種相距甚遠。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在農(nóng)業(yè)稅不可能成為主體稅種并將于不久最終取消的情況下，更是沒有主體稅種支撐大局。為此，從發(fā)展的眼光來看，很有必要研究如何對某幾個地方稅類或稅種予以特別注重，并在制度安排上積極培育其向主體稅種演變，結合具體情況和國際經(jīng)驗，筆者認為房地產(chǎn)稅和資源稅是比較合適的稅種。（1）房地產(chǎn)稅也稱不動產(chǎn)稅，是市場經(jīng)濟國家較通行的地方稅種。房地產(chǎn)稅的稅基十分穩(wěn)固，如有“跑了和尚跑不了廟”之說，可以成為籌集財政收入的有效手段。并且按常規(guī)每隔一段時間（如三年左右）要對稅基重新評估一次，評估時主要參照市場價位考慮房地產(chǎn)的地段因素（越是靠近商業(yè)繁華區(qū)域，價位越高，稅基越大）。因此，地方政府只要專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎設施建設與公共服務，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地盤上投資，就可以不斷推動本地的不動產(chǎn)升值，擴大稅基，形成長久不竭的財源。（2）資源稅。由于其特有的屬性，只要設計、管理得當，在一般地區(qū)，它不失為一種穩(wěn)定的收入來源，在自然資源豐富地區(qū)，如黑龍江、青海、新疆、四川等地，它更是可能成為既穩(wěn)定又具規(guī)模的收入來源，因而這一稅種尤其對中西部資源豐富地區(qū)具有特別意義。

2考慮給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的設稅權

分稅制改革的一個題中應有之義，就是地方政府從長遠發(fā)展來看，勢必應該具備必要的稅種選擇權、稅率調(diào)整權，甚至一定條件下的設稅權。因此，可以考慮賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的稅費收入立法權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可根據(jù)本地社會經(jīng)濟狀況，新開征或停征某些稅費，當然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政自行出臺的這些政策必須符合國家有關法規(guī)制度。這樣就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政真正成為一級地方財政，真正實現(xiàn)“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理，鄉(xiāng)飯鄉(xiāng)做”。

3應解決財力逐級集中問題，下放共享收入

從中央到地方應盡可能地將共享收入逐級下放，特別是省（市）共享收入要全部下放給縣鄉(xiāng)財政。對于共享收入這一塊，日后不宜繼續(xù)擴大范圍。Ⅲ按照分稅制一般原則，應該是完全按照稅種來劃分中央與地方收入的，但考慮到我國五級政府與28個稅種的合理劃分間存在不相容性的現(xiàn)狀，只能走加大共享收入的道路。但是，一味擴大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩(wěn)定。從2001年企業(yè)所得稅與個人所得稅也實行了共享后，我國數(shù)得著的大稅種已全部共享，這在過渡狀態(tài)下是一種策略性的選擇，但從長遠發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮，還是要在將來創(chuàng)造條件把若干共享稅分解，融合到國稅和地方稅之中，使地方有更加穩(wěn)定的稅源，切實穩(wěn)固地貫徹分稅制。

（四）建立規(guī)范和科學的財政轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付是貫徹國家政策意圖、平衡地方財力、緩解基層財政困難的一項有效措施。分稅制條件下，中央對地方特別是對縣鄉(xiāng)的財政轉(zhuǎn)移支付，應主要用于彌補稅收收入不足以提供基本公共品和服務時的財政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。因此，當前和今后一段時期我國建立規(guī)范科學的轉(zhuǎn)移支付制度的目標和方向，應是增加中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付和省級財政對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，以矯正當前的不均等和緩解地方財政特別是縣鄉(xiāng)財政壓力。具體講，一要加大中央對地方特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)過渡期轉(zhuǎn)移支付力度。這是一種相對均等化的分配方法，應確定過渡期轉(zhuǎn)移支付資金在中央財政收入增量中的比例與增長速度，并制定一個中長期的增長目標和資金來源擴展計劃，逐步擴大均等化轉(zhuǎn)移支付。二要對現(xiàn)行中央專項撥款進行合理分類，簡化和歸并目前過多的專項撥款種類，盡快改進其撥款辦法，引入“因素法”，增加透明度以提高專項撥款的科學性、公正性和效益性。三要增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付資金，充分發(fā)揮省一級調(diào)節(jié)縣域之間財力均衡的功能，建立起省—縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，繞過市一級。在轉(zhuǎn)移支付的目標選擇上，要因支付對象不同選擇不同的政策目標。從現(xiàn)實情況看，以縱向平衡為主并與均等化相結合的目標為最優(yōu)選擇。這主要是針對目前我國有相當一批縣鄉(xiāng)處于財政入不敷出、缺口逐年拉大、困難重重的狀況。而對于地方而言，在經(jīng)濟發(fā)展的初期，公共部門的主要職責仍是基礎設施建設、基本生活保障以及基本公共品的提供。地方政府若無財力完成上述任務，社會發(fā)展就會受阻。所以，在現(xiàn)行稅制結構條件下，解決經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)財政缺口的一個最重要的辦法就是依靠財政轉(zhuǎn)移支付。

（五）妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務問題

清理核實基層財政債權債務，消化存量，控制增量，是解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的必由之路。可考慮采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標準、口徑、內(nèi)容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務進行清理核實，核清債權債務主體、分清償債義務和清償責任。二是先易后難分步逐項消化債務存量。首先是按照形成原因分項剝離債務。如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成農(nóng)村“普九”義務教育等農(nóng)村公共品供應項目所負債務，剝離后可通過教育基金、轉(zhuǎn)移支付、發(fā)行國債等形式優(yōu)先消化處理。然后是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金。可從年預算安排增量部分的5%、綜合財力結余8%左右中提取基金，并將全部不良資產(chǎn)、抵債物資的收益并入該基金以便有較穩(wěn)定的消化債務基本資金來源。還可采用行政拍賣或法律的手段催收債權償還債務，如收欠還債、承兌還債、折賣還債、劃轉(zhuǎn)還債、置換還債等多種措施進行綜合分類消化，消化債務的策略應實行債權人優(yōu)先排序，并將個人企業(yè)和社會團體放在優(yōu)先還債的位置。三是健全機制，防止新增不良債務。要在基層建立健全嚴格的債務管理制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需興辦的公益事業(yè)應根據(jù)財力許可進行科學論證聽證公決，并實行責任追究，不得以政府財政名義舉債；要進一步建立健全資產(chǎn)管理制度，形成“產(chǎn)權清晰、責任明確、民主監(jiān)督、科學管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理體系；把化解消除不良債務列入政績考核重要內(nèi)容，營造“減負就是增收、減不良債務就是政績”的氛圍；盡快改進項目投資管理辦法，對在縣鄉(xiāng)投資的項目或工程，縣鄉(xiāng)財政配套資金數(shù)額要盡可能減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級取消配套。為確保化解消除債務不反彈、新增不良債務不增加，還要特別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務加以妥善處理、分類處置：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)商辦企業(yè)形成的債務，要采取措施追回欠繳，或拍賣還債，企業(yè)仍正常經(jīng)營的，要辦理債務劃轉(zhuǎn)手續(xù)；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)擔保形成的債務，要依法解除擔保；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦公益事業(yè)形成的債務，要制定還款計劃列入預算，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的收入或向上級財政申請相應專款逐步歸還。

（六）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理體制

1把預算外資金納入預算內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范管理

預算外資金（包括自籌資金）一直游離在財政預算統(tǒng)一規(guī)范管理外，是目前“三亂”之風屢禁不止的根源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有隨意調(diào)劑這塊資金的能力，使得這塊資金不斷被“擠占”、挪用，導致農(nóng)村公共品得不到有效供應，最終形成對農(nóng)民的“倒逼機制”，負擔依然重重地壓在農(nóng)民肩上。因此，應逐步將預算外資金（包括自籌資金）納入預算內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范管理，杜絕“三亂”之源。對于一些確實需要單獨列支的預算外資金，應建立起“財政專戶”，實行“收支兩條線”，強化預算外資金的管理。

2把農(nóng)村經(jīng)費更多地列入更高級別的財政預算

前面提及的公共財政“擠占”現(xiàn)象，根源還是鄉(xiāng)財政發(fā)放的工資數(shù)額過于龐大。特別是，這其中很大比例是鄉(xiāng)村教師的工資開支，雖然從2000年后農(nóng)村教師工資列入縣財政，但實際上許多地方還是由鄉(xiāng)財政上繳承擔。從公共財政的角度來講，這部分開支應該列入更高級別的財政預算才更加合理，其中至少一半比例應該由地級市以上（包括省和中央預算）承擔，而不應該像現(xiàn)行體制所執(zhí)行的由縣鄉(xiāng)財政負主要責任，這也是弱化鄉(xiāng)財政預算功能的一個重要方面。目前，可考慮由中央承擔40%，省（市）和縣(市)各承擔30%，由縣政府統(tǒng)管。或者按5:3:2的比例來分別確定中央、省（市）、縣財政的投入責任，即中央財政負責教師員工的“國際工資”發(fā)放，約占50%，省（市）財政負責地方性“津貼、福利性工資”發(fā)放，約占30%，縣財政負擔學校“公用經(jīng)費”支付，約占20%，其他如學校危房改造等資金需求，由各級財政轉(zhuǎn)移支付解決。Ⅳ這樣一來，就可以在中央、省、市、縣之間建立起義務教育資金投入分擔機制，確保了教師工資的及時足額發(fā)放。

3在合理的劃分政府間事權和財權后，確定縣鄉(xiāng)財政收支劃分體制，并以地方性法規(guī)的“剛性”明確下來，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的穩(wěn)定性

各個地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)的具體情況，因地制宜，實行適合本地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政收支劃分體制，例如，“核定收支，收支掛鉤，上交遞增，補助遞減，一定三年”、“劃分稅種，收支包干，超收留成，上交遞增，定補遞減，一定三年”，等等，其中劃分原則、具體細節(jié)等內(nèi)容應運用地方性法規(guī)以文件形式下達，防止上級政府“尋租”、越俎代庖等行為。

結語

國務院頒布的2004年1號文件《關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中提出，繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，鞏固和發(fā)展稅費改革的成果，進一步減輕農(nóng)民的稅費負擔。總理在今年的《政府工作報告》中再次強調(diào)，繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革。“為支持農(nóng)村稅費改革，今年中央財政拿出396億元用于轉(zhuǎn)移支付。加快推進縣鄉(xiāng)機構等配套改革。”種種跡象表明，中央政府對推進農(nóng)村稅費改革的決心之大，力度之強，是前所未有的！在全國上下同心協(xié)力萬眾一心的和諧氣氛下，只要我們能抓住要害從最根本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革入手，那么改革過程中所遇到的一切問題都將隨著體制的完善自下而上地迎刃而解。最近，農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策研究中心舉行“中國農(nóng)村改革與發(fā)展論壇”開幕式，第一次研討主題為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方向與路徑；湖北省財政廳正式對外了《關于省管縣（市）財政體制改革的具體實施意見》，省管市、市管縣（市）的財政管理模式，將被湖北省打破，取而代之的，是省管縣（市）的財政管理體制……從這些蛛絲馬跡中似乎昭示著新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革即將拉開帷幕。注釋:

①張繼珍.《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政現(xiàn)狀的思考》.山西財政稅務專科學校學報，2002（第2期）。3－6。

②1994年前，各地農(nóng)村基本上都沒有欠過教師工資，1994年分稅制改革后，農(nóng)村教師工資就逐漸出現(xiàn)較大缺口。見陳桂棣，春桃.《中國農(nóng)民調(diào)查》.人民文學出版社，2004.400。

③陳桂棣，春桃.《中國農(nóng)民調(diào)查》.人民文學出版社，2004.361－362。

④陳桂棣，春桃.《中國農(nóng)民調(diào)查》.人民文學出版社，2004.400。

⑤指“五統(tǒng)籌”中的優(yōu)撫，“三提留”中的公益金。見陳桂棣，春桃.《中國農(nóng)民調(diào)查》.人民文學出版社，2004.152－153。

⑥蘇明.《直面縣鄉(xiāng)財政困難問題》.經(jīng)濟參考報，2002－03－06。

⑦王習明，賀雪峰，陳濤.《村級債務和農(nóng)村稅費改革》.荊門職業(yè)技術學院學報，2004（第1期）。58－63。

⑧陳桂棣，春桃.《中國農(nóng)民調(diào)查》.人民文學出版社，2004.172－173。

⑨陳桂棣，春桃.《中國農(nóng)民調(diào)查》.人民文學出版社，2004.175。

⑩《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第三次修正案第六十一條第一款。

⑾《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第三次修正案第六十一條第七款。

⑿陳桂棣，春桃.《中國農(nóng)民調(diào)查》.人民文學出版社，2004.401－402。

⒀許正中，吳亮，石紅.《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的成因及對策》.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2004（第2期）。44－47。

⒁李富忠，麻德業(yè)，林萬龍.《目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政的規(guī)模和作用研究》.生產(chǎn)力研究，2002（第2期）。108－109。

⒂許正中，吳亮，石紅.《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難的成因及對策》.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2004（第2期）。44－47。

⒃“基層財政困難的原因及解決的對策研究”課題組.《我國縣鄉(xiāng)財政面臨的困難及對策研究》.財政研究，2004（第1期）。41－45。

⒄賈康，白景明.《完善財政體制尋求基層財政解困治本之策》.現(xiàn)代財經(jīng)，2002（第1期）。3－8。

⒅周飛舟，趙陽.《剖析農(nóng)村公共財政：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境和成因》.中國農(nóng)村觀察。2003（第4期）。25－37。

⒆劉漢屏，劉錫田.《對基層財政能力弱化現(xiàn)象的考察與思辨》.審計與經(jīng)濟研究，2002（第7期）。48－51。

⒇“我國農(nóng)村財政制度創(chuàng)新與政策選擇”課題組.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政：制度框架與政策選擇》.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002（第4期）。4－10。

Ⅰ張如石，滕旭旺，武以仁.《實施“縣域突破”的財政思考》.財政研究，2004（第1期）。7－11。

Ⅱ《2002年我國城市化水平為39.1%》.中國信息報，2003－11－13。

Ⅲ賈康，白景明.《完善財政體制尋求基層財政解困治本之策》.現(xiàn)代財經(jīng)，2002（第1期）。3－8。

Ⅳ張如石，滕旭旺，武以仁.《實施“縣域突破”的財政思考》.財政研究，2004（第1期）。7－11。