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摘要：用城市化來解決“三農”問題，特別是通過城市化促進農民工向城市的轉移，已成了大多數專家學者所認同的一種戰略。然而，在用城市化來解決“三農”問題的過程，遇到了一系列的所沒有解決的理論問題和現實困難。本文從這一角度出發，論述了兩者之間的關系及所面臨的問題，最后提出了對策。

關鍵詞：城市化三農問題農民工就業

一、城市化與三農問題的關系

三農問題，指的是在中國改革開放不斷深化的過程所出現的農業、農村、農民問題。“三農”問題是中國特有的，它的產生有著復雜的社會歷史根源，由一系列體制上、經濟上的原因所共同引起。建國后，新中國一窮二白，想要發展經濟，早日實現國家的“四化”必須走工業化道路，而走工業化道路，需要雄厚的啟動資金來支持工業的發展。由于當時我國的國際環境非常惡劣，不能從外部獲得巨額的資金來支持，所以只能借鑒蘇聯社會主義的建設經驗，一方面進行原始工業積累，一方面犧牲農民的利益來支持國家工業化建設。在這過程中，國家主要通過以下幾個方面來完成資本積累：一是通過工農產品的價格“剪刀差”來降低工業產品的成本，提高利潤，然后再投入到擴大工業生產的建設中去。二是通過統購統銷的政策，切斷農民與市場的聯系來獲得城市和工業發展所需要生產資料和生活資料。三是實行城鄉“二元”戶籍制度控制城市規模，限制農民進城使大量的農業勞動力滯留在農村和農業。這種以暫時犧牲農業、農村、農民利益來實現工業化的方式從已經實現現代化國家的發展軌跡來看，只要工業化和城市化是同步的，兩者發展到一定程度就反哺農業，用現代化的生產資料來武裝農業，使農業現代化。同時通過國家財政的扶持反哺農村，利用市場經濟的作用提高農民收入是可以逐步實現城鄉一體化的。然而，由于我國長期實現計劃經濟，建立了城鄉分割的“二元”社會制度，不但使城鄉差距越拉越大，而且使城市化落后于工業化。“三農”問題不但沒有得到解決，反而逐步累積，并成為制約中國政治、經濟、社會發展的一個瓶頸。

城市化是指人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。從本質上看，城市化就是一個過程，這個過程包括兩個方面的變化：1、人口從鄉村向城市集中，并在城市中從事非農業的工作。2、鄉村的生活方式向城市生活方式的轉變，包括價值觀、態度和行為等方面的轉變。改革開放以來，我國的城市化從1978年的17.9％上升2006的43.9％，20多年來平均以接近1個百分比的速度增長，應該是一個了不起的成就，然而我國的城市化進程仍然比較落后的，不但落后于世界城市化水平，而且也落后于與我國實際收入水平大體相當國家的城市化水平，落后于我國的工業化水平。城市化發展水平的滯后有一個重要的原因就是當前我國城鄉收入差距過大，占中國絕大多數人口的農民收入一直較低，內需嚴重不足，巨大的消費市場無法啟動，致使商品銷售不暢，企業開工不足。此外，城市化的滯后也阻礙了“三農”問題的順利解決，因為“三農”問題的本質是農民問題，而農民問題的核心是農民收入問題，要解決這一點需要大規模的減少農民數量，轉移農村中的剩余勞動力把沉淀在農業中過剩勞動力轉移到非農產業中來。對此，理論界和決策者大致形成了統籌城鄉發展，用城市化來解決“三農”問題，用“三農”問題的解決促進和諧城市化發展的共識。總結起來，主要基于以下幾點：

(一)“三農”問題根本原因說到底是城鄉二元結構矛盾長期積累的結果，其中又以城鄉二元經濟結構尤甚，這種城鄉差距十分明顯的經濟結構不但影響了城市化的進程，而且也加劇了農村與城市的分離。解決這種二元經濟結構的策略是實現傳統的農業部門的剩余勞動力向非農產業轉移，在某種意義上說就是大量減少農民數量，城市化戰略是解決這一問題很好的措施，隨著城市化的進程的加快，越來越多的農民進城在第二、三產業工作，從而可以提高農民收入，而農民在收入提高后一方面可以擴大消費，從而提高整個社會的消費總需求，為經濟的發展提供廣闊的市場和持久的動力，另一方面農民把自己的所得收入匯回家鄉，或者帶著自己在城里的收入回到農村進行創業，這些都會對農村經濟的發展起到很好的作用，反過來又可以加快城市化的進程，隨著城市經濟的繁榮，國家稅收總量不斷增長，國家財政可以通過轉移支付的方式拿出更多的資金來支持“三農”，最后形成一種用城市化來解決“三農”問題，“三農”促進城市化發展的良性循環。

(二)“三農”問題說到底是農村人口和農業剩余勞動力過多，人均耕地等資源占有過少，這種資源環境壓力大，土地邊際報酬遞減的國情歷史地注定了中國農業長期實行分散的超小農戶經營，在農民變成少數之前難以推行合理規模的大農戶經營制，只能在眾多小農戶及其可能接受的聯合形式實現集約經營。然而這種生產力提高緩慢，市場化程度不高的經營方式很難提高農業的生產效率和增加農民收入。而城市化過程中最大的特點就是聚集經濟效應：隨著城市化的發展，市場化進程也將加快，人口的聚集可以帶來土地的集約，而且農村的人口轉移可以使土地在農民手中適度整合和集中，這種情況有利于農業機械化的推行，實行農業的規模經營和集約經營。中科院《2005：中國可持續發展戰略報告》稱：當農村人口數量降到全國人口的25％以下時，農村土地即達到市場化要求，此時土地的集約化、規模化和專業化生產才達到一定程度，農業的科技含量、服務水平和生產成本才有大幅度改善，農民收入水平和整體素質才有明顯進步。城市化的和諧發展能有效拉動對農產品的需求，大幅增加農民的收入。這樣，“三農”問題才能得到徹底解決。

(三)從美、日等發達國家和一些發展中國家的城市化發展經驗來看：城市化是一個全球性的社會經濟轉型現象，是經濟發展進程中必然面臨的重大問題之一。隨著城市化程度的提高，城市在社會經濟發展中的作用會不斷增大。城市化程度不但是一個國家經濟發達程度，同時也是工業化水平高低的一個重要標志。因此，一個國家的經濟要發展，就要大力減少農村人口的比重和提高城市化率。150年前的歐洲、美國以及緊隨其后的日本都經歷過由村鎮農業社會向城市工業社會的過渡，這種過渡的關鍵和基礎就是通過農業人口向城市的流動，進而引發社會結構的根本性改變。當今的富裕國家最初是農業國，依靠技術進步和經歷農業人口向城市的流動最后才成為城市化的工業國。據世界銀行統計，2002年高收入國家的城市化率已經達到了78％，中等收入國家的城市化率達到了53％左右，而美國和日本的農村人口比重不超過2％和5％。再來對比我國，研究資料顯示，2006年我國的城鎮化率為43.9％，低于與我國人均實際收入大體相當的國家55％的平均水平。盡管我國整體經濟增長快于一些發展中國家，人均GDP年均增長率達到9.1％，高于巴西、哥倫比亞、韓國、印度尼西亞等國的6.3％、3.1％、6.7％、5.0％；但在城市人口增長率指標上，我國只有3.6％，低于巴西、哥倫比亞、韓國、印度尼西亞的5.2％、4.9％、6.1％、4.8％。2006年底，我國城鎮人口占總人口的43.9％，農村人口占總人口56.1％。無論是從城市化與工業化的比值來看，還是從非農就業比重和城市人口比重之比來看都處于不合理的區間。因此，加大農村城市化的進程，才可以使我國的經濟發展趕上世界發達國家。

二、城市化在解決“三農”問題過程中的現實困難

用城市化來解決“三農”問題是有其可取之處的，然而，在發展城市化過程中，我們不能完全照搬西方發達國家的經驗簡單地把一些看似完美的理論作為行動的依據，我們更應該理性地思考它的優點和不足，因為在用城市化來解決“三農”問題的過程中遇到了一系列的理論上的問題和現實中的困難。

(一)就業和農業人口問題

要使轉移出來的農民真正地進城就需要有大量長期穩定的非農就業崗位，需要提供比原來更多的就業機會來吸納進城的農民。然而，現實的情況卻不是那么令人滿意，從1981年到2006我國的失業率實際上是處于一個上升階段，1981年我國的失業率為3.8，從1982年開始到2001年失業率雖然逐步上升，但一直低于1981年的數字，然而從2002開始，我國的失業率突破了4.0，2003年達到了歷史最高的4.3，此后幾年一直在4.3左右，而且我們公布的失業率只包括城鎮登記的失業率，并沒有包括農村中的失業人口和城鎮居民中未登記的失業人數，有資料顯示，如果按照1990年勞動參與率推算，2006年應當工作而不打算工作的城鎮勞動力高達4,438萬人。再加上847萬登記失業人口，城鎮閑置勞動力約為5,300萬人。目前城鎮失業率在16％左右。如果按照農業生產技術、適度規模化的要求考慮農業剩余勞動力，只需要6,100萬農業勞動力。因此，目前農村中還剩余勞動力高達2.5億。失業率這么高的社會，城市化還能滿足進城農民的工作要求嗎?更為嚴峻的事實是：隨著《新勞動法》的頒布，用人成本的增加，必將促使企業更多地使用資本、技術等生產要素而減少勞動力資源的使用。進城農民與其他群體相比大部分是知識素質較差、技能水平較低的群體，他們一般只能從事科技、知識技能要求不高的工作，而中國的經濟結構顯示，一旦發生世界性的經濟形式惡化，出口將會大幅度減少，企業的生存將會非常困難，失業增加將不可避免，最先受到沖擊的也將是從事于這一低技能的民工。發改委2008年8月3日的統計表示，全國今年上半年6.7萬家規模以上的中小企業倒閉。作為勞動密集型產業代表的紡織行業中小企業倒閉超過1萬多家，有2／3的紡織企業面臨重整。此外，在金融危機中珠三角出口企業大量破產導致大批人失業也向我們證明了同樣的事實。

據國家發改委的測算，如果按照“十五”計劃平均每年新增1，200萬就業速度，中國在2020年實現全面小康社會的時候，會達到55％的城市化率，而那個時候人口大約在15億左右。這意味著即使達到了實現全面小康的預期目標，中國依然還會有7億多人生活在農村。現實情況是，我們的經濟增長率在上升，經濟吸收就業的速度卻在下降，況且，到2020年我們能否達到55％城市化率還不知道?如果減少農民的數量不是按照就業來說，那是按照什么來減少?如果是的話，那么這么多的農民我們能大規模的減少嗎?難道就是單純地把農民從農村轉移到城市?可見，在勞動力無限供給的情況下，大量的農村剩余勞動力能不能有效轉移到城市，城市化戰略并沒有給出明確的答案。

(二)糧食生產問題

我們先拋開城市化本身中城市所需要的解決的一系列問題不說，退一步講，如果單純地把為了大規模地減少農民數量而減少農民，農民進城使城市化率和非農業人口比重提高了，那么城市非農業人口的生活資料和生產資料，按照我國的國情能保障嗎?也就是說，農業人口從事農業生產能夠給非農業人口提供足夠的保證嗎?近幾年，雖然說農村農業形勢好轉，但是，這是相對于自1999-2003年農業方面特別是糧食連續4年減產、農業再次出現徘徊的背景來講的。公務員之家

就糧食產量來說，2006年只恢復到1997年的水平。1996-2006年全國總人口增加9,059萬人，城市人口增加20,402萬人，人均糧食從1996年的414公斤減少到2006年的379公斤。因而近四年來的增長還只是恢復性的增長。相比來說，自2003年以來整個經濟發展速度已經連續五年超過10％，供需矛盾擴大了。1997年、1998年我國是農產品凈出口國，每年有60-80億的美元順差，2006年則有140億美元的逆差，現在我們是農產品的凈進口國了。2007年出現了豬肉、糧食漲價便是一個信號。到2008年更是發生了世界性的糧食危機，2008年CPI持續高企不下，食品因素起了絕大部分的推動作用。在糧食產量幾經努力尚未達到安全保障的5億噸水平下，隨著我國人口峰值到來，還需增加1億～2億噸的糧食，我國糧食生產區域格局正在發生根本性變化，從傳統“南糧北調”的格局已經向“北糧南調”的方向發展。一旦發生突發性自然災害、重大疫情、重大污染等公共安全事件，往往會造成區域或城市的食物在數量或質量上短期內無法保障或市場局部短缺，城市食品安全又促成社會危機和社會動蕩。

在此還要強調一點的是，大規模減少農民數量，不只是專家學者們的想法，這也是農民的想法，而且在當前的現實中，由于城市與農村，從事農業與從事非農業之間存在著巨大的反差，很多農民已經放棄了農業，不但他們如此，他們還要求他們的后代也是如此，當前農民隊伍萎縮的現實就已經提出了這樣一個嚴重的問題，今后誰來從事農業生產?

(三)土地問題

當前許多城市的政府熱衷于通過擴大規劃區的合法途徑征用更多農村土地，用以經營開發城市的土地，作為推動城市發展和建設的重要手段，致使城鎮建設用地擴展過多過快，損害了“三農”的利益，根據國土部門提供的數據，全國城鎮和工礦區用地由1996年的5.42萬平方公里，增至2005年的7.27萬平方公里，年均增加2,055平方公里。按建設部編制的《全國城鎮體系規劃》專題研究報告提供的數據，全國城鎮建設用地由1991年的2.75萬平方公里擴大到2005年的6.78萬平方公里，14年內擴大了約4萬平方公里，年均擴大2,860平方公里。新擴的城鎮建設用地60％以上是耕地，且多為優質耕地。這對于像我國這樣一個人口最多、耕地特別緊缺的國家來說，所面臨的大規模建設占地的形式十分嚴峻。盡管已早將節約寶貴土地資源列為我國的基本國策，但在以往開發建設的實踐中，浪費土地資源的現象仍然相當嚴重。根據國土部門的統計，到2004年8月全國共清理出各類開發區6,886個，規劃用地面積達3.86萬平方公里，其中實際建設占用土地1.03萬平方公里。這種粗放式的城市化擴張不但沒有解決我們的人地關系，反而使農民、農業和農村用地向城市化再一次作出讓步，導致資源占有關系更加緊張，而這不正是城市化所要解決的問題嗎?美國、西歐等發達國家確實通過了城市化解決了類似于中國三農問題的一系列問題，但是，他們的人口是沒法與我國的人口相比的，我們國家光農業人口就要比他們任何一個國家的總人口還要多，他們人口出現了過剩可以向殖民地移民。他們實行的是土地私有化，而我國呢?由于政治體制的不同以及國際環境發生了很大的變化，我們既不能像發達國家過去那樣向殖民地大量地移民，也不能實行土地完全私有化，現在有人主張實行私有化認為這樣可以加快土地流轉，將土地有償地集中到一些種田大戶手里，但是，如果當土地現行所有制結構轉化到私有權、私有制，將會對中國農村、農民以及整個社會秩序的穩定產生什么樣的影響呢?城市化戰略也并沒有對這個問題進行明確的回答。

(四)城市化本身的問題

國外城市化的成功經驗是值得我們學習的，但是，我們在學習國外成功的經驗的同時，也要注意失敗的地方，日本在城市化在過程中還存在農業人口過度進入城市，造成農村人口稀疏、產業衰退、社會設施奇缺、文化水平落后、農業用地面積減少的問題。1993年日本糧食的77％靠進口。2003年60％的糧食靠進口，成為名副其實的第一糧食進口大國。墨西哥的城市化率已經高達80％，但是在墨西哥，城市中有大量的貧民窟存在，社會治安混亂，生態環境惡化等一系列問題存在，巴西這個國家的基本情況也是如此。任何城市的發展都要考慮城市本身的承載力問題。中國城市的生態環境目前仍然處于局部改善，整體惡化的狀態，一些城市片面追求經濟增長和擴大城市規模，不考慮當地資源環境承載條件，盲目發展，破壞了城市的自然生態。“急速”的城市化使許多城市出現了熱島效應、溫室效應、污染效應和擁擠效應，城市生態系統已經到了不堪重負的地步。部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區，城市工業用地比例偏高，住宅、商業服務及交通、市政用地比例偏低，隨著人口的增加導致生活設施短缺、基礎設施跟不上城市的發展，從而是交通擁擠、犯罪率上升、貧民窟等“城市病”不斷涌現。當把農業人口大規模地引向城市使其真正成為城市居民，解決住房是其中非常一個重要和迫切的問題，而當前的現實是數千元的房價已遠遠超過了農民的實際購房能力，盡管政府通過一系列按揭貸款、廉價房制度來積極推進城市化，然而，解決住房還是面臨著諸多的困難和問題，如財政、資金、土地、分配等。此外，進城農民的保障制度真的能建立或者是真正實施起來嗎?要知道我們的人均GNP在2005年只有1,709美元，這樣一個巨大的保障問題，可能人均GNP在2005年達到42，007美元的美國人也無法解決，如果不能，那么將怎么辦?城市化戰略并沒有對此做出解答。

三、對策與建議

(一)科學規劃，構筑合理的城市化體系，正確引導農村勞動力的轉移

從我國農村剩余勞動力地域流向來看，農村轉移勞動力有進大城市的偏好，東部發達地區一直是農村勞動力的主要流向地，這種情況雖然是市場化引導的結果，然而，畢竟帶有一定的盲目性和滯后性。大城市由于技術含量和資本有機構成明顯高于小城鎮使得大城市安排一個勞動力所需要的資源遠遠要高于小城鎮，此外，大城市由于工業就業比重上升的空間已較小，服務業發展的緩慢使其對勞動力的吸納能力不強使得大城市就業競爭壓力大，這些對于轉移當前過多的農業剩余勞動力，達到發達國家的城市化水平是不利的，因此，要大力發展中小城市，加快小城鎮建設，充分利用小城鎮資源和產業空間的優勢，大力發展適合于本地區的勞動密集型產業，同時充分發揮小城鎮集聚效應和擴散效應，促進農村工業小區建設，吸引鄉鎮企業向小城鎮相對集中以此帶動更多的勞動力就業，減少對大城市人口過于擁擠的壓力。大城市也應該依靠提高生產要素的利用質量和利用效率，走集約型發展的道路，達到能耗更少、成本更低，經濟效益更可持續。集約型發展城市使各種經濟活動在城市綜合體內互動，各種資源有效整合，提高城市的容積率從而發揮更大的空間效應。只有通過走大中小城市與小城鎮協調發展，層次遞進的多元化發展道路，才能積極創造條件，促進有發展潛力的中小城市充分發揮其優勢來加快我國城市化發展進程，為我國當前“三農”問題的解決創造良好的條件和基礎。

(二)加大對農村和農業的投入，提高勞動生產率

加大對農村的投入，改善農村的生活和生產環境，既是社會主義新農村建設的基本要求，也是解決“三農”問題的具體措施，只有加大對農業的支持和扶持力度，才能進一步發展農業，為城市化進程提供足夠的生產資料和生活資料。隨著經濟實力的增強，政府既要擴大對糧食主產區補貼規模和范圍，又要盡快把已確定的支持糧食生產的各項政策措施落到實處。切實保護農民的利益。同時，政府也要穩定農業生產資料價格，對農業發展不但要承擔起大中型農業基礎設施建設的任務，而且對小型基礎設施建設也有義不容辭的責任。應不斷加大各級政府預算內農業基本建設投資，擴大農業公共品供給范圍，從而擴大農民種糧的積極性。

(三)進一步完善各種制度，為農村勞動力的轉移提供良好的環境

農村勞動力的順利轉移需要進一步調整不合理的制度，建立一整套完善的政策保障體系，為農民市民化保駕護航。一要進一步完善就業服務體系，建立健全統一的城鄉勞動力市場，這要求政府部門為農村勞動力提供就業信息、技術培訓、咨詢、中介和合法權益保護的服務平臺，逐步降低農村勞動力進入城鎮就業的門檻，取消針對農民進城就業的歧視性條件，以及對進城農民從事職業的各種不合理限制，逐步實現城鄉統籌就業，形成一體化的城鄉就業市場。二要完善社會保障體系。將進城的農民工納入社會保險的范圍，解決其住房、醫療、子女上學、養老等后顧之憂。對一次性出讓承包地后進城的農民，要建立最低生活保障制度，與其他城鎮居民同等對待，從根本上改變農民工與城市下崗職工就業競爭的劣勢地位。三要徹底地打破城鄉“二元”戶籍制度，把依附在戶籍制度上的各種不合理的制度規定全部剝離出去，同時加緊研究制訂新時期適合中國改革和發展的戶籍制度，使其有利于農村剩余勞動力的轉移和農民的市民化、有利于戶籍管理、有利于保障公民的合法權益。

(四)保護耕地，科學經營土地

在城市化的進程中，一方面因城市的擴張，不可避免地會占用土地，另一方面隨著農民的市民化，又會使一部分土地農民手中空置出來，因此，科學經營土地主要從以下幾個方面入手。首先，嚴格保護耕地，努力增加耕地面積，提高耕地質量。其次，要加快農地產權制度改革，在堅持土地集體所有制的前提下允許農戶承包的土地轉包、轉讓、入股、租賃等形式，在集體經濟組織范圍內實行流轉，使已轉移出去農戶的土地向純農業戶集中。再次，在城市土地的經營上，實行由政府主導與市場運作結合型相結合經營方式，探索出適合市場經濟規律的經營管理城市土地的新路子，集約使用土地，不斷提高經營城市土地的技巧和水平，獲取最佳的持續的經營城市土地收益。

(五)加快產業結構調整，提高農民素質，使城市化的發展和工業化相適

工業化導致了人力、物力、資金、技術向城市的流動，從而有力地促進了城市化的進程。而城市化的發展，就是產業結構不斷由低層次向高層次發展的過程。工業化的發展不僅為中國城市化提出了新的要求，而且也為中國的城市化提供一種物質經濟動力。工業化是城市化的經濟內涵，城市化是工業化的空間表現形式。依靠城市化戰略來解決“三農”問題，要推進新型工業化進程。一方面要進行產業結構調整升級，在大力發展高新技術產業，不斷進行技術創新，用新技術、新設備、新工藝對傳統產業進行改造的同時，還應重視增加就業崗位；在鼓勵知識密集的高新技術產業、資金技術密集的重化工業和裝備制造業等產業發展，促進工業結構高級化，提升工業現代化水平的同時，還應鼓勵勞動密集型產業的發展，大力發展第三產業，充分發揮我國勞動力資源豐富、勞動力成本低的比較優勢，擴大出口和增加就業崗位。另一方面要發展農村教育、加強農民的職業培訓，提高農民素質，使農民具備就業競爭能力，促進農村勞動力有效轉移，進城能夠選擇到適合的工作，在企業成為有一定技能的工業。