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[摘要]集體林改已經取得很突出的成績，但也還存在一些問題：已流轉林地存在合同不規范的“后遺癥”；政府對公益林的補償金標準過低，更新性采伐安排不甚合理；農村政府事權和財權進一步失衡。文章主張，按照合同法和中央文件關于“確保農民的知情權、參與權、決策權”原則來解決合同不規范的問題：給予管理公益林的農戶部分林木收益，靈活安排輪伐機制；對林木產地增加轉移支付，嚴格防范向林農收取任何行政性收費行為反彈。

[關鍵詞]集體林權制度改革；遺留問題；公益林；事權；財權

總理曾經指出，集體林權制度改革與當年家庭聯產承包責任制一樣具有同等的重要意義。林業對林農來說是綠色銀行，即隨著林木自然增長，農民的財富即可同步增長；隨著針對林改后林業抵押貸款業務的推出，廣大農民“貸款難”狀況將大大緩解，獲得貸款的農民將有條件向更加廣闊的領域進行創業。林改之后農民收入的增加，可以從兩個方向對我國的社會經濟產生深刻的影響：一是消費水平快速增長，成為拉動內需最廣泛最強大的力量；二是促進農村面貌的改善，進而增進城鄉一體化，增進全社會的和諧穩定。

廣西集體林權制度改革經過幾年的試點之后，于2010年在全區進入整體推進階段，并將于2011年基本完成。只有實現集體林改的穩步推進，建立比較完善的相關制度，才能夠使這一改革產生上述的重大意義。以下討論的三個問題，既可獨立成文，又互相聯系。其核心都是圍繞著建立和完善相關制度，作一些探索。

一、關于流轉林地的遺留問題

(一)流轉林地遺留問題的緣起

廣西集體林權的流轉林地問題產生于2003年前后。它實際上是最初集體林改不徹底的伴生物。全國部分省份較小范圍集體林權制度改革的試點可以追溯到20世紀80年代。比如福建三明市，從1984年就開始進行集體林區改革試點。試點按照“分股不分山，分利不分林，折股經營，經營承包的原則”，選擇集體山林折股經營，山林聯系面積、聯系產量的“雙聯”計酬承包管護方法，實現了林地所有權和使用權的分離，成立了村林業股東大會或村林業合作社委員會或林業股份公司。此后，全國一些地區也陸續推進林改。1995年8月，原國家體改委和林業部聯合下發《林業經濟體制改革總體綱要》，允許以多種方式有償流轉宜林“四荒地使用權”，允許“通過招標、拍賣、租賃、抵押、委托經營等形式，使森林資產變現”。林權改革由最初的“四荒”資源拍賣、中幼林及成熟林轉讓發展到林地使用權流轉等。這些試點的基本經驗，都為后來的林改進一步推進作出多方面的準備。此后，不僅關于林改的基本做法、方向、原則已經基本在報刊上較為深入的討論，而且決策層也對此作出越來越清晰的勾劃，這些思路就反映在2003年的《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》(中發[2003]9號文件)中。

外省的改革使廣西本地一部分精明的生意人和熟悉政策走向的干部，看到林地、乃至尚未植樹的“四荒”潛藏著巨大增值空間，看到了其中的巨大商機。而在另一方面，作為未來林權制度改革受益人的廣西絕大多數農民，尚未清楚這些政策走向，也未了解未來的改革將給他們帶來多大的實際利益。這樣信息不對稱的結果，就使得農民對自身潛在的權利缺乏應有的保護意識。于是，一些知曉政策走向的干部和一批資本相對雄厚的生意人(當然也包括農村少數投資能力較高的經營大戶)，隨即結成戰略聯盟，以十分低廉的先期成本，以非常規的辦法，從農民手中集中到大量林地資源。由此形成一批“干部林”、“大戶林”、“大款林”。在一些縣份，這些“被流轉”、“被承包”的林地占到全部集體林地的50％以上；在一些行政村，這一比例幾乎達到90％以上。

據初步了解，2000～2006年，集中較多集體林地資源并對之實施承包的投資人，與農民達成協議并簽下合同的有如下的一些特點：

1、價格十分低廉。據一些了解內情的業內人士說，從2000～2006年廣西農村集體林地的承包費，每畝10元／年左右，最低的甚至只有5元／年，最高也不過30元／年。也就是說，按照現在每畝林地每年純收益200元來計算，經林權改革后林地權利人按租金獲得的收益，只相當于實際收益的1／10～1／20之間。絕大多數的實際利益由資本稟賦相對豐富的大戶獲得，而實際集體林權的權利人村民們失去較大的利益。

2、不少合同的簽約程序很不規范。除了一部分合同已經比較符合規范以外，相當多的合同有意無意采取較多不規范的操作。比如，一些投資人只是找若干個村干部，甚至只是村民小組的組長進行談判(極個別的甚至是“地下談判”)，就簽下所謂的合同；整個過程，絕大部分村民都不了解；事后村民也見不到合同。其中合同規定的價格多少、合作形式是什么、何時繳納租金等等，作為權利人的絕大部分村民都不知曉。這種做法，不僅完全違反法律上權利人有權處置自己產權的一般規定，也違反《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》(中發[2008]10號文件)中關于“堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權”的原則，違反當前林權改革的兩個“三分之二”(必須有三分之二以上成員或者村民代表到會，林改方案必須有三分之二以上成員或者村民代表同意方可通過)的規定。

3、留下不少“后遺癥”。由于整個談判過程、簽約程序不規范，也由于承包者當時急于求成，沒有考慮到在農村經營集體林地的復雜性，在簽合同時沒有將很多應該考慮的問題考慮進去。比如，必要的防火道是否已經預留?日后運輸林業產品所需要的林區道路如何開鑿?開鑿這些道路是否經過其他村民的林地或者耕地?如果經過其他村民的林地或者耕地，該如何補償相應的利益?所有這些，都為日后經營留下后遺癥。

在“承包林”幼林階段，上述這些問題和矛盾就處在一種潛伏狀態。一旦速豐林進入采伐階段，即林業產品實現價值的時候，矛盾就會凸現。筆者在調研中發現這樣一些現象：一些村民在林改政策出臺之后，深知自己的利益受損，于是提出重新分割“被承包”林地利益的要求；如果投資方不同意，則不給他們在一些必經之地修路，以致已經合適采伐的林木無法運出林區。

(二)化解上述矛盾的一些思路

對于上述已經簽約的承包合同，應該區分兩種情況，對之進行處理。

1、對于符合規范的合同，應在法律的框架下維護承包者的合法權益。如果原先合同的簽約程序已經符合規范，并且對林區防火道、林區道路開辟的規定已經十分清楚，沒有留下“后遺癥”的，即使是原先所規定的價格比較低，也應該按合同規定執行。當然，如果投資人意識到原先規定的價格過低、顯失公允，愿意給林地權利人彌補一些利益，也應該視為解決歷史問題的最好辦法。

2、對于不符合規范的合同，應該通過充分協商解決問題，避免矛盾迎頭相撞。對于那些得不到大部分村民認可的合同、沒有大部分村民簽字承認的合同，甚至是背著村民簽下的合同，可以按照《合同法》的第五十二條、第五十四條的規定，宣布其無效或者予以撤銷。如果合同部分條款、或者部分談判程序不合規范，但作為權利人的村民愿意在原有合同基礎上重新談判，無論采取定期繳納租金的方式，還是“均山到戶、入股經營”的方式，都應該予以支持。但談判的過程一定要貫徹中發[2008]10號文件中關于“堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權”。政府部門應當出臺一些更加細致的規定加以指導，盡可能平衡投資人和村民雙方的利益，才能真正化解這些矛盾。特別應該通過宣傳說服那些投資大戶：只有適當彌補一些利益給林地權利人，才能夠更為順暢地獲得自身合法利益。

二、關于生態公益林的更新、保護和管理機制

(一)幾點問題和矛盾

本輪集體林權改革“實行商品林、公益林分類經營管理”。鄉鎮和村委的干部們認為，今后管理的難點之一是公益林。在廣西等南方省區，由于地理條件相似，不少地方商品林和生態公益林的功能、特征區別不大。比如說，同樣長出松樹的林區，一部分是商品林，另一部分被劃為生態公益林。本輪林改，也同樣將80％以上的公益林分給農戶。在廣西，公益林有常年只長灌木等植被的石山，也有長著松樹林的林地，適宜種竹子、植果樹的荒丘等。中發[2008]10號文件規定：“對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。”根據這個文件和廣西的特點，農戶可以在自己分到的公益林中采割松脂，種植果樹并收獲果實；但一般情況不能砍伐。當然，農戶承擔著對公益林的管護責任，同時也獲得政府的生態效益補償金。中發[2008]10號文件明確規定：“經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶。”

在實際操作中，對公益林的管理面臨如下困難和矛盾：

1、政府生態效益補償金的標準過低。目前農戶獲得生態效益補償金的標準僅為每年每畝4.75元。農民調侃說“僅夠買兩瓶水”。盡管中央文件也在表明要“逐步提高中央和地方財政對森林生態效益的補償標準”，但是在短期內較大幅度提高困難明顯。如此低的標準與農民所應承擔的管護責任形成很大的反差。農民對這樣一個制度安排并不認可，其后果不難預料。一棵可以做橫條的樹木的價值，就遠遠不止每年一畝林地的補償金。膽大妄為者如果悄悄砍下幾棵樹，同為農民的左鄰右舍由于心存同情難以對這種違規行為承擔起監督職責，而每個鄉鎮幾個林業工作站面對數千甚至上萬的農戶也難以監管到位。這就再次證明了制度經濟學的原理：一種制度安排如果不合理，必然走向無效。

2、生態公益林的幾種“權”之間的錯綜復雜的矛盾和沖突。按規定，生態公益林的所有權、林木所有權和使用權確權給村組集體，而林地使用權確權給農戶。這樣一種規定，使得操作中必然面臨一些新的問題。比如，一些地方林農以割松脂為主要經濟來源，農戶如果在自己名下的公益林地可以多種上松樹，松樹長大之后可以割松脂。從這個角度上考慮，農民有種植松樹的積極性。但是，由于林木所有權和使用權歸集體，如果進行更新采伐時農民不能得到自己所種下的林木，又必然與村組集體產生矛盾。

3、公益林的更新性采伐問題。一些公益林有必要定期進行科學的更新性采伐。比如割松脂的松林、絕大部分的果林和部分竹種的竹林，都是有生命周期的。在其生長旺盛時期，不僅農民可以有較多收益，而且植被茂盛，生態也會得到較好的保護；而在其進入衰老期時必須及時采伐、更新種植，才能使生態得到更好的恢復，農民的增收才能得到保證。中發[2008]10號文件也關注到這個問題，所以作出這樣的規定：“嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐，合理控制采伐方式和強度。”這樣的原則性規定對于公益林的管理和可持續發展是十分有必要的，但是，一些具體政策對此原則作出某種程度的曲解。比如，按現行一些規定，以承包戶為單位，每年更新砍伐的林地不超過總數的15％。這就意味著，如果有一片屬于公益林的松樹林已經到了需要更新性采伐時，卻需要等6～7年才能逐步更新完。這既不利于生態的及時恢復，也不利于農戶利用林地采割松脂提高收入水平。

(二)解決上述問題的一些思路

任何一種機制，只有得到群眾的廣泛認可和支持，才能夠有效地順利實施。對上述問題，筆者的思路有如下幾點：

1、通過一種補充的制度安排，來解決生態效益補償金標準過低的問題。鑒于各級政府，尤其是基層地方政府難以有更大的財力來提高生態效益補償金標準，可以采取這樣的制度安排：鼓勵農戶在自己名下宜林的公益林地上，選擇合適的樹種來種植；農戶除了可以獲得采割松脂、摘收果子以外，在更新采伐時，60％～70％的林木收益也歸農戶所得。這樣的一種安排，不僅可以對生態補償金標準過低有所彌補，也可以增進農戶維護公益林的積極性。

2、在嚴格控制公益林采伐的原則下，采取靈活安排輪伐機制。在一個較大的林區，甚至以一個鄉鎮或較大行政村為單位，實行“每年更新砍伐的林地不超過總數的15％”的控制，這種靈活的輪伐機制很有必要。但是，如果實行“以農戶為單位”，不僅對生態恢復和農民增收有害，也給基層政府的控制性管理增加了很多工作量。縣一級的林業主管部門和鄉鎮林業工作站就可能整天陷于審批更新砍伐的工作中，難以有時間來做其他工作。建議：如果農戶愿意或要求當年更新采伐15％，也可以實行“以承包戶為單位，每年更新砍伐的林地不超過總數的15％”的原規定；如果一些農戶要求當年全部對自己名下的公益林地進行更新采伐，且經審核符合要求，可以允許其當年全部進行更新采伐；其他農戶則安排在今后的年度中陸續更新采伐。總之，以鄉鎮或者一較大行政村為計算單位，來控制“每年更新砍伐的林地不超過總數的15％”。

三、在集體林權制度改革后基層農村政府事權和財權的平衡

(一)林改之后農村政府事權和財權的進一步失衡

在廣西大多數農村地區，林區的面積比耕地面積多幾倍，林區管理所派生的各種事務遠遠比農村對耕地管理還要復雜得多。正是意識到這樣的問題，一些鄉鎮干部指出，如果改革工作不過細、相關制度設計有漏洞，今后鄉鎮政府就有可能變成“維穩辦”。這樣的一種說法，也許過于偏激。但是說明了林改之后，農村鄉鎮政府事權大大增加，將是一個不爭的事實。而另一方面，按現有的制度安排，林改未能使基層政府的財權也即所獲得的財力同步增加，原因有三：

1、根據2009年開始實施的新《增值稅暫行條例》規定：農業(含種植業、養殖業、林業、牧業、水產業等)生產者銷售的自產農產品免征增值稅。也就是說，農民出售自己所種的林業產品，不必繳納增值稅。所以，鄉鎮政府也不可能從林業的初級產品中獲得稅收。

2、如果鄉鎮有了加工林產品的企業存在并且盈利，也就可以按現行稅法分享到一些企業所得稅。但是大部分收購林業產品的企業并不開辦在鄉鎮上，根據當前的有關規定，當地鄉鎮并不能分享到相應的企業所得稅。

3、隨著林改完成并經營數年之后，未來可能有一些人因林業產品收益增加成為個人所得稅的交納者。但是，誠如上文所說，相當一部分林業大戶是“干部林”、“大戶林”、“大款林”的經營者，他們戶籍不在當地農村。當然，也會有一些經營較大林區的農民，其收入逐步達到繳納個人所得稅的水平。但是由于當前個人所得稅的征收主要是依托單位(企事業單位、黨政機關等)來代扣征收，日后即便有少數農民的收入達到繳納個人所得稅的水平，征管機構是否能夠對分散于“大海”中的納稅人進行有效征收，仍然是一個問題。所以，鄉鎮一級政府在近期內也極少能夠分享到個人所得稅。公務員之家

由此可見，林權改革后，鄉鎮政府的事權增加，但財權并沒有相應增加，于是就形成事權與財權明顯不對稱的格局。如果不能很好地解決這些問題，將有可能降低鄉鎮干部管理農民林地的主動性，甚至因為經費不足而將一些本當及時解決的問題累積起來；甚至還有可能一些心術不佳的干部會動心思，在農民林產收入上打起歪主意。凡此種種，都可能會損害集體林權制度改革的成果，危害到農村社會的和諧穩定。

(二)解決上述問題的思路

1、建立一種新機制：收購大宗林業產品的企業所在地，對初級林業產品的產地要有適當的財政補償。比如，在“林漿紙一體化”的產業鏈中，造紙工廠所在地(簡稱“甲地”)從林木供給地(簡稱“乙地”)獲得了林木，才能確保其生產正常化，并實現稅收收入的增加。新機制可以有兩種選擇。一是甲乙兩地通過協商，甲地給予乙地適當的財政補償。二是如果兩地之間難以形成這樣的機制，可以通過上級財政調整兩地的財政轉移支付額度，使乙地也相應獲得分享產業發展的成果。同樣道理，水果加工的產業鏈、復合板加工的產業鏈，如果原材料供應地和工廠所在地分別處在兩地，也應采取這樣的機制。

2、落實中發[2008]10號文件關于“加強基層林業工作機構建設，鄉鎮林業工作站經費納入地方財政預算”的規定。隨著農村林業工作量的增加，必須相應增加鄉鎮林業工作人員的編制，充實最基層工作機構。確保有足夠的力量使林權糾紛及時得到解決，矛盾及時得到化解。鄉鎮林業工作站經費在納入地方財政預算時，不僅不能打折扣，還應該逐年增加，以確保鄉鎮林業工作站的正常運轉。

3、下達相應的文件，嚴格防范主管部門巧立名目向林農收取任何行政性收費或者變相的行政性收費。以確保農民在林改及其日后的發展中獲得真正的實惠。建立更加有效的多層次多管道的舉報監督機制，確保農民對侵害自身權益的、主管部門不作為的或主管部門有“吃、拿、卡、要”的行為，有暢通的舉報申訴渠道，各級人大相關委員會及時對這類案件進行督促辦理。上級相關部門要對基層林業機構及其工作人員侵害農民權益的種種行為，給予嚴厲的處置。