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編者按：本文主要從城鄉統籌發展過程中財政新問題的重要性；現行財政體制及其弊端；縣鄉財政困難抑制了城鄉統籌的協調發展；不合理的現行財政體制制約著城鄉統籌發展進行論述。其中，主要包括：城鄉統籌發展是指改變“城市工業、農村農業”的二元思維方式、我國面臨著鞏固政權、發展工業的緊迫任務、計劃經濟體制和“城鄉分治”治國方略一旦起步，農村落后于城市便成為必然、現行的財政政策已經成為一種體制性障礙、城鄉經濟快速增長，城鄉人均收入水平不斷提高、農業稅減免對鄉鎮財政收入沖擊是很大的、我國城鄉公共產品和公共服務的供給機制是完全不一樣的、中心稅和地方稅結構不合理等，具體請詳見。

摘要：統籌城鄉發展是解決“三農”新問題，縮小城鄉差距的重要舉措，但我國現行的財政政策在很大程度上制約著城鄉統籌的協調發展。本文說明了城鄉統籌發展過程中財政新問題的重要意義，然后具體分析了我國現行財政體制及其弊端，最后提出了改革現行財政體制的策略建議。

關鍵詞：城鄉統籌財政體制公共物品

1城鄉統籌發展過程中財政新問題的重要性

城鄉統籌發展是指改變“城市工業、農村農業”的二元思維方式，將城市和農村的發展緊密結合起來，統一協調，全面考慮，樹立工農一體化的經濟社會發展思路，以全面實現小康社會為總目標，以發展的眼光，統籌的思路，解決城市和農村存在的新問題。黨的十六大報告指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。黨的十六屆三中全會也將“統籌城鄉發展”放在“五統籌”的第一位，可見統籌城鄉發展，是實現城鄉共同繁榮全面建設小康社會的重要舉措。

新中國成立之初，我國面臨著鞏固政權、發展工業的緊迫任務，需要巨額資本投入，在這一非凡歷史背景下，其結果只能導致計劃經濟體制，以高度集中的資源配置制度，強化政權的經濟能力，實現經濟跳躍。但是，“傳統計劃經濟以人為方式推進工業化進程，其實質是工業剝削農業”（何帆，1998），據測算，僅僅國家通過工業產業價格“剪刀差”政策剝奪農民的權益每年就有200億元左右。計劃經濟體制實現的結果，國家的經濟能力僅僅能夠布置少數人（市民）在城市先進部門就業，僅僅能夠建立少數人（市民）的福利保障體系。這便是我國“城鄉分治”治國方略起源的財政根源。

計劃經濟體制和“城鄉分治”治國方略一旦起步，農村落后于城市便成為必然，城鄉差別不但不會縮小反而逐步擴大。近年來，“城鄉分治”新問題雖然受到政府重視，但由于舊的財政體制和政策壁壘的極大慣性，偏向工業和城市的經濟社會政策并沒有得到完全的矯正，國民收入分配再分配仍向工業和城市傾斜。

我國長期以來的“城鄉分治”局面，其主觀原因在于長期的經濟社會發展戰略及社會經濟資源人為配置的城市偏好、工業偏好和市民優先。其根本原因是由于國家長期實施“城鄉分治”（不統籌）政策，其深層邏輯又是財政新問題。

現行的財政政策已經成為一種體制性障礙，城鄉分割的財政體制極大的挫傷了農民的生產積極性，嚴重影響了農業和農村經濟的發展，在很大程度上制約著城鄉統籌的協調發展。前財政部長項懷誠曾經告誡：“要善于從財政觀察全局，從全局貫徹財政，從經濟和社會發展全局中探究和把握財政新問題，發揮財政的導向和點睛功能”（項懷誠，1999）。因此，只有統一城鄉財政體制才能打破城鄉二元結構，切實保護農民的自身利益，保障農業和農村的快速發展，真正實現城鄉統籌協調發展，本文將從財政政策的角度分析探索改革城鄉統籌發展的財政體制。

2現行財政體制及其弊端

自改革開放以來，我國城鄉都有了不同程度的發展，城鄉經濟快速增長，城鄉人均收入水平不斷提高，但是這種城鄉“二元社會經濟”結構的根基并沒有徹底動搖，總體上看城鄉仍是分離的。從目前看，城鄉差別的財政政策是形成城鄉二元社會經濟結構的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：

3縣鄉財政困難抑制了城鄉統籌的協調發展

在農業稅還是地方財政收入主要來源的今天，農業稅減免對鄉鎮財政收入沖擊是很大的，我國的鄉鎮政府職能的發揮必須建立在一定財政基礎上。隨著農業稅的減免，本來就不寬裕的鄉鎮財政就更加捉襟見肘，地方財政出現缺口，鄉鎮財政壓力過大。雖然中心政府會轉移支付一部分，但是由于中心轉移支付的金額和地方農業稅減收部分之間往往存在一定數量的差額，而這部分差額需要靠地方自行消化吸收。對于經濟發達省份來說，他們完全具備消化吸收這一差額的能力，而對于地方財政原本就比較困難的省份來說，則需要政府通過精簡機構、開源節流等手段來克服這種財政困難，其難度可想而知。這就勢必會減少對農村公共物品和服務的投入，最終受損害的還是農民。在這種環境下，縮小城鄉差距，統籌城鄉發展無從談起。

4不合理的現行財政體制制約著城鄉統籌發展

我國城鄉公共產品和公共服務的供給機制是完全不一樣的。城市公共產品和公共服務的供給由國家或各級政府供給，如教育、道路、環境、衛生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各種公共產品和服務。然而在農村，政府對公共產品的供給責任劃分不盡合理。除大型水利建設、農村電網改造等外，國家把地方建設的任務也交給縣鄉政府，不再通過撥款加以支持。此外，中心政府把有些事權下放得過低，又沒有給予足夠的轉移支付，如基礎教育、鄉村道路建設等項目本應是國家的事，應由國家財政來承擔其發展的資金需要，但由于城鄉分割的體制，最終是由農民負擔。

中心稅和地方稅結構不合理，上級政府集中了過多的收入，預算內收入不能滿足基層政府的基本需要，國家不得不答應基層政府通過稅外收費籌集資金。原應由財政預算負擔的鄉村教育、計劃生育、優撫、民兵練習、道路建設等公共事業，都通過征收鄉統籌費、教育集資費或義務工解決，甚至一些行政人員的工資也要自籌資金解決。這都無疑大大加重了農村的財政性負擔。