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編者按：農村公共財政體制是我國目前建設農村公共服務體系中的重要內容。實現城鄉協調發展、經濟社會協調發展是建設和諧社會的重要內容，改革開放以來，我國國民經濟和社會發展均有了長足的進步，國家經濟實力不斷增強，特別是實施積極財政政策以來，公共基礎設施建設步伐加快，但社會資源要素和財政資源要素配置主要向工業和城市傾斜，使一度縮小的城鄉差距再度相對拉大，城鄉二元結構明顯，“三農”問題成為我國社會經濟發展的突出問題。本文以農業大省安徽為例，從農村公共財政下的公共品內涵界定、公共財政角度下的我國目前農村公共產品供給現狀及形成原因、我國農村公共財政體制建設中應注意的問題三個方面進行分析。

[摘要]農村公共財政體制是我國目前建設農村公共服務體系中的重要內容。文章以農業大省安徽作為農村公共財政問題的研究基礎，首先基于公共財政的最終目的角度界定了我國農村公共產品的內涵；其次，從公共財政角度分析了目前我國農村公共品供需狀況及原因；再次，在此基礎上強調我國農村公共財政體制建設中應注重的若干理論和實踐問題；最后，對農村公共財政體制建設提出若干建議。

[關鍵詞]農村；公共品；公共財政；體制建設公務員之家

實現城鄉協調發展、經濟社會協調發展是建設和諧社會的重要內容，改革開放以來，我國國民經濟和社會發展均有了長足的進步，國家經濟實力不斷增強，特別是實施積極財政政策以來，公共基礎設施建設步伐加快，但社會資源要素和財政資源要素配置主要向工業和城市傾斜，使一度縮小的城鄉差距再度相對拉大，城鄉二元結構明顯，“三農”問題成為我國社會經濟發展的突出問題。經過對安徽省的個別縣、鄉鎮、村的調查，我們深感相對于城市，農村公共物品供給不足，致使農民行路難、通訊難、就醫難、上學難、用電飲水難以及生產基礎設施缺乏，這不僅降低了農民生活質量，加重農民負擔，而且會成為農業生產效率提高和農民收入增長的重大障礙。這其中一個重要的問題就是“錢”的問題，即涉及農村公共財政問題。

一、農村公共財政下的公共品內涵界定

公共財政是相對經濟建設型財政而言的，是指提供公共產品，滿足公共需要的財政，是與社會主義市場經濟相適應的財政。而農村公共財政建設是指財政如何滿足農村公共需要，為農村提供公共產品。農村公共產品包括：農村環境保護、農業基礎研究、大江大河治理、農村義務教育、農村社會保障、農村道路建設等。和市場經濟發達國家相比，我國經濟發展中的突出問題是農村公共財政建設滯后，農村公共產品供應短缺、公共需求得不到滿足，形成了城鄉二元經濟結構。黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略目標。“統籌城鄉經濟社會發展”對財政來說，關鍵是要增加對農村公共投入，為農村經濟社會發展創造必要的外部條件。因此，加快農村公共財政建設，讓公共財政覆蓋農村，既是“統籌城鄉經濟社會發展”的需要，也是財政改革和發展的需要。

公共財政制度是市場經濟體制下政府進行資源配置的收支跟隨的制度安排，表現為一組財政組織制度、財政活動規則、財政行為法律。主要由公共財政體制、公共預算制度、公共支出制度、公共收入制度所組成。公共財政制度的特征：

（1）公共性。公共性特征是屬于所有財政制度共有的特征，公共財政制度的公共性特征最嚴格，即公共財政只能在被認定、被選擇的政府性公共活動領域運行，政府配置應當是個人配置、企業配置、自愿組織配置的補充，是社會稀缺性資源的次要配置者，只在公共事務領域發生資源配置行為，不得進入私人事務領域，也不得進入適用自愿原則的共同事務領域；

（2）公共決定性。公共決定性特征是公共財政制度才具有的本質特征。公共決定性要求公共財政的任何行為必須合法、公正、公開、透明，實現的方式是法治化、制度化、實現的工具是憲法、稅法、公共預算法、年度預算法案。具體地講，政府資源配置量全部通過預算收支來安排，也就是要求政府配置=政府收支=財政收入=預算收支=公共性收支；

（3）市場狀態決定性。市場狀態決定性是公共財政的受動特征，即公共財政制度要按市場具體存在狀態的要求來運轉，并符合于、服從于市場個體，當市場處于發生狀態時，公共財政制度的重要內容是保護和培育市場；當市場處于發展狀態時，公共財政制度的重要內容是讓市場自由地擴張生存空間；當市場處于發達狀態時，公共財政制度就轉變為公平分配、宏觀調控、干預主義財政制度。

就農村居民的國民性質而言，應該享受同城市居民無差別的公共產品，然而，由于農業是國民經濟的基礎產業和弱質產業，加之農民是低收入、低稅費的弱勢群體，因此相對城市而言，其涵義要寬泛一些。即農村公共產品是區別于私人物品，在農村地域范圍內，用于滿足農村公共需要，私人不愿意提供的、具有非競爭性，非排他性的社會物品。按照其“公共”程度，可以劃分為純公共產品、非純公共產品和非純私人產品。

農村公共物品中的純公共產品是指在消費過程中具有充分的非競爭性、非排他性的公共物品，主要包括：農村基層政府、村組織的行政服務，農村公共基礎設施（鄉村道路、清潔飲水）、生態環境建設和保護、大江大河治理、農業基礎設施建設（水利灌溉系統、農產品質量安全監測系統、農業信息系統）、農業科技進步（基礎研究、重大技術成果的中試和推廣示范）、農村抗災救災、農村公共衛生防疫、農村扶貧開發等。

非純公共產品是指具有效益上的外溢性和消費過程中一定程度的排他性的競爭性的公共產品，主要包括既有社會受益又有個人受益特點的農村醫療救助、農村社會保障、農業科技信息服務等。

非純私人產品是指在對集團、組織范圍或成員合理界定后，對外便具有消費的競爭性和排他性的公共產品。主要包括小范圍的農業綜合開發、農業職業教育以及俱樂部形式的活動場所，如電影院、娛樂中心等。

公共產品按照地域范圍可以劃分為全國性公共產品、區域性公共產品和地方性公共產品。農村公共產品中的全國性公共物品有農業基礎科學研究等，區域性的公共產品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地區的病蟲害防治等，地區性的公共產品如農村醫療、地區性的道路建設等。

在我國，農民生產私人產品是以戶為單位的，這種分散的組織形式以及公共物品的基礎性和效益的外溢性決定了農民生產私人產品時對農村公共產品有關強烈的依賴性。農村市場化程度越高，這種依賴性就越強，如農村水利、生態環境、電網改造、道路交通、農村教育的好壞，都直接影響到農業生產的豐歉和農民生活質量的高低。公務員之家

二、基于公共財政角度下的我國目前農村公共產品供給現狀及形成原因分析

我國目前農村公共服務體系面臨的問題，自農業稅費改革以來，特別是實施免征農業稅政策，我國原有財政體制下的農村公共服務體系已不能適應新形勢的發展要求。這種不適應可從農村對公共產品的需求和農村公共產品的供給兩方面來看。

從我國農村公共物品的需求走勢看，構建和諧社會，實現小康目標，要求增加農村公共產品供給。總體上看，我國現在已經越過了以經濟發展為主的階段，進入了經濟與社會發展并重，經濟與社會協調發展的階段。但社會事業發展嚴重滯后于經濟發展，而且在城鄉之間分布很不均衡，尤其是農村教育、醫療作為典型公共物品的需求得不到滿足，農村因病返窮、因窮輟學的現象仍然嚴重。據對安徽省合肥市包河區、東至縣和太和縣的鄉、鎮、村的農村公共服務狀況調研，總的情況是安徽省實施免征農業稅和多項惠民政策后，農民進入零稅賦時期，種糧積極性明顯提高了，土地經營成本降低，效益增加，農業投入加大。農村基層干部已開始了服務觀念轉變，服務意識已開始增強，由于鄉村干部已從繁雜的催糧要要款中徹底解脫了出來，給基層工作帶來了新機遇。但調研中發現農村公共服務體系中存在的共性和突出矛盾主要為：

一是鄉村級的責任大、權力小的矛盾突出。

（1）職責不清，職能角色亟待轉換。過去鄉村干部主要扮演“收稅者”的角色。每年有70-80%的時間和精力抓征收，免征農業稅后，許多鄉村干部感到盲然和失落，特別是不知道如何服務。

（2）層層定指標、壓任務，鄉鎮作為最基層政府，承擔過多的來自上面的高指標、硬任務，這些指標和任務往往以“責任狀”、“一票否決”等形式落實，實質上是許多事權下移到基層。

二是財政收支的矛盾突出。

（1）地方性津補貼仍不能足額發放。

（2）項目資金配套較大的缺口，自上而下的項目工程，幾乎都要是鄉鎮配套，如“村村通公路”工程的現有政策條件，按村鄉級（包括農民個人集項）的現有財政力量只能完成50%.

（3）公共用經費標準低。鄉鎮公共經費一般每人每年都在800元左右。

（4）鄉村債務沉重，如有的鄉村學校，因欠債權人的債務而影響學校教學秩序。

三是農村的公共服務需求和供給的矛盾突出。

（1）農民的就醫難、行路難、飲水難的問題最為突出，特別是皖南山區、村鎮，其居住環境、生活條件令人擔憂。如東至縣部分山村的血吸蟲病瘟區的復發；太和縣的飲用水污染嚴重，全縣158萬人口受污染水影響的人口有35萬，占22%.

（2）自上而下的農村公共產品供給決策機制，使得公共財政的投向不能體現農村公共物品急需狀況。如水利工程資金支出的“條條”下拔，因治標不治本，不能真正體現基層的公共品的急需。在調查中發現，東至縣的許多中小水庫因長期失修，已成為“懸上河”，一旦發生潰堤將產生重大的水災危害；又如目前農民最為迫切的是急需致富的實用農業技術和信息，而目前許多支農的技術不實用，支農服務搞形式、走過場，農民不能得到真正實用的技術和服務信息等。目前鄉村治安方面、警力嚴重不足，群防群治由于人員外出打工，缺乏青壯年，實際上是流于形式。

（3）讓農民出資、出勞力參與農村公共物品提供的方式有失公平，且按目前農民的收入狀況也無濟于事，不能解決根本問題。

四是惠農政策的“一刀切”現象比較突出，實際實施中要有具體的因地制宜、分類指導的措施。

如目前免征農業稅的政策就沒有惠及到山區等非種糧村區的村民，這在安徽省的大別山區反映最為突出；另外，對于個別地區的免征的農業稅不一定要以“直補”的形式，可以允許采用間接補貼形式，集中有限財力用于農業基礎設施建設，發揮資金效益。

五是急需構建惠農政策長效機制。

普遍反映是現行的惠農政策是直接的、實效的、但是缺乏提供公共服務的長效機制。如目前減免農民的稅費等措施對解決農村發展方面來講僅是小幅度、暫時的改善了農民生活狀況。

六是農業稅取消后，以農業為主的縣、鄉鎮、村來說財政主要來源受到極大的影響。

為了增加財政收入，有地方過量利用開發自然資源來增加稅收，加速生態環境的惡化趨勢。另外，由于長期過度使用化肥生產糧食，土質中無機物超標污染情況嚴重，長期下去將影響農業生產。再者，由于鄉鎮、村在區劃調整中，占用新的耕地，而老宅地卻因沒有復耕資金而荒廢。據安徽六安地區的某一個村的老宅地面積就有1000多畝，國家可少量投入資金就可復耕。而目前卻幾乎拋荒。公務員之家

七是國家要重視公共服務的實施效率機制。

如現在實行的“鄉財縣管”其行政執行的發放成本太高，按太和縣的估計由于此方面的開支大約為25萬元/次·年。又如現在的計生補貼不宜等到補貼對象到60歲以后再拿，應提前發放，且采取間接補助的形式。

上述問題歸納起來集中表現為農村公共服務供給機制問題，這里除了有對上負責與對下負責難以一致的干部管理體制以及機構設置要求對口、事權下移的行政管理體制等原因外。而其中現行的多級公共財政體制又是主要原因之一，即是我國財政長期重工輕農、重城市輕農村、重上層輕基層、重經濟建設輕社會發展的投入機制累積的結果。

第一，從農村生活基礎設施看，其供給水平已嚴重影響了農民生活質量提高。據調查，全國僅有1/3的鄉鎮具有供水站，83%的村民不能飲用自來水。農村電網老化，電壓不穩，電價較為昂貴，一般為城鎮電費的3-5倍。交通和通訊設施落后，13%的村莊不通公路。近年來，國家加大了對鄉村通路的投入，1999-2002年，國家累計投入鄉村道路的資金315億元，除此以外，每年財政扶貧金中的40億元以工代賑資金也主要用于貧困地區鄉村道路建設，在一定程度上緩解了中西部農村行路難的問題，但沒有從根本上改變農村道路交通落后的狀況。目前全國有261個鄉鎮，5.4萬個村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石路面；土路面及無路面里程中，農村公路就有92.3萬公里，占88.5%.很多地方農村公路晴通雨阻。部分地區人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國有5020萬農村人口飲水困難。目前仍有約2500萬人因近年氣候干旱、水源變化等原因新增的飲水困難人口，這些人口主要分布在中西部地區。

第二，從城鄉基礎教育發展水平來看，城鄉之間的差距非常明顯。據統計資料，2001年農村小學總經費733.4億元，生均經費為900元。城市和縣鎮小學經費540.6億元，生均經費為4015元。城市小學教育經費人均占有量是農村占有量的446倍。城鄉教師配備：農村小學師生比為231，城市小學為191.

第三，從公共衛生和社會保障體系發展水平來看，城鄉差距更為明顯。據世界衛生組織公布的數據，2001年中國衛生分配公平性在全世界排名中屬第188倍，列倒數第4位。中國享有醫療衛生保障的人占15%，主要為城市居民，而近85%的農村居民沒有醫療衛生保障。據2001統計資料，農村衛生院衛生技術人員為103萬人，每萬人擁有13人；城市和縣鎮擁有348萬人，每萬人擁有72人。農村鄉鎮衛生院有病床74萬張，每萬人擁有9.3張；城市和縣鎮為224萬張，每萬人擁有46.6張。城鄉孕產婦死亡率，農村為城市的1.9倍；城鄉兒童死亡率，農村為城市的2倍多。目前，中國社會保障體系主要限于城市，基本上還沒有延伸到農村。2002年，城市失業保險率已達71.7%，農村幾乎為零。城市居民實際領取最低保障金的人數達2053萬人，國家財政支出112.3億元；而廣大農村地區還沒有建立最低保障制度，只有傳統的“五保”供養制度，享有人數僅為270萬人，約占農村人口的0.3%，供養費支出僅為27億元。

第四，從國家財政對農業和農村的支出份額看，2002年國家財政總支出22053億元，其中用于支持農業的僅為1457億元，僅占7.7%.國家財政用于經濟建設的支出為6674億元，其中用于支援農村生產支出和農村水利氣象等部門事業費918億元，農業基本建設投資481億元，合計1399億元，占21%.需要注意的是，農業投入的“非農化”現象嚴重。最為突出的是水利投資，如1996-2002年防洪工程投資將近1400億元，除少部分專用于農業和農村外，大多數都是全社會受益的工程，但卻全部計算為農業投資。據估計，農業投資中實際用于農業和農村發展的支出僅占50%左右。國家財政對農村和農業支出比例過低，必然導致農村公共物品供給不足。

據我們對安徽鄉鎮情況的調研，目前農村公共品供給不足的狀況從財政角度看目前很難得以改善。原因在于農村公共財政改革中存在著亟待問題，這里以安徽為例，因為安徽是農業大省，具有一定的代表性。由于近幾年宏觀經濟環境的變化和各種政策性、體制性因素的頻繁出臺，特別是取消了農業稅后，農村公共財政在發展中遇到較為突出的矛盾和問題如下：

（一）縣鄉財政財力十分拮據

農村稅費改革后，隨著農民負擔的減輕，鄉鎮政府和村級組織的收入也大幅減少，而原來由通過鄉統籌收取的鄉鎮九年制義務教育、計劃生育、優撫和民兵訓練等開支又由鄉鎮政府納入預算安排，這樣，使得增加的各項行政事業支出與鄉鎮收入之間存在巨大的缺口，多數地方縣鄉可用財力嚴重不足，財政陷入困境。按現行體制計算，2003年安徽省縣鄉財政可用財力為155億元，按財政決算人口計算的人均可用財力為1.28萬元，最低的縣只有8700元；而2001年全國人均可用財力已達到2.18萬元，可見，安徽省的人均水平遠遠低于全國。盡管中央對安徽省進行了一定的轉移支付，但遠遠不能彌補開支缺口。一些地方財政變成了“吃飯財政”乃至“要飯財政”，機關干部工資難以及時、足額發放，各縣鄉機構的運轉受到較大的影響。

（二）農村公益事業資金匱乏問題

在縣鄉財力嚴重不足的情況下，向農民收取費用的路又被牢牢卡住，使得農村公益事業的興辦、農村公共產品供給嚴重受阻，首當其沖的是教育。雖然安徽省實行了農村中小學教師工資由縣里統一發放的改革，但上劃到縣財政的工資只是省級以上政府認可的工資部分，一些原來由地方規定或認可的相關費用或補貼如教師誤餐補貼等仍由所在鄉鎮負責，這一可觀的支出很多鄉鎮都難以兌現。而按規定由縣級財政負擔的中小學危房改造資金，實際上也變成了縣、鄉甚至是村共同承擔，在鄉、村無法共同承擔的地方，危房改造也就只能望洋興嘆。雖然，興辦村內道路等農村公益性事業可以通過“一事一議”來籌集資金，但由于實踐中存在的“一事一議”難問題，加之“一事一議”受到最高限額的制約，很多地方的農村公益事業如抗旱排澇、鄉村道路等受到嚴重制約，不少地方甚至幾年都沒有修一條道路，這嚴重制約了當地經濟的發展，影響了廣大農民生活質量的提高。主要體現為支出壓力加重，硬性缺口較大：

1.拖欠工資繼續存在。據調查，目前安徽省許多縣鄉公用經費執行的還是20世紀80年代的標準，年人均定額200～500元不等，有的鄉鎮基本上沒有安排公用經費，只有財力很好的鄉鎮辦公經費才能超過人均千元，而這樣的鄉鎮又很少。為了緩解支出壓力，安徽省各級財政部門積極推行財政支出改革，實行了諸如人、車、會、話、醫等內容的改革舉措，千方百計地壓縮正常性經費支出，用以保證工資發放，但欠發工資問題仍大面積發生。據某縣調查反映，現在工資和保障全部兌現，全縣資金缺口在6000萬元左右。

2.社會保障支出難以安排。隨著社會保障制度改革在縣級的全面推進，社保開支已成為縣級財政一項新的負擔，使得原本就非常困難的農村公共財政難以安排。據安徽省一個財力較好的縣測算，僅失業保險、醫療保險和最低生活保障線三項支出，全縣財政將增支700多萬元。按照目前的財政分配體制，財政調整支出結構的彈性空間很小，新增支出沒有著落。由于社保是社會穩定的安定器，而財政難以保障，不僅使農村公共財政陷入十分被動的境地，也成為社會矛盾的焦點，同時也很容易引發社會問題。

3.其他硬性支出缺口較大。近幾年來，在改革、發展和轉軌的過程中，各級政府和各個部門都對財政支出提出了具體要求。僅糧食流通體制改革一項，要求農村公共財政自籌配套糧食風險基金和糧食新增虧損掛賬貼息，平均每個縣增支500萬元以上，有的產糧大縣高達1000多萬元。同時，農業、教育、計劃生育、民兵訓練、五保戶、擁軍優屬等都對地方財政提出了硬性要求，從而造成縣鄉硬缺口不斷加大，基層財政苦不堪言。

（三）鄉鎮財權紛紛上劃，縣鄉分配關系扭曲

調查發現，在農村公共財政發展中，鄉鎮財政遇到的問題和矛盾最多、最大。據初步統計，當前縣鄉兩級工資拖欠和債務負擔約有80%以上在鄉鎮。在尚未找到治本之策的情況下，通過職能上移、財權上劃的辦法，來緩解鄉鎮財政中的某些問題，除了原先上劃的“七站八所”及國稅、地稅、工商、技術監督等重要的執法執收部門和經濟管理部門被先后上劃外，農村中小學教師工資上劃和農村中小學收費脫離零戶管理后，給農村公共財政帶來了很大的負面效應，各地對此反響強烈。從鄉鎮層面看，一些職能和財權上劃后，鄉鎮財政主要任務只剩下農稅征收（目前農業稅已取消）和本級政府幾十人的工資支出，其預算編制、執行和監督方面的職能形同虛設，鄉鎮作為一級政府、一級財政的職能受到嚴重削弱。從縣級層面看，農村中小學教師工資上劃后，一方面變分散矛盾為集中矛盾，增加了縣級財政壓力；另一方面導致上劃人員的工資高于鄉鎮財政供給人員，從而又造成了新的矛盾。長此下去，這種被扭曲的農村公共財政分配關系將會進一步弱化鄉鎮財政職能，使縣鄉兩級財政的運行狀況趨于復雜。公務員之家

（四）債務（特別是鄉村債務）居高不下，財政風險不斷增加

多年來，農村興辦農田水利基本建設、鄉村道路、中小學改擴建、農業開發等生產公益事業，舉辦鄉鎮企業，進行產業結構調整，甚至一些地方興辦“達標工程”、“政績工程”等，都留下了大量的鄉村債務。在農村稅費改革前，鄉村除了利用經營性收入外，還從收上來的鄉統籌、村提留中拿出一部分來償還這些歷史債務。但隨著農村稅費改革和鄉統籌村提留的取消，從農民頭上提取資金償還債務的口子猛然被扎死，鄉村債務問題迅速地浮出水面。據初步統計，截止2003年底，安徽省縣鄉政府就負債313億元，相當于縣級一年地方收入的3倍，其中縣級債務占54%、鄉鎮債務占15%，平均每個縣負債2億元左右，鄉鎮負債700萬元左右，村級負債30萬元左右。從17個市所抽查的45個縣來看，2003年債務總額為211億元，是可用財力的1.67倍。其中縣級負債114億元，占54%；鄉鎮負債65億元，占31%；村級負債32億元，占15%，平均每個縣區負債2.5億元，每個鄉鎮負債706億元。

如果再加上數額龐大的糧食虧損掛帳和該配套而沒有配套的資金欠賬，縣級以下政府背上了沉重的債務負擔，基層財政運行中存在很大潛在風險，影響了財政的平穩運行。據不完全統計，截至2004年底，安徽省縣鄉兩級負債面在95%以上。其中鄉鎮負債最為突出，有5%～10%的鄉鎮負債達1000萬元以上。目前，農村公共財政已步人還債高峰期，尤其是外債，不僅到期要還，同時還要承擔匯率損失，僅世行貸款淠史杭———巢湖項目的匯率虧損就達629億元，構成了地方財政的債務風險。農村公共財政經常遇到上級預算扣款、債主上門逼債、行政訴訟追債，甚至出門躲債的尷尬局面，不僅使正常工作受到干擾，還嚴重影響到政府財政形象。

從調查的情況看，農村稅費改革后顯露出來的債務中鄉村債務比重較大，化解難度也比較大，而且由于很多債權、債務問題歷史久遠、盤根錯節，債務的清償越往后將越發艱難，因為用于清償的手段幾近用盡，而留下的大多又是老大難問題。沉重的債務負擔既增加了縣鄉財政運行的風險，也直接影響了基層的運轉和縣域、鄉域經濟的發展。如不能得到有效化解，這些債務必將成為農村穩定和農民負擔反彈的又一巨大隱患。

上述農村公共財政發展中存在的收入增速減緩、支出缺口加大、債務負擔沉重、分配關系扭曲等問題，集中反映了當前農村公共財政在發展中已經陷入了十分困難的境地。這種困境不僅僅表現在收支矛盾難以克服、難以調和上，還突出表現在農村公共財政運行機制梗阻和分配關系混亂上。尤其是農村公共財政收支矛盾和運行狀況在各種政策性、體制性因素的累積下，呈現出不斷加劇、不斷惡化的趨勢，使得一些鄉鎮不僅難以從困境中解脫出來，相反卻在困境中越陷越深，財政保吃飯的最基本職能難以履行，基層財政的基礎地位發生了動搖，并危及到了基層社會政治的穩定和經濟的正常發展。

三、我國農村公共財政體制建設中應注意的幾個認識問題

某種程度上講，我國農村現行的公共財政體制是在計劃經濟和政社合一的社會結構下形成和發展起來的，是建立在計劃經濟基礎之上的，尤其是建立在高度集中的生產組織方式的基礎之上的。其主要特征就是基層政權的活動經費與公共產品的成本都直接來源于集體經濟組織。當農村實行了家庭聯產承包責任制，農村集體經濟在大部分地區不復存在的時候，這種來源便自然地轉嫁到農民家庭這個經濟實體之上。隨著農村基層政權所承擔功能的不斷增加，機構不斷擴張，人員不斷膨脹，農村公共財政在很大程度上成了吃飯財政，財政收入的相當部分轉為人頭費，當政府依據其職能必須提供某些有限的公共產品時，其經費來源就只有在農民身上打主意了。

應當說，西方的公共財政和我國將要建成的公共財政都是一個整體，不存在完全的城市或農村公共財政，公共財政的主要目標就是盡量提供無差異的公共產品和服務，如果在這方面還存在城市和農村的差別，就需要通過制度創新和政策調整縮小和消除這種差別。近來開始的農村公共財政的研究，多是強調在農村建立公共財政的重要性，或劃分公共財政在農村的收支范圍，卻沒有將農村公共財政作為相對獨立的體系來研究。但是，我國公共財政事實上存在農村和城市之分，這是由農村和城市的經濟文化和意識環境的顯著差別決定的，忽視這種差別以及否認農村公共財政的相對獨立性，不利于系統解決在農村建立公共財政過程中的相關問題。為此有以下幾個認識問題值得重視：

（一）要清楚地看到我國農村公共財政制度環境的復雜性和特殊性

所謂公共財政的制度環境，是指制約公共財政的經濟制度、經濟水平和結構、意識形態和民主水平的總和，它決定公共財政的職能、作用方式和基本內容。建立公共財政制度的兩個必要條件是市場式的經濟制度和法治式的政治制度，經過20多年的市場化和民主化改革，整體上我國已基本具備了這兩個條件；而經濟水平和意識形態（這里指主體的認識水平和共同偏好），可以看成是提高公共財政效用的限制條件。我國的農村公共財政的制度環境比城市要復雜和特殊。

1農戶分散生產和市場交易的經濟制度。自1978年農村普遍實行聯產承包責任制以后，我國農村迅速進入個體農戶分散生產的狀態。據統計，到1992年我國農村集體資產的94.62%由個體農戶掌握。國家計劃收購農產品的比重逐漸下降，目前農產品的銷售已基本通過市場完成，由此個體農戶已成為農業的生產和交易主體—經濟主體。鄉鎮政府和行政村組織經濟的作用衰落，由個體農民自愿聯合組成的合作組織在農村公共建設中的作用增強。因此，改善個體農戶的生活條件，增強個體農戶的自我發展能力和完善市場條件，應該成為農村公共財政的一個目標。

2經濟結構的二元性質并沒有減弱。“我國農業在GDP中的比重只占15%，從事農業（農林牧副漁）的勞動力卻占到勞動力總量的50%，而農村人口占到全國總人口的64%.城鄉居民的收入水平差距已從1978年的2.57◇1和1985年1.86◇1擴大到2001年的2.90◇1.這種城鄉之間總體上發展的極不平衡必然造成二元經濟結構下一系列獨特的農村社會問題。而且，農村中的收入差距也在迅速擴大，這一方面是由于農村中二、三產業的產值已占絕對比重，純農業人口卻仍占農村人口的絕對比重；另一方面是市場形成收入機制對收入差距的擴張作用。由城鄉之間經濟不平衡引發的農村問題，要求公共財政配置到農村去的資源要遠遠多于從農村集中的資源；由農村內部收入差距引發的問題，要求公共財政應該公平對待農村的所有居民，從收入的集中到公共支出都要體現公平原則。

3農民的個體意識增強。個體為主的生產制度和市場交易機制逐漸培養了農民的個體意識，傳統的集體意識和抽象的國家意識正在淡化。農民在處理經濟和社會生活問題時，已經習慣于以自我為中心做出判斷，并完全按照個體偏好來評價公共制度的效用和成本。農村意識形態的這種變化對建立農村公共財政制度有兩種效應：一是公共財政制度有了最重要的評價和監督主體，個體農戶具有制度創新和提高制度效用的內在動力；二是目前我國農戶的認知水平依然偏低，如果他們以自我為中心分散地表達偏好，公共財政制度運行的成本偏高。多年來農戶抵制稅費的一個原因是經濟負擔沉重，另一原因是農戶將稅費視為政府對個體利益的侵害，心理負擔也很沉重。因此農村公共財政制度應體現農民個體的利益，而不是傳統的集體或鄉村行政組織的利益，要讓個體農戶享受到公共財政的實惠。

4農村的民主水平依然偏低。公共財政是憲法政治下的必然形式，沒有民主和法治就沒有公共財政。公共資源的配置如果不能體現公眾的意愿，結果既不會公平也不會有效率。公眾充分表達意愿的制度安排就是公共選擇制度，又可分為經濟上的公共決策制度和政治上的民主選舉制度。可以說，民主水平影響著公共財政的規模、結構和運行狀況等基本方面。目前我國農民對財政財務的決策權和民主選舉權基本限定在村一級，而且這樣的重要權力往往把握在少數人手里。由鄉政府專斷運用公共支出，或按照農村少數人利益配置公共資源、進行收入分配，這樣的公共財政制度效率一定很低。當然，在農村民主水平一定的條件下，農村公共財政可以通過完善收入、支出和預算管理制度，或者調整財政的收支比例，提高農村公共財政的效率。比如，在農民不能充分表達自身意愿的條件下，財政就可多安排對農民的直接轉移支付，少安排由鄉村組織的公共項目支出，由分散的決策主體分散地使用財政資金。

（二）我國未來一段時期內公共財政體系應具有明顯的向農村傾斜的特征

這是目前農村偏低的收入水平所決定的，我國已進入工業反哺農業的階段。我國理論界在討論是否應該全面支持農業和農村發展問題時，一般選擇兩種理論基礎：一是工業化進程論，就是在工業化早期，應靠農業積累支持工業發展；到工業化中期則是工業和農業自我發展；到了工業化后期應用工業積累支持農業發展（馮海發，1995）。這種理論是以工業為中心，注重工業和農業相互支持的物質可能性；二是農業外部性理論，認為農業是國民經濟中的基礎產業，對整個國民經濟的影響力大于農業的產值比重，農業這種正外部性要求政府負擔部分的成本。用這兩種理論分析西方發達國家的工農業關系問題是可以的，如果用來分析我國的城鄉關系和工農業關系就會得出錯誤的結論。因為用工業化進程論來判斷社會對農業和農村的支持程度，就會根據我國處于工業化中期得出農業和農村應自我發展的結論。用農業的外部性理論來判斷這一問題，又很容易得出政府補貼以提高農產品價格或降低成本的結論。這樣的理論始終不能得出要全面支持農村（不只是農業）發展的結論。其實在西方發達國家的工業化過程中，國家對農業和農村的支持一直是比較全面和有力度的，主觀上并不存在“階段”意識，財政政策從來也沒有僅僅停留在“補償”農村的水平上。

1公共財政向農村傾斜的必然性。公共財政的體系是由它的基本職能決定的，財政的職能不同，財政體系的因素和結構就不同。從農村財政的保障和發展職能看，農村公共財政的體系比城市公共財政更加全面，它既包括城市公共財政已有的居民生活補助和救助、基礎的生產生活設施和文化教育支出，還包括對農戶個體生產及合作組織的補助。從我國就業人口的比重看，目前64%的人口尚在農村，如果讓農村居民享受與城市居民大體相等的公共設施和服務水平，農村公共財政的規模至少不低于城市公共財政。但是由于歷史原因和農村的發展規律限制，來自農村的財政收入要遠遠低于來自城市的收入，也就是說要實現農村公共財政的職能，公共財政對農村的支出必然遠遠高于來自農村的財政收入，公共資源是凈流向農村的，從結果看農村公共財政體系應是向內傾斜的。按照這一思路，可以把農村公共財政的體系特征分為向外傾斜、自我平衡和向內傾斜三種。從西方發達國家的工業化歷史看，由于農民轉變為工人、農村轉變為城市的速度和工業化的過程基本一致，農業對工業的支持時間很短，就進人了工業對農業的支持階段。表現在農村公共財政的體系特征上就是基本向內傾斜的，公共資源長期是凈流入農村的，農村居民的生活水平和生活條件基本與城市居民一致。而1978年以后我國在經濟持續增長和市場化進程不斷加深的條件下，農村公共財政體系一直顯著向外傾斜，政府從農村集中各種收入遠遠高于政府對農村的支出，應該由公共財政支出的竟然由農民負擔，有人說農村財政是“農民財政”，這與公共財政的本質和職能大相徑庭，農村公共財政向外傾斜是造成農村、農業和農民困難的主要原因。公務員之家

2向內傾斜的實現方式。向內傾斜的農村公共財政是其制度環境的必然要求，只有適應這一特征進行制度創新，才能建立有利于農村全面發展的公共財政制度。從長期看，堅持公共財政制度的創新，建立農村社會保障制度和福利制度，完善農村稅收和財政支農制度，在收入水平不變的條件下就可達到向內傾斜的程度，這是建設農村公共財政的基本方式。從短期看，也就是在全面的農村公共財政的制度沒有建成的時間內，堅持財政政策調整，或增加農民收入或減少農民負擔，也可達到向內傾斜的效果。比如，我國農民收入偏低，這時減稅或免稅的增收效應最大，如果不對農戶征收任何稅費，或者減少農村二三產業就業人口的稅收負擔，即使財政對農村的支出水平不變，農村公共財政也會實現向內投入的目標。再者，如果財政以貼息的方式支持國家政策銀行和商業銀行對農戶的低息或無息貸款，財政支出的乘數效應也較大。如果同時在收入政策和支出政策兩方面進行有利于農民增收的政策，農村公共財政的支農作用會達到最佳水平。事實上，近年來解決三農問題時較多地應用了這種財政政策調整的方式，發揮了農村公共財政的職能作用。

農村公共財政向內傾斜可分為兩個階段：在農村公共財政體系沒有建立以前，要通過不同的組合方式，增加對農村公共資源的凈投入，即注重農村公共財政向內傾斜在數量上的擴張；在農村公共財政體系健全以后，要將政府對農村凈支出的比重與一定的宏觀經濟指標聯系起來，保障公共資源向農村的凈流入處于合理和穩定的水平上。

（三）我國農村公共財政應凸現其保障職能和發展職能

我國正在建設的公共財政是以西方的公共財政理論為主要基礎的，這與我國市場經濟體制有關。一般認為，公共財政的實質是市場經濟的財政，市場失靈決定著公共財政存在的必要性和職能范圍。市場不具備提供公共產品、收入均等化和保持宏觀經濟環境穩定運行的功能，這是政府行為作用的領域，具體就體現在公共財政的職能之中，即資源配置職能、收入分配職能和穩定經濟職能。從我國農村制度環境的分析中，可知公共財政的三項職能還不能準確體現我國農村公共財政的特性。符合我國實際的農村公共財政的職能不是一般職能的簡單重復，而是我國的國家特性、農村環境和農村主體共同作用的結果。

1我國農村公共財政具有保障職能。這里的保障職能不是指計劃經濟時期的政府供給制度，而是指公共財政對農民個人生存和發展權益的物質保障。福利經濟學認為，國家公民都有無差別享受社會福利的權力，不存在城鄉居民之間的歧視待遇，評價社會福利效用的標準是公民享受社會福利要達到均等狀態。我國長期存在的只有城市干部職工才能享受社會保障的狀況，是我國社會福利效用偏低的一個表現。而且強調農村公共財政的保障職能，不是只從社會公正的抽象原則出發，也是我國農村經濟制度和收入水平的必然要求。1978年以后，個體農戶成為經濟主體，農村集體經濟萎縮，村組的保障職能幾乎喪失；農戶收入增長停滯，家庭保障的能力沒有明顯增強。在這樣的條件下，只有建立全面的社會保障，才能真正維護農民的生存和發展權益；還有農村的義務教育、文化事業和農民的職業技術培訓，都是只有公共財政才能提供的公共物品。

強調農村公共財政的保障職能，意指國家必須承擔社會轉型的風險。我國開始市場取向的改革以后，農村生產由以集體為主變為以個體為主，農產品交易由統購統銷為主變為個體的市場交換為主，由此產生的農業生產風險和市場交易風險基本由個體農戶自己承擔，農戶勞動的價值損失占農產品產值比重較高，尤其在我國西部農村，由于農業合作組織和市場發育不健全，每年農戶的無效勞動占相當比例，直接抑制了收入增長和農民繼續投入的積極性。國家是農民產權的界定者和權益的保護者，在社會轉型給農民造成經濟利益損失時，應當采取措施降低社會轉型的風險，并給予農民一定補助，使農民的最后收入基本與其勞動付出相當。

強調農村公共財政的保障職能，是提高公共財政在農村效用的需要。在我國農民收入偏低、經濟水平偏低的條件下，農村公共財政的較多資源直接用于個體農戶以有效提高他們的實際收入水平，比由縣鄉政府傳統的集體按照自己的利益去配置要有效得多。據統計，農村改革以來，國家從農村集中的稅收和用于農村的全部支出（包括農村事業費，支農工程投入以及對農村和農民的撫助和救濟）基本持平，而農民多年的感覺是國家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于農村公共資源的效率太低，農民很少直接得到公共財政的實惠。目前實行取消農業稅的政策，使這種狀況向好的方向轉變。

2我國農村公共財政具有發展職能。這里的發展職能就是指農村財政具有明顯的生產建設性，能夠直接提高農民的增收能力，并為農業生產力的提高創造宏觀條件。這一職能包括微觀和宏觀兩方面的發展內容，與一般意義上的發展職能還有所不同。在20世紀30年代以后，西方發達國家的政府全面干預經濟，重新整合社會資源并提高社會生產力，從政府行為的結果看，公共財政有了明顯的發展職能。發展中國家試圖通過政府的強大作用，提高整體的經濟水平和增強國際競爭力，全面主導經濟和經營壟斷行業。從這一點看，公共財政的發展職能具有較強的直接性。

而我國農村公共財政的發展職能具有更強的直接性和生產性，主要是由我國的特殊情況———公共財政的制度環境決定的：一是農村分散生產的經濟主體自我積累能力很弱。從1985年以后，農村資金一直凈流出，我國個體農戶的再生產就幾乎停留在不變的規模上，農民收入多年徘徊不前就不奇怪了。如果按照一般的“市場經濟”法則，政府不介入微觀生產領域，公共財政對個體農戶的投入不給予直接支持，農業整體上的發展是不會有的；二是村組已沒有獨立經濟來源承擔小型農田水利建設的投入；如果仍然靠個體農戶集資興辦，勢必增加農民負擔，在很大程度上抵消公共建設的效用。由此，公共財政也必須對村組內的公共建設予以支持；三是縣鄉政府財政多年處于困境之中，農村大型的基礎設施建設必須由中央和省級財政負擔，尤其在西部應取消縣鄉政府籌資配套大型項目的做法，縣鄉公共財政一般只負擔政府運轉和維護經濟社會秩序的支出，發展職能應在省級和中央的公共財政中體現。

農村公共財政的發展職能與農村居民的特性有關。我國農民家庭是可以獨立應用所擁有的土地、勞動和資本進行生產的經營主體，任何直接或間接提高他們實際收入水平的政府支出，都會在一定程度上轉化為發展的投入，轉化為提高農業生產力的手段或條件。而城市居民享受公共財政的福利，一般都體現在改善生活條件、提高生活水平方面，公共財政優化宏觀經濟條件的效應是與企業行為相聯系的。因此，農村公共財政應通過適當的方式給予農戶的個體經濟行為以支持。

可見，公共財政在農村具備了保障和發展職能，其職能才可以說是完整的。這里說的農村公共財政的全面職能，不僅指有了這兩個職能，而且還強調這兩個職能都具有微觀和宏觀這兩個方面的作用。由上述可知，農村公共財政的保障職能既包括農民普遍可以無償享受國家福利的內容，也包括國家支持個體農民發展而使農民享受的自我保障。同時，農村公共財政的發展職能也是既有從整體上支持農村基礎設施建設的宏觀方面，也包括對個體農民相關經濟行為給予支持的微觀內容。也可以說，農村公共財政的保障和發展職能涉及了農民個人生活、個體農戶生產和農業整體發展的三個層面。

農村公共財政的保障職能和發展職能是密切聯系、相互促進的。保障職能強調公共財政保障農民個人生活基本權益、提高農民身體文化素質的功能；發展職能強調提高農民生產能力和改善生產條件的功能，其中的一個職能弱化，另一個職能也會受到抑制。農村改革近30年來，整體上農村公共財政的保障職能偏廢，農民個體的生存和發展狀況與我國整體實力極不相稱，農民的自我發展能力受到抑制，公共財政的發展職能也不能得到充分發揮。建立農村公共財政的體系和運用財政手段，都要有利于這兩個職能的發揮。當然，農村的全面發展不只是指經濟的發展，還必須有農民素質的提高和農村的社會進步。農村公共財政的建立可以直接促進農村經濟的發展，也可以間接起到促進農民素質提高和農村社會進步的作用。不論是農村公共財政的保障職能還是發展職能，最終會增強農民的自我發展能力，為提高農民的收入水平和提高農業水平創造了最基本條件。同時，有了一定物質保障的農民就有能力提高自身素質，重視自己的經濟民主權利和政治民主權利，并有經濟實力組織起來，在農村經濟的公共選擇中和政治選舉中表達和實現自己的愿望，農村的民主水平就會逐漸提高。

（四）注重發揮市場經濟下公共財政動員社會資源流向農村的導向功能

這點對于目前我國財政總量有限的情況下，發揮有限財力的最大效益具有特別重要的意義。1978年以前，我國農業積累的大部分用于工業發展，是在計劃體制下靠壓低農產品價格的方式強制進行的，1978年以后工農業產品通過市場交換，社會資源按照利潤最大化原則“自然”地由農村流向城市，我國經濟的二元結構在某種程度上還有所加深。社會資源在城鄉和東西部分布很不均衡，在一段時間后（1990年以后），農村資本和技術的匱乏抑制了農業和農民收入的增長，也就抑制了城市占有資源的運用效率（張曉山，崔紅志，2002），所以必須使農村和城市占有的社會資源水平大致相等。而在以市場配置資源為主的條件下，增加社會資源向農村流入的任務就不能通過強制的方式進行，只能一方面通過政府主要是農村公共財政的職能引導社會資源；另一方面農村公共財政直接投資以改善農村的投資環境、提高農村的技術水平和對一些經濟行為給予支持。也就是說，在農村社會資源流向城市的同時，公共財政要引來公共資源以提高農村對資源的占有率，實現社會資源在城鄉之間配置的基本均衡，最終提高我國社會資源的利用效率。由此，農村公共財政與城市公共財政相比，以及與其它配置社會資源的方式（比如金融或市場手段）相比，在引導社會資源流入農村方面有著主要作用。