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“三農”問題的根由何來?從表層上看，是緣于農產品價格提高空間的縮小，非農產業增長緩慢，農業結構失衡等因素。但進一步分析，這些表層因素只是某些制度安排下的必然反映，并通過農戶經濟行為的傳導，最終體現為“三農”經濟的運行績效和結果。其流程為制度基礎(深層因素)一行為抉擇(表層因素)一運行績效(經濟效果)。因此，三農問題發展到如此嚴重的地步，從根源上講，是由于制度創新的弱化，以及由此引起的政策效應遞減，從而制約了三農進一步發展壯大，進而影響了整個國民經濟的良性運轉。

一、三農問題的根源

(一)誘致性制度變遷對農民收入的推動作用減弱1979年以來的農村經濟體制改革實質上是以誘致性制度變遷為主的制度變革過程。政府逐步承認了農民對剩余產品的索取權，在一定程度上釋放了農戶長期以來壓抑的積極性。農戶成為農業生產、投資、交換、分配和消費的基本單位，成為相對獨立的農業經濟主體，市場機制在配置農村資源的基礎作用得到初步發揮。但是，隨著農村市場環境的變化，在誘致性制度變遷基礎上形成的農村基本經營制度也暴露了不少弊端，其效用在不斷減弱。①土地占有規模狹小，大大限制了農業勞動生產率和農業商品率的提高。家庭聯產承包責任制在客觀上不利于資本、技術、勞動等生產要素在更大范圍內的有效配置，不利于傳統農業向現代農業的轉型。②生產經營方式分散，極低的農民組織化程度與千變萬化的大市場之間存在尖銳矛盾。③土地流轉制度不完善，影響農戶的長期經營行為。產權制度的殘缺，其結果，一是不利于實現土地的規模化和市場化，不利于土地向農業技術能手集中;二是對土地使用由于缺乏長期預期，不利于鼓勵農戶有效地保護和利用有限的耕地資源。④鄉鎮企業受制度變遷的影響較大。由于集體所有制實現形式的相對單一，企業產權制度始終不完善，政企不分，管理混亂，產權不能合理流動和配置效益欠佳，企業機制漸趨僵化，持續發展能力不夠。加上加人W叮O和民營經濟的發展，國民待遇的實施，在資源和市場的雙重擠壓下，鄉企面臨著諸多的矛盾和問題，需要在二次創業上創新思路，放棄原有的發展模式，向現代企業制度轉變。

(二)農業投資體制改革與機制轉換滯后由于國家財政用于農業支出的資金仍然依靠行政命令和計劃手段，缺乏市場運作基礎，同時，作為政府投資的受益者農戶更多的考慮短期回報，與政府投資的目標并不完全一致，農業投資體制和運行機制與市場需求有脫節，它們所產生的市場效應可能是扭曲的，市場信號不一定是正確的。1994年我國實行分稅制財政體制改革以后，縣鄉鎮兩級財政日趨拮據。省市級財政在財力增長的情況下，并未承擔起支農的重任，部分地方在短期利益的驅動下將資金投向風險小，見效快，政績凸現的產業，而極不情愿投向農業。在“財政上收、事權下放”，從而引發財權和事權不對稱的情況下，導致縣級，特別是鄉級機構、人員的無限膨脹，加重了農民負擔，影響了農民對農業的投人。

(三)信貸政策不利于農業和農村經濟的的發展近年來，由于宏觀經濟環境和金融管理體制的變化，資金投放結構和方向發生了較大變化，在貸款總規模持續增加的情況下，投放結構的非農化、趨利化現象比較嚴重。表現在:①農業信貸占貸款的比重明顯偏小。②鄉鎮企業貸款增長緩慢。③農業和鄉企從國家銀行系統獲取的貸款份額越來越少。它們只能轉向農村基金會和民間的黑市交易;而這，又恰恰成了加大農業生產經營成本，制約農業進一步發展、鄉企進一步壯大的根源之所在。

(四)城鄉分割造成城市化發展相對滯后

二、三農問題的制度創新

“三農”問題的出路何在?綜上所述，可以得出一個基本結論，制度是左右“三農”問題的關鍵因素，解決三農問題就必須從制度創新人手，通過加快制度創新，實現農業的市場化、農村的城鎮化、農民的市民化。在我國經濟發展進人新階段和加人WID的新形勢下，解決“三農”問題，必須確立的指導思想是:首先是“三農問題”的制度創新，政府應當成為主導力量，寄希望于農村自發的制度創新是不現實的。因為農村資本市場、勞動力市場、土地市場的發育等，單純靠農村自身力量推動不可能成功，只有政府力量這只“看得見的手”發揮宏觀調控職能，實現全社會范圍內的資源優化配置，營造一個全社會的公民和法人單位發展機會均等的社會環境，這才是解決“三農”問題的治本之策。其次，要把“三農”問題這一系統工程放在全面建設小康社會，實現城鄉統籌發展這一戰略大局中安排。最后，要調整國民收人分配格局，一方面加大財政支農力度，另一方面加快農業投資體制改革與機制轉換。

(一)調整農業經營方式，著力提高農民的組織化程度。必須站在經濟全球化，參與國際市場競爭的角度，轉變目前的農業經營方式，提高農民的組織化和合作化程度，以減少農民直接面對市場的組織成本及交易費用。提高農民組織化程度最基礎的是要加強農村市場主體建設，加快發展農業產業化經營，讓農民分享農產品加工、流通環節的利潤，實現農民增收。從實際出發，目前，應主要以發展合作制的龍頭企業來推動農業產業化經營。還要提高外向型農業的組織化程度，培養國際經紀人隊伍。

(二)調整土地政策，尋求建立合理的土地流轉機制。必須深化農村土地制度改革，在短期內保留農村土地的社會保障功能的前提下，農戶可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發展適度規模經營。在有條件的地方，逐步實現承包主體的多元化，由一個家庭或若干個家庭的組合擔當主體，將市場機制引人土地承包制，推行社會化競爭承包制，加速農業規模化進程，提高土地利用率;也可以以土地作為資本人股，取得其應有的股權和紅利收人。

(三)加快戶籍制度改革，切實扭轉城鄉區域阻隔的局面。必須從戶籍制度改革人手，徹底根除城鄉分割的體制障礙。除少數大城市外，應放松戶籍管理，對有固定住所、有生活來源的進城常住人員，經過申請允許變為城市居民，并享受市民待遇，從身份上徹底消除城鄉差別。

(四)調整國民收入分配格局，加大財政支農力度。必須加大對農業的投人力度和深度，建立和健全較為規范的農業投人機制。這是面對越來越激烈的農產品市場競爭態勢，越來越高的農業增長成本情況下的必然選擇。要進一步改革農業投融資體制，以法律形式約束各級政府對農業的投資行為，明確界定政府在農業投人的事權和財權關系，確定政府對農業投人的來源渠道，按照公共財政的原則，逐步增加對農村公共設施的投人，增加對科技進步的投人，增加對農用工業的投人，增加對低產田改造的投人。同時，農村金融資金要重點支持農業產業化的龍頭企業、農業科技推廣項目和進行農業結構調整的農戶。通過多渠道、多層次、寬領域的投人，形成多元化的農業投人新機制。在經濟全球化的大背景下，還可能充分利用研究規則中的綠箱政策，加大財政扶持力度。(五)加快農村社會保障體系建設，保障農民權益。必須加快農村社會保障體系建設，根據實際情況，首先將農村主要從事二、三產業的農民，如鄉企職工、私營個體勞動者、外出打工者等納入社會保障體系之中，然后逐步擴大社會保障、國家救濟的范圍。有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度。