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[論文關鍵詞]鄉鎮政權派出機構行政管理對策

[論文摘要]我國現行鄉鎮政府管理問題突出，學界對鄉鎮行政體制改革歧義甚多。只有改鄉級政權為縣級政府的綜合性派出性機構，才能徹底解決縣鄉之間的條塊矛盾；應改鄉鎮與村委會的“指導和幫助”關系為“有限管理和幫助”關系；適當提高鄉級機構的行政級別，較大幅度地提高鄉村干部待遇，以吸引優秀人才從事基層工作等。

改革開放以來，鄉鎮政權在我國現代化建設中發揮了重要作用，但是隨著農村形勢的變化，其在運行中也暴露出一系列問題，亟待調整、改革。鑒此，本文擬在簡析現行鄉鎮行政管理諸問題及學界關于鄉鎮改革的不同看法的基礎上，謹陳管見。

一、鄉鎮政府管理的主要問題

我國鄉鎮政府設立的直接動因在于保證傳統體制下催耕催種計劃的落實和面對面的管理，深層次原因則在于協調國家政權與鄉村社會關系而保持鄉村社會的穩定秩序，通過強有力的政治控制而得到更多的用于城市建設與工業發展所需要的資源。

現行鄉鎮體制是20世紀80年代我國農村改革的產物，是對體制的改造，也是對20世紀50年代鄉鎮政權體制在更高層次的回歸。我國鄉鎮政府設立的直接動因“在于保證傳統體制下催耕催種計劃的落實和面對面的管理，深層次原因則在于協調國家政權與鄉村社會關系而保持鄉村社會的穩定秩序，通過強有力的政治控制而得到更多的用于城市建設與工業發展所需要的資源”。無庸質疑，鄉鎮恢復建制2O年余來，鄉鎮政權在農村經濟發展、社會進步方面做出了貢獻，但是隨著形勢的變化，諸多問題也日益暴露出來。諸如，機構臃腫，民少官多，自聘人員膨脹，行政成本過高；縣鄉之間條塊分割嚴重，縣級政府派出站所分兵把守了鄉鎮的工商、教育、稅務、金融、國土、林業、治安等眾多領域，使鄉鎮政府職能萎縮，成為“牌子響，責任大，權力小，辦事難”的“半級”政府；縣級派出及鄉鎮自己的執法機構雖多，但由于條塊分割、上下對FI等原因，鄉鎮的執法權十分分散，計劃生育、稅收、工商、土地、公安、司法等站所(或委員會)各自為政，執法監管能力弱，遂使鄉鎮機構、人員雖多，但除計劃生育等少數問題外，其他問題的執法監管還相當粗放，甚至形同虛設，一些地區甚至還是處于“拳頭說了算”的年代；鄉鎮負債率居高不下，既嚴重影響了鄉鎮機關工作的正常運轉，也使“三亂”(亂收費、亂集資，亂罰款)屢禁不止；政府職能轉變緩慢，眾多鄉鎮政府依然把一些本該屬于社會、企業和個人承擔的責任納入自己的“責任制”，鄉鎮干部依然熱衷于直接干預生產經營活動，催種催收，沿襲著傳統的“吆喝干部”式的工作套路；在壓力型體制下，各種檢查、評比多如牛毛，“政績工程”、“官賞工程”充斥，以“一手高指標，一手烏紗帽”為核心的“一票否決制”仍然盤踞了太多的領域，缺乏一套上級政府與轄下民眾的評估相結合、統一、合理、公正的政府績效評估機制；鄉鎮自我服務功能膨脹，社會服務功能缺失；鄉鎮人大功能萎縮，權力的過于集中和“對上不對下”使鄉鎮“人治”現象十分嚴重，以至貪污腐敗、坑農害農、無法無天的事頻繁發生；機關生活庸俗化，眾多鄉鎮干部熱衷稱兄道弟，吃喝玩樂，酒杯一端，原則全無，“喝了這杯酒，什么都好說”；國家有關“三農”政策有失允當，如農村集體土地所有權缺位，對農民專業合作組織的培育不力，對農業保護不夠，有關農村義務教育和衛生的財政支持體制失當等。諸如此類的問題，學界已多有論述，這里，不予詳析。

二、鄉鎮行政體制改革的主要論爭

面對鄉鎮的如上困境，理論和實踐工作者提出了多種解困之策。歸納起來，主要有以下幾種觀點：

第一種觀點是，試圖通過鄉鎮撤并、精簡機構和冗員、理順鄉鎮與縣屬“七站八所”的關系、轉變鄉鎮政府職能、創新事業站所運行機制等措施來使鄉鎮走出財政等困境。這是目前中央和地方理論及實踐界最為流行的看法。2001年九屆人大四次會議通過的《關于國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》明確指出，“同稅費改革相結合，精簡鄉鎮機構；有條件的地方，適度撤并鄉鎮”。安徽省《關于鄉鎮黨政機構改革的實施意見》(2000年)、《關于鄉鎮事業單位機構改革的實施意見》(2000年)、《關于開展農村綜合改革試點，建立農村基層工作新機制的意見》(2005年)，湖北省《關于鄉村體制改革的實施意見》(2000年)、《關于省、市(州)、縣(市)、鄉(鎮)機構改革實施意見》(2001年)、《關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見(試行)》(2003年)、《關于推進鄉鎮事業單位改革，加快農村公益性事業發展的意見》(2005年)等皆持該觀點。安徽、湖北、山東、廣東、江蘇、河南等地鄉鎮也是根據該思路進行了體制改革。此外，戴均良《撤并鄉鎮量“度”而行》、夏永祥等《轉變鄉鎮政府職能與機構改革》、錢素華等《搞好鄉鎮機構改革鞏固全盤機構改革成果》、汪名品《鄉鎮機構的“消腫”革命》、孟白《新農村建設與鄉鎮機構改革》、朱守銀等《新時期的鄉鎮機構改革試點：進展與評析》亦持該觀點。應該指出，該做法是能在一定程度上解決目前農村“生之者寡，食之者眾”的問題，實施起來也相對平穩、容易，因而也易被各地政府接受。但是，該做法主要在于緩解而非徹底根除鄉鎮目前的困境，來自基層的反映普遍是鄉鎮合并、機構精簡并未從本質上解決鄉鎮的冗員及財政危機問題。縣鄉之問的條塊矛盾、鄉鎮政府的重統治輕服務、自我服務傾向及“人治”現象并未因此而發生本質改變。

第二種觀點是通過直選鄉鎮長等民主化手段改革鄉鎮，這種觀點在理論界代表者有張靜、李凡、史衛民等，并且在實踐中有所試驗。自1998年5月至1999年4月不到一年的時間內，在深圳市龍崗區的大鵬鎮、四川遂寧市市中區的4個鄉鎮和南部縣的79個鄉鎮及綿陽市的11個鄉鎮、山西省臨崎縣卓里鎮，相繼進行了鄉鎮長選舉的改革試點。該思路的基本用意是：由于現行鄉鎮長權力來自上級的授予，由是形成了鄉鎮長對上不對下的心態。反過來，假如由農民直選鄉鎮長，那么鄉鎮長領導的“唯上”心態就會發生根本改變，民選的鄉鎮長為了當選就必須關注農民利益，就不會有那么多的“坑農害農”與“無法無天”。農民與鄉鎮政府問的緊張關系定會有所緩解，這對鄉鎮體制建設必將大有裨益。這種民主化解決問題的辦法，究其本質，是想“在基層政府與鄉村社會之間建立一種權力與權利的平衡機制，將其關系處理納入制度化軌道，可以保證長治久安”。不過，該制度創新在現實中還面臨著現行憲法及政治體制的諸多約束，普遍推行，難度很大，而且沒有觸及鄉鎮機構臃腫、權力分散以及鄉級政權是否有繼續存在的必要等問題。

第三種觀點是撤銷鄉級政府，代之以縣派出機構，實行縣政、鄉派、村治。其代表者有鄧大才、徐勇、傅光明等。鄧大才認為，鄉級政府是“農村許多問題的始作俑者”，沒有能力建立一級完全政府，鄉級政府“不會影響農村的治理”，“收益大于成本”。徐勇指出，隨著市場化、現代化的發展，傳統的鄉村治理結構應該加以創造性轉換，“建立‘縣政、鄉派、村治’的治理結構，即：縣具有更多的治理自主性；鄉只是縣政府的派出機構，專事政務和指導村民自治；村民委員會主要從事村民自治工作，由此使其治理合理化”。傅光明認為，鄉鎮政府的龐大及鄉財政的建立，“使集中的農業剩余產品過多地用于鄉級政府組織運行維持費，擠占了農戶本應用于公共事業的資金。這種本應用于生產性領域的資金，過多用于非生產性領域，正是社會經濟停滯不前，農村經濟增長遲緩的重要原因”，鄉鎮一級政府改為縣級政府的派出性機構，其財政，可以減少財政開支，同時還可“強化縣市政府對鄉鎮派出機構的公安、工商、稅收、計生、教育等職能”。該觀點可謂切中要害，具有相當的合理性。只是短期內撤銷鄉級政府，阻力一定不小，而且在基層政府與鄉村社會之間如果不建立一種持久的制度化的平衡機制，缺乏民主法治的保障，縣政與村治之間也會發生矛盾。

第四種觀點認為現在不應撤銷鄉鎮，但未來應該撤銷鄉鎮。這種觀點又可分為兩種看法：一種是認為目前撤銷鄉鎮尚不現實，應進行類似第一種的改革，但從長遠的角度看鄉鎮政權存在并無合理性，應被最終撤銷。該觀點的代表者是張緊跟、楊風春等。該觀點可謂既激進又審慎，不過，其主張者對于改革及撤銷鄉鎮雖有所論，但于撤銷鄉鎮與先有限改革而后撤銷鄉鎮的辦法，并未進行切實的對比分析，因而所得結論實質上只是一種推論。另一種認為現在不應撤銷鄉鎮，應先用3～5年時間實現鄉鎮政府的職能轉變，強化農村公共管理和服務職能，再取消鄉鎮政府，改設鄉鎮公所。該觀點的代表者是馬曉河、武翔宇等。他們指出：“鄉鎮機構改革分兩步走的設想：先用3～5年時間轉變職能”，具體來說：根據農村經濟社會發展需要，調整行政區劃，合并鄉鎮，減少鄉鎮機構編制；將鄉鎮的諸多辦公室、站所壓縮合并，成立幾個綜合辦公室，比如黨政、人大、政協綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室；在黨務、政務上執行交叉兼職，一人多崗；對于鄉鎮事業單位，然后剝離其經營職能，將這部分職能轉制推向市場，實行企業化經營；“再用3～5年時間取消鄉鎮政府，改設鄉鎮公所”。該看法同樣可謂激進而穩健，但其中也些問題值得思考：一是撤銷鄉鎮的根本意義在于相對徹底地解決條塊矛盾，在鄉鎮站所屬性較為同一的情況下，對其進行合理重組。既如此，在鄉鎮一級政權前對其站所整合，意義似乎不大。二是現行鄉村體制的一個重要問題是鄉鎮政府在村級自治的口實下對村莊公共管理、社會服務不作為或作為不力，如果農村基層政府在村莊公共管理、社會服務到位，那么鄉域治理范圍究竟應比現在大，還是比現在小，則要另當別論。

三、關于鄉鎮行政體制改革的幾點淺見

在如上觀點中，筆者較為贊成第三種觀點。其主要理由及主張是：

第一，如果不撤銷鄉級政權，不管采用何種理順縣鄉條塊關系的主張，設計縣鄉間何種管站所的模式，看來都難徹底解決縣鄉條塊分割問題，由于縣鄉間利益的不一致，只要“共管”的體制還在一天，那么縣鄉間的條塊矛盾就一日不能根除。而改鄉級政權為縣級政府的綜合性派出機構(如命其名為“某縣駐某鄉綜合執行中心”等)后，鄉鎮站所在性質上趨于一致，可統歸于鄉級綜合性派出性機構中去，成為其中的某一個中心組之類的機構，這樣即可徹底解決縣鄉條塊分割問題。同時，撤銷鄉鎮僅僅是指把鄉鎮一級政府機構由實體的政權轉變為上級政府的派出性機構，取消鄉鎮一級財政，而非撤除鄉鎮一級機構，其改革力度并非過大。

第二，只有當所有站所俱成為鄉級綜合性派出性機構中的分支后才可根據工作性質對其進行合理重組。如歷來由于條塊分割、上下對口等原因，鄉鎮執行權力分散，計生、稅收、工商、土地、公安、司法等各自為政，執法監管能力弱，以至鄉鎮機構、人員雖多，但是在農村除了計生等少數問題外，其他問題的執法監管大多相當粗放，甚至形同虛設。如果改鄉級政權為縣級派出性機構，那么上述執法機構性質趨于一致，即可合并起來，在必要的精簡后，建立一個統一且規模較大的行政執法中心，使其在檢查計生時，又可兼及稅收、治安、耕地諸方面，反之亦然。誠如是，則既可減員增效，又可切實提高行政執法能力。

第三，撤銷鄉鎮有利于徹底精簡鄉級機構和冗員，有利于鄉級機構的合理設置。在現行體制下，由于條塊分割，縣屬站所不易指揮等原因，鄉級政府為了完成中心工作，往往不得不自聘編外人員，加上鄉域經濟多較落后，擠吃官飯的現象十分嚴重，因此只要鄉鎮政權及鄉級財政存在一天，那么在各種關系戶的凌厲攻勢之下，用鄉鎮自籌資金聘用編外人員的現象就一日得不到根除。而撤銷鄉鎮政權及鄉級財政后，一方面所有鄉級政府機構都屬于縣級政權的派出機構，性質統一，指揮靈便，無須編外聘人辦事；另一方面財政統歸縣管也使鄉級派出機構無力爛聘編外人員。且撤銷鄉鎮政權還意味著鄉域政府機構的徹底洗牌，大可乘機對鄉域政府機構和人員進行合理精簡和重組。

長期以來，我國鄉鎮干部級別低，多數地方工作條件艱苦，待遇較差，難以吸引優秀人才到鄉鎮工作，嚴重地影響了鄉村治理的質量，因此在精簡鄉鎮機構和冗員的基礎上，應適當提高鄉派機構的行政級別(如升格為副處級)，較大幅度地提高鄉鎮干部的物質待遇、政治待遇，以吸引優秀人才從事基層管理工作。

第四，在我國目前的政府管理實踐中，通常愈是級別較低的政府，其財務管理愈混亂，紀檢、審計工作愈流于形式，將鄉鎮級政權改為派出性機構后，鄉鎮一級的財政也會相應取消，這必將有利于基層財政管理的規范化。現有的鄉鎮債務應主要由中央或省市級財政以財政轉移支付的方法分批償還，以便改革后的鄉級派出機構輕裝上陣。對改革后的鄉派機構的財務及“三亂”行為嚴加管束，凡是財務上有任何違規者或者是有任何“三亂’：行為者，一律解除職務．并依法追究責任。在財務和“三亂”問題上堅決實行一票否決制。

第五，改革現行鄉級政權及鄉鎮干部的政績評估機制，變多頭多次的檢查、考核、評比為年終的綜合考評；變現行單一的由上而下的考核為來自上級(縣級)的考核和下級(來自境內民眾)的考核相結合的方法，上級的考核應由縣級政府聯合其工作部門統一進行，相對簡單，而來自F屬民眾的考核則相對復雜，筆者的建議是，在每年年初將一封含有各種關于鄉級行政機構治績如何的指標的民調信(附有貼著郵票的用于回函的空白信封)，發于每個農戶或小城鎮居戶的手中，年終時農戶或小城鎮居戶填好后寄至縣級人大常委會，待縣級人大開會后，在人大代表的監督下統計得分情況。縣級政府機構打分結果加上下屬民眾打分的結果即是鄉級綜合性派出機構負責人的總得分，視其得分高低予以適度賞罰。在此基礎上再賦予該負責人以考核及有限的任免下屬的權力，以利集中指揮。公務員之家:

第六，適當合并現有的行政村及村民小組，擴大其規模，一方面可以借此減少村及村組的管理人員，減少財政開支，減輕農民負擔；另一方面，規模擴大后還可以在一定程度上減少宗族等因素對村委會選舉工作的不良干擾，因為一個較大的村域往往不是一個宗族活動的舞臺，而是多個宗族活動的舞臺。為了有效避免村級“兩委”之間的矛盾，似可明文規定，參選村委會主任的候選人必須是中共黨員，而村委會選舉產生后，村委會的主任例兼村黨支部書記職務，以免政出多門。在鄉村關系的銜接上，既要避免鄉派機構對村委會選舉及村務的操縱和控制，也要效避免民選出來的村委會只為本村利益服務，而置國家利益于不顧，應明確規定鄉派機構與村委會的關系是“有限管理和幫助”關系而非“指導和幫助”關系(現行鄉鎮政府與村民委員會之間的關系實質上也是有限管理和幫助關系，而非真正的指導和幫助關系)，規定在計劃生育、水利設施維護等重要政務上村委會必須向鄉派機構負責，對于重要政務的完成量未達到規定任務的一定比例者，鄉派機構對于村委會及相關責任人有權進行懲罰，對于完成較好者，鄉派機構予以物質獎勵，使鄉派機構擁有“有限管理”村民委員會的法定權力。

任何一種制度，哪怕是十分不合理的制度一旦被確立了若干年，就會確立一種相應的利益關系，且這種利益關系往往還被時人所認可，因而有巨大的慣性，如果沒有足夠的動力推翻它，都很難改變。面對今日鄉鎮的問題，改革者確實需要拿出應有的勇氣、魄力和智慧。但是，改革向來又是一項系統工程，政府改革尤其如此，面對來自理論界的諸多不同建議，實踐工作者還當“深思熟慮，自由選擇”。