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編者按：本文主要從村民自治拉開了中國政治體制改革的序幕；村民自治對我國民主政治建設和農村全面進步產生的深遠影響；村民自治工作中存在的問題與探索進行論述。其中，主要包括：農村是中國全面改革的起始地、家庭聯產承包責任制逐步在全國推開、我國1982年憲法規定在全國范圍內有計劃地通過試點逐步建立村民委員會、推動我國的民主政治建設、農村基層群眾性自治制度體現了社會主義民主的本質和發展方向、村民自治積極促進了我國農村的全面進步、農村基層管理體制及其運行機制更加科學高效、相關法律規范應加快制訂和完善、村民自治中村“兩委”關系問題應更加明確和協調、村民自治活動中的“四個民主”應協調推進等，具體請詳見。

【摘要】村民自治是農村改革實踐的重要組成部分，也是黨領導農民的三個偉大創造之一。村民自治拉開了中國政治體制改革的序幕，其作用和意義以及它所引發的理論價值和實踐功效遠遠超出了農村基層，從而對整個國家的政治發展和經濟社會的全面進步產生了積極而久遠的影響。村民自治積累了很多成功經驗，但在實踐中面臨的困難和挑戰也同樣不容小覷。

【關鍵詞】村民自治農村改革基層民主。

作為基層群眾自治制度最主要形式的農村基層群眾性自治制度，也稱村民自治，是農村村級管理制度的基本設計，曾一度占據農村治理乃至整個農村問題討論的中心，是農村改革實踐的重要組成部分，也是黨領導農民的三個偉大創造之一。在黨的十七大報告中村民自治首次寫入黨代會報告，正式與人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作制以及政治協商制度和民族區域自治制度并列，納入中國特色的政治制度范疇。村民自治伴隨著中國的改革開放，正在不斷的進步與完善。

一、村民自治拉開了中國政治體制改革的序幕

農村是中國全面改革的起始地。中國的經濟體制改革和政治體制改革都是從農村開始的，農村改革的突出特點，一是在經濟上實行了以家庭聯產承包責任制為根本標志的新型生產關系形式，二是在政治上實行了以農民自我管理、自我服務、自我教育為顯著特征的基層群眾性自治制度。

黨的十一屆三中全會以后，在黨中央的積極支持和大力倡導下，家庭聯產承包責任制逐步在全國推開，但實行家庭聯產承包責任制后，很多地方農村的社會管理一度出現失控現象。80年代初，針對管理上出現的失控現象，一些地方的農民自發地組織起“村管會”、“議事會”等組織，制訂了村規民約，成為基層群眾性自治組織產生的重要基礎。它的制度精神是通過實行直接民主來實現自我教育、自我管理和自我服務的群眾性自治。1980年，廣西壯族自治區宜州市合寨村村民代表選舉產生了全國第一個村民委員會，成為“中國村民自治第一村”，這也拉開了中國農村政治體制改革的序幕。由此可見，農村政治體制改革是農村經濟體制改革——實行土地家庭聯產承包責任制的必然結果，村民自治是這一重大變革的主要標志之一。

我國1982年憲法規定在全國范圍內有計劃地通過試點逐步建立村民委員會。1985年生產隊改村民委員會的工作在全國基本結束，建立起村民委員會92萬多個。1988年10月1日，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》正式實施，標志著村民自治活動進入有法可依的階段，逐步在全國農村普遍地建立了村民委員會。1990年又在全國范圍內開展了村民自治示范活動，建立起一大批示范縣（市）、鄉（鎮）、村，使村民自治建設進入有法規、有典型、有路子的階段。到目前為止，村民自治制度已在全國各地農村深深扎下了根。

毋庸置疑，村民自治的民主模式和民主意識，積極地推動了我國各個層面的政治體制改革，并為探索我國政治體制改革打開了思路、積累了經驗、積蓄了力量。也為成功開辟了中國特色社會主義道路、形成中國特色社會主義理論體系積累了寶貴經驗。

二、村民自治對我國民主政治建設和農村全面進步產生的深遠影響

農村基層群眾性自治制度存在于社會組織系統的最底層，但其作用和意義卻不容小視。它所引發的理論價值和實踐功效遠超出了農村基層，從而對整個國家的政治發展和經濟社會的全面進步產生積極而久遠的影響。

1、推動我國的民主政治建設

（1）農村基層群眾性自治制度體現了社會主義民主的本質和發展方向。沒有民主就沒有社會主義，這是馬克思主義的基本觀點。我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”十七大報告也強調“人民民主是社會主義的生命”，但是由于歷史原因和經濟文化條件的限制，當前的具體國情決定了我國目前的民主還只能是社會主義初級階段的民主，因此，就必須把直接民主與間接民主有機結合起來。村民自治層次雖低、范圍雖小，但其意義卻非常重大，它代表了社會主義民主的未來趨勢和發展方向。

（2）體現社會主義民主的廣泛性和真實性。村民自治是人民群眾實際參加社會事務管理活動的體現，是向著人民群眾知政、議政、參政邁出的重要步驟，是社會主義民主廣泛性、真實性的體現，也標志著我國人權事業的實質性進步。這一制度已引起世界的注意，不少西方政治家和學者在實地考察了村民自治建設實踐后客觀地指出村民自治是“老百姓的民主”，是“東方式的民主”。美國前總統克林頓1998年5月訪問西安時，也在演講中將中國農村的村民自治稱為“自由的微風”。

（3）體現人民群眾的普遍意志與愿望。村民自治是建設社會主義新農村與和諧社會的需要，也順應了市場經濟發展的內在要求。在這一制度建立之初，有的人認為中國目前還是欠發達國家，經濟文化水平比較低，老百姓的政治素質不高。在農村搞不搞民主問題不大，意義也不大。甚至擔心，讓老百姓充分地行使民主自治權利會把政局搞亂，搞得不好會帶來麻煩。事實證明，這種擔心是多余的。村民自治不僅使廣大農民積極地關心身邊的事，參與自身事務的管理，而且使他們開始自覺地關心起國家大事，村民自治真正起到了“喚起民眾”、“教育農民”的作用。而且，自治活動不僅沒有搞亂農村社會，反而使民心順、社會穩，農村更加和諧。同時，村民自治制度是與家庭聯產承包責任制相伴而生的，隨著市場經濟的發展和農村社會主義市場經濟新體制的逐步確立，這一制度不僅沒有被削弱，而且越來越發展，越來越顯示出與市場經濟高度的相融性、相互促進性，順應了市場經濟發展的內在要求。

2、村民自治積極促進了我國農村的全面進步

（1）農村基層管理體制及其運行機制更加科學高效。由于受中國幾千年封建專制傳統的影響，村一級在管理活動中長期存在著被動接受上級指令、拍腦門決策、管理無章法、監督無保障的現象。村民自治建設將程序化、規范化引入其中，逐漸形成一套民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的系統化管理制度及科學高效的運行機制，并通過村民自治章程固定下來，使長期以來松散、隨機、無序的農村社會納入有序的軌道。

（2）農村干部群眾的政治素質得到全面提高。村民自治是一所大學校，通過它，廣大農民的民主意識、權利義務觀念、法制觀念以及參政議政能力大幅度提高，逐步成長為一代社會主義的新型農民。民主自治同時也造就了一大批政治覺悟高、業務能力強的基層干部。

（3）理順干群關系，促進了農村的和諧。村一級大量存在著的是干部與群眾之間的關系，村民自治制度的最大優勢也恰恰體現二者關系的理順上。實行村民自治制度后，各地普遍出現了這樣一種現象，干部心系群眾、關心群眾，群眾理解干部、支持干部，干群關系越來越融洽。而且自治活動開展得越充分、越深入，干群之間的信任度、配合度就越高。村民自治制度還是醫治村干部貪污腐化現象的良方。通過開展自治活動，把村干部置于村民的監督制約之下，再附之以民主評議、村務公開等制度，有效地防止和杜絕了村干部以權謀私、損公濟私等現象的產生。也解決了農村中普遍存在的一些疑難問題，促進了農村的社會穩定和諧。

（4）促進農村的整體性進步。村民自治可以調動廣大農民的積極性。鄧小平同志曾說“調動積極性是最大的民主”。十七屆三中全會指出：“農村改革發展的偉大實踐，極大調動了億萬農民積極性，極大解放和發展了農村社會生產力，極大改善了廣大農民物質文化生活。”實踐表明，村民自治使廣大農民以主人翁的姿態自覺地投身到建設社會主義新農村的歷史洪流之中，最大限度地施放自己的干勁和能量。同時，村民自治還解決了基層干部為誰負責、為誰辦事的問題，提高了他們的積極性和責任感。另外，實踐也證明，就自治論自治是不可能有大的吸引力和生命力的，凡是村民自治搞得好的地方，都是把經濟發展、文明進步作為開展自治活動的中心環節來抓，把民主與富裕、文明有機結合在一起，促進了農村的整體性進步。

三、村民自治工作中存在的問題與探索

當前村民自治工作遇到的困難和存在的問題也很多，甚至阻礙了村民自治的發展，出現了停滯和徘徊不前的局面。

1、相關法律規范應加快制訂和完善

我國現行《村民委員會組織法》是規范村民委員會建設的唯一的一部法律，是在《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的基礎上于1998年11月4日完善后正式公布實施的。但是，通過近幾年來依法實行村民自治的實踐證明，該法的有些規定已經與當代中國新時代新任務的客觀要求很不適應，有些條款在具體實踐中漸露弊端和缺陷，難以適應實踐的需要。比如目前的《村委會組織法》在選舉程序上的籠統規定，是村民自治難以落實的重要原因之一。只有目標的公正，而沒有程序的公正，這樣目標的公正將難以保證，這已經是普遍被印證的規律。有些鄉村權勢階層正是利用了選舉過程無法可依的狀況，很容易地實現了對選舉本身的干預，出現村委會選舉失序，舞弊、賄選、鄉鎮政府干預選舉等現象。而《村民委員會組織法》，對于村委會選舉（及罷免）只做了原則性的規定，實際操作有很大偏差。目前亟待解決的問題包括：選民與被選人資格的認定，候選人提名程序，競選活動規范等。

另外，從性質上講，現行的《村民委員會組織法》是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規范村民自治制度。從內容上來看，我國現行《村民委員會組織法》主要是圍繞村民委員會的建設和權力行使、制約進行規定的。雖然村民委員會的建設是村民行使自治權的重要途徑，但是，這并不能成為基層民主自治的全部內容，村民自治權的行使也不僅僅局限在村民委員會的運作上。所以，用組織法去規范村民自治制度的全部內容，結果只能是“小馬拉大車”，不堪重負。因此，應探索制定和完善村民自治的法律法規，構建起基層民主自治的基本框架，從而使村民自治有一個完備的法律規范，并依法推進。

2、村民自治中村“兩委”關系問題應更加明確和協調

村黨支部與村民委員會是性質不同的組織，兩種組織的權力來源、行使程序、性質都是不同的。實踐中經常出現黨支部過多干預村委會事務的情況，或者是有的村委會不接受村黨組織的正常領導。直到目前，中國村一級權威機構還是以村黨支部為核心，農村的所有問題，也是在這個權威機構之下發生的。農民直接選舉出來的村委會如果不能聽命于黨支部，也就得不到鄉黨委和鄉政府的支持。鄉黨委為了更有效地維持既定的權力格局，對選舉進行干預也是普遍現象。因此，這也容易打擊村民參與自治活動的積極性。有報道說，某些村里的村民委員會換屆選舉中，村民去投票的動機僅僅是為了領回兩袋洗衣粉，可見村民參與自治活動的積極性不高。

為解決好村“兩委”關系問題，一要擴大村黨支部書記選民認同的范圍。總書記針對走出“兩委”關系的困境有過幾次講話，認同和支持了學界的一些建議和地方出現的積極辦法：提倡搞“兩推一選”，把村黨支部權力的合法性建立在更大范圍的選民認同的基礎上；提倡支部書記候選人參加村委會選舉，當選后再參加黨支部書記選舉，如果落選，則不能參加支部書記選舉；提倡吸收合格的非黨員村委會主任入黨，并擔任黨支部書記。二要嚴格界定和明確村黨組織與村委會各自的職責范圍和工作程序、工作規則。這樣，有利于村“兩委”關系的協調，有利于村民自治工作的有效開展。

3、村民自治活動中的“四個民主”應協調推進

“四個民主”是村民自治的四個具體環節，具體是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。“四個民主”既是由村民自治本質決定的內容要求，也是村民自治制度區別于和先進于歷史上其他農村基層管理制度的根本特征。但很多地方“四個民主”的發展不夠平衡，選舉民主單方突進，后三個民主相對滯后，甚至形同虛設，難以開展。這樣就容易造成在有些地方，選舉成為村莊內各種政治社會力量的競爭焦點，但候選人的選舉動機則偏向于個人和小集團獲利，增加了賄選和不正當競爭的可能；選舉后治理呈現出“村委會少數人自治”局面，村民沒有更多有效途徑監督村干部。因此，從某種意義上講，把“四個民主”的每一個環節都抓好了，也就意味著做好了整個村民自治建設工作。

十七屆三中全會指出，要健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，深入開展“四個民主”實踐，即“深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以村務公開、財務監督、群眾評議為主要內容的民主監督實踐”，通過這些實踐，推進村民自治制度化、規范化、程序化。

改革開放以來，村民自治積累了很多成功經驗，現實面臨的困難和挑戰也有很多。只要我們堅定信心，就能夠戰勝困難；只要堅持改革，就能夠取得突破。在十七大和十七屆三中全會精神的指引下，我們需要進一步推進改革開放，深化政治體制改革，推動村民自治的完善與發展。

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