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一、制度結構優化

1.實體性權利與程序性權利的統一

在我國社會保障的法制建設中，存在著重視實體性權利的保護而忽視程序性權利的規范的問題。需求主體的程序性權利包括社會保障的請求權、申訴權和救濟權，這樣一些程序性權利的保護，無論在立法者那里還是執法者那里都沒引起足夠的重視。這源于傳統思維方式的束縛和現行制度規范的約束，傳統的主客體思維方式將社會保障的需求主體當作被動的接受者，其所獲得的保障利益是來自國家和社會的恩賜，至于國家和社會給多少、給不給，個人都無權抗爭。我國最低生活保障制度實施中存在一些嚴重的違規行為，許多合乎要求、急需幫助的社會成員無法獲得救助，致使“低保”變成了“人情保”，其根源就在于需求主體的程序性權利沒有得到保障。在社會保障權是公民的一項基本權利已獲得普遍共識的今天，公民實體性社會保障權的保護離不開程序性權利的行使。在社會保障制度的實施機制不完善的情形下，程序性權利的保障顯得尤為重要。我們應通過適當的制度設計，給予法定范圍的公民以權利訴求權、權利救濟權，加強程序性法律的制定和出臺。

2.地方法規的檢視與協調

我國最權威的立法機關是全國人民代表大會及其常委會，其次為地方人民代表大會及常委會。各地在執行出自國務院、勞動社會保障部的行政法規、規章、條例時，會根據本地的具體情況，再行制定地方行政法規、規章或具體實施辦法。由于各地經濟發展水平不同、統籌層次不一，再加上城鄉差別，出自地方人大或基層政府的地方性法規五花八門、各具特點。僅就最低生活保障而言，各地的資格審查標準不盡相同，給付水平也出現數倍甚至數十倍的差距。一些地方政府出自地方本位的考慮，人為地限制養老保險的轉移接續或抬高轉移接續的成本。一些大中城市對非本地戶籍務工人員采取明顯的排斥政策，限制其子女在父母工作地的升學和受教育權、保障房申請權、社會救助申請權。這些規定既造成地方間制度銜接的障礙，也與最高立法機關和行政部門的法律、法規明顯相左。所以必須對地方法規進行認真檢視，同時加大中央財政的社會保障投入。一是對“碎片化”的制度進行整合，二是加快低層級法律規范的升級，以促進地區、部門、城鄉間社會保障制度的協調統一。

二、權利實現環境的綜合治理

權利實現環境的治理，即權利實現機制的調整和完善。公民社會保障權的實現需要良好的制度環境和社會氛圍。當前要從制度運行的內部環境和外環境兩個方面加強治理。

1.權利實現的內部環境治理

我國社會保障制度目標的實現，需要各參與主體的協同合作，而任何一方非均衡博弈策略的選擇或責任意識欠缺都會影響到需求主體權利的實現。就內部環境治理而言，當前要著重加強三個方面的治理:一是提高各主體的責任意識;二是明確中央政府與地方政府的財政責任;三是強化企業的社會責任。我國社會保障制度運行中各參與主體的責任意識都有待提高，尤其是社會保障具體行政主體在勞動監察、執法、救助資金的發放與使用、需求主體資格審查、社會保障基金監管等各個方面還存在著執法不嚴、隨意挪用、濫用、非法貪污的現象。當前要加大新《勞動合同法》和《社會保險法》的執法力度，強化執法主體的法律意識、責任意識、自律意識，加強專業隊伍的教育培訓和內部管理，全面提高整體隊伍的專業素質和執法水平。2012年2月24日發生在哈爾濱的農民工討薪未果自焚事件的直接原因就是當地勞動保障監察部門監管不力、失職、瀆職。目前，我國社會保障管理是垂直管理和分散管理相結合的模式，但在具體的管理過程中存在中央和地方責任劃分不明確，地方政府財政負擔過重，社會保障資金不能及時準確到位，以致出現養老保險個人賬戶空賬現象，造成很大的隱憂。在許多具體的社會保障項目上，由于統籌層次的限制，中央政府財政投入嚴重不足，如社會救助、農村養老保險等，地方政府承擔了全部或大部分的財政投入。我國目前的稅收管理體制決定了中央政府在一些權利義務非對等的社會保障項目上，比如社會救助、社會福利、軍人保障等需求主體非供款制的社會保障項目上，必須加大投入，否則一些底線性的權利很難得到有效保障。必須明確中央和地方政府各自的責任，確定中央政府和地方政府財政分擔的比例，為制度的運行奠定堅實的物質基礎。

2.權利實現的外部環境治理

社會保障制度的運行需要良好的外部環境，包括政治法律環境、經濟社會環境，以及相應的意識形態和文化環境。當務之急是加快戶籍制度改革，加強民主政治建設，使需求主體作為公民有實現自身社會權利的“能力”。我國的社會保障制度還存在著嚴重的城鄉二元分化的現象，城市居民擁有先天的戶籍優勢，能夠得到依附于戶籍制度的社會保險、社會救助以及社會福利等方面的待遇。與城市居民相比，農村人口的社會保障項目嚴重不足，新農合報銷比例、新農保待遇與城市居民相比相差甚遠。進城務工的農民尚無法獲得與城市居民同等的國民待遇，其家庭的住房保障權、子女的受教育權還嚴重地受制于戶籍制度的束縛。而我國目前進城務工農民的規模已超過2.5億，所以必須加快戶籍制度的改革，統籌城鄉社會保障發展，使農村居民和城市居民獲得同等程度的社會保障待遇，實現社會保障的均衡發展。同時注意培養社會成員的公民意識，提高其法律和文化素質，使其作為國家公民具有實現自身社會保障權利的“能力”。

3.建立獨立建制的社會保障監管體制

隨著我國經濟不斷發展，社會保障覆蓋范圍的不斷擴大，社會保障項目日益增多，社會保障基金的規模也愈來愈大。為保證社會保障管理各個環節的有效運行，實現社會保障制度的目標要求，必須建立健全我國社會保障的監管體制。我國傳統的監管模式是以內部監督和多頭管理為主，外部監督和集中監管嚴重不足，監管內容片面化，監管體系零散化。其后果是各個部門之間分工交叉、責任不明，甚至出現互相推諉和各自封閉監管的現象。社會保障基金管理的每個環節都存在安全隱患。總體的不協調，使現有的內部監管機構職能弱化，社會保險監督體系嚴重失效。因此，設立獨立建制的監管機構已勢在必行。《社會保險法》第八十條規定:“統籌地區人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監督委員會”對社會保險基金的運行進行社會監督。但這畢竟只是社會保障管理的一個方面，有必要建立一個獨立的社會保障監督管理委員會，并將其列為國務院的一個具體職能部門，就社會保險、社會救助、社會福利、軍人福利、住房保障、教育保障及相關公共服務進行統一的監管。同時按垂直管理體制建立基層的相應獨立管理機構，并在人員配備、資金保障、具體職能等方面作出明確規定。這種獨立監管要克服已有的內部監管和分散監管的不足，積極與社會監管，如新聞媒體及社會成員的監管相配合，同時與已有的監察、審計部門相協調，提高監管效率，確保社會保障制度的良性運行和發展。

作者：李賀平單位：吉林大學哲學社會學院