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一、我國目前存在的社會保障問題

(一)一些基本社會保障制度覆蓋面還不廣。從養老保障看，2011年，我國城鎮基本養老保險參保人數為28391．3萬人，占城鎮人口數的41．10%，占城鎮就業人口數的79．05%。2009年，我國開始建立新型農村社會養老保險(簡稱新農保)制度并開展試點，2011年，新農保參保人數為32643．5萬人，占農村人口數的49．72%，占農村就業人口數的80．59%。從中可見，我國養老保險的覆蓋率還不高，遠遠沒有達到基本覆蓋的程度。從醫療保障看，2011年，城鎮基本醫療保險參保人數47343．2萬人，占城鎮人口數的68．53%，2003年，我國開始建立新型農村合作醫療(簡稱新農合)制度，到2011年末，新農合的覆蓋率已達到95%。可見，我國的新型農村合作醫療已達到了基本覆蓋的程度，但城鎮醫療保險的覆蓋率還有很大的提高空間。

(二)社會保障待遇不同群體間差距較大。從養老保障看，城鎮基本養老保險與新型農村社會養老保險的待遇不可同日而語，在城鎮內部，企業職工與機關事業單位職工的養老保障差距較大。首先，城鎮基本養老保險與新型農村社會養老保險存在較大差距。根據2009年國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，比如2010年浙江省規定基礎養老金標準為每人每月60元。根據2008年5月修正的《浙江省職工基本養老保險條例》及相關條例規定，基礎養老金月標準為:以職工離退休時上一年全省社會月平均工資為基數，繳費滿十年不滿十五年的，按15%計發;滿十五年不滿二十年的，按20%計發;滿二十年以上的按25%計發。浙江省2010年在崗職工月平均工資為2554元，如果按15%計發，則一個退休職工的基礎養老金為383元。就浙江省而言，城鎮職工的基礎養老金是農民基礎養老金的6．4倍。其次，在城鎮內部，企業職工與機關事業單位職工的養老保障差距較大。目前我國企業職工、機關單位職工和事業單位職工的養老金替代率分別為45．7%，60．9%和60．3%，企業職工養老金替代率分別比機關單位職工和事業單位職工的養老金替代率低15．2%和14．6%，在企業職工社會平均工資比機關單位和事業單位職工社會平均工資低的情況下，企業職工養老金替代率分別比機關單位職工和事業單位職工的養老金替代率低的狀況加劇了企業退休人員和機關事業單位退休人員的收入差距。從醫療保障看，新型農村合作醫療盡管覆蓋率已達到95%，但與城鎮居民醫療保險相比，保障的水平十分有限:第一，新型農村合作醫療是以大病統籌兼顧小病理賠為主的醫療制度，對門診、跌打損傷等不在該保險范圍內，農民實際受益相對有限;第二，新型農村合作醫療主要是一種農民醫療互助共濟制度，公共財政投入有限，報銷的額度相對較低。

(三)社會保障能力還不強。社會保障能力的強弱首先體現在社會保障支出水平上，社會保障支出占國內生產總值(GDP)的比重、社會保障支出占財政支出的比重是反映社會保障支出水平的重要指標。我們用社保基金支出與財政社會保障支出之和來刻畫社會保障支出。2011年，我國人均GDP為35181元，折合5446．99美元，全國社保基金支出18054．6萬元，財政社會保障支出(含就業)為11109．40億元，這樣我國社會保障支出占當年國內生產總值的6．17%，占當年財政支出的比重為26．70%。盡管國際上對社會保障支出的統計口徑有差異，各國的經濟發展水平也有差異，但與許多國家相比，我國的社會保障支出水平明顯偏低。我國社會保障能力不強還表現在強制自我保障的存在上。改革開放后，我國在養老、醫療保障領域，實行統賬結合模式，這就是說，在我國較低社會保障支出水平下，其實還有很大一部分社會保障支出的收入來源于一定比例的個人薪金收入。按照1997年國務院《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，個人按本人繳費工資的一定比例繳納基本養老保險費，按本人繳費工資11%的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業繳費中劃入，退休時個人賬戶養老金月標準為本人賬戶儲存額除以120。從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。這樣，個人賬戶養老金實際上是個人的自我保障，只不過政府用強制儲蓄的方式來實現個人的自我保障。從全國社保基金年度報告顯示的數據看，2010年全國社保基金賬戶新增權益938．95億元，個人基金賬戶新增權益126．81億元，個人基金賬戶新增權益占全國社保基金賬戶新增權益的13．5%，由此可見，我國社會保障中，強制的個體自我保障還是占了較大的比例。

二、市場經濟條件下政府的社會保障功能定位

我國目前存在的社會保障問題是多種因素綜合作用的結果，但很大程度上與市場經濟條件下政府的社會保障功能定位不明確有關。如果我們在馬克思主義經濟學視閾中來加以分析，那么政府的社會保障功能就會變得明了，社會保障問題的解決也就有了相應的正確思路。在馬克思看來，社會上不能勞動的人分為兩類:一類是還不能勞動的成員，另一類是已經不能勞動的成員。在自然經濟時期，這些不能勞動的人的生活保障是由某個個體或家庭承擔，不存在、也不需要社會保障;正是社會化大生產，對社會保障提出了客觀需要，在近代，由于生產的社會化程度迅速提高，使社會保障正式誕生。顯然，生產的社會化程度越高，對社會保障的要求也越高。馬克思指出，勞動力的生產就是勞動力所有者本身的再生產或維持，因損耗和死亡而退出市場的勞動力，至少要不斷由同樣數目的新勞動力來補充，這樣，生產勞動力所必要的生活資料的總和，包括了工人的補充者即工人子女的生活資料。因此，在市場經濟條件下，還不能勞動的成員的生活資料可由其家庭的勞動力所有者通過出賣勞動力來獲取;對于已經不能勞動的成員，在市場競爭環境中，顯然對社會再生產所需的勞動力供給不構成威脅，他們的生活資料已不能通過其家庭的勞動力所有者通過出賣勞動力來獲取，這就需要社會來保障他們的生活。政府是一種公共權力的設立，是全社會的公共事務和公共利益的處理者，因此，由政府通過運用公共權力，征集和支配公共收入，保障已經不能勞動的成員的生活是社會和諧的必然途徑。雖然還不能勞動的成員的生活資料可由其家庭的勞動力所有者通過出賣勞動力來獲取，但這是從社會平均的意義上來說的，對于不同的家庭，每個勞動力所有者所扶養的還不能勞動的成員是不同的，對于那些有著較多還不能勞動成員的家庭，維持生活相對困難，這也需要政府運用公共權力，征集和支配公共收入，來保障他們的生活。已經不能勞動的成員可以分為因年老、生病、失業而不能勞動等幾種群體，相應地需要養老保險、醫療保險和失業保險;對于那些有著較多還不能勞動成員的家庭，則需要社會救濟。在完全市場競爭條件下，依靠勞動力的供給來獲取生活資料的社會成員，會在資本的積累過程中，出現相對貧困，需要社會福利來保障其生活中可能出現的相對貧困的積累;對社會作出了特殊貢獻但未能在勞動力價值中得到體現的社會成員，需要社會優撫來補償其生活資料。這樣看來，社會保障包括了社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫幾個部分的內容，其中社會保險的對象是已經不能勞動的社會成員，社會救濟的對象是有著較多還不能勞動成員、人均收入較低的家庭，社會福利的對象是全體勞動者，社會優撫的對象是有特殊社會貢獻的勞動者。從上我們可以看出，社會保障反映的是社會化大生產下一種分配和再分配的關系。馬克思認為:在任何社會生產中，“總是能夠區分出勞動的兩個部分，一個部分的產品直接由生產者及其家屬用于個人消費，另一部分即始終是剩余勞動的那個部分的產品，總是用來滿足一般的社會需要，而不問這種剩余產品怎樣分配，也不問誰執行這種社會需要的代表的職能”。而在特定的社會生產中，總存在著一定方式的剩余產品分配，由一定的機構或組織執行這種社會需要的代表的職能。社會保障作為一種社會需要，實際上主要是對剩余產品的分配。這種對剩余產品的分配是由一定的社會生產方式決定，并與這種社會生產方式相適應。在計劃經濟時代，我國實行的是“國家/企業保險”，這種社會保障以嚴格的戶籍制度為基礎，在農村實行依附于集體經濟的“五保”制度和農村合作醫療制度，在城鎮實行依附于單一“正規部門”(國營企業和集體企業、機關事業單位)的養老和醫療保險制度，社會保險和福利表現為“單位”保險和福利。改革開放以后，隨著農村、城鎮改革的不斷深入和對外開放的不斷擴大，勞動力市場逐漸形成，人員的流動性加快，身份也日益多樣化，原來的“國家/企業保險”已難以適應新形勢，要求政府逐漸接替原來計劃經濟時期“單位”的功能，并隨著經濟的發展在社會保障上發揮更重要的作用;與此同時，在我國社會主義市場經濟條件下，政府作為公共權力的人格化身和在國民經濟中居基礎性地位的國有資產的代表，能夠主導社會剩余產品的分配，執行社會保障這個社會需要代表的職能。這樣看來，政府的社會保障功能實際上是指政府在我國社會主義市場經濟條件下，利用地方公共權力人格化身和國有資產代表的地位，在社會剩余產品的分配中發揮有效作用，促進社會再生產的順利進行和勞動者的全面發展;具體地，政府通過制度供給、公共收入的籌集和支出，實現還不能勞動的成員、已經不能勞動的成員、作為與資本相對應的勞動者及有特殊社會貢獻的勞動者的與社會生產力發展水平相適應的生活保障。

三、完善政府社會保障功能的對策建議

在馬克思主義經濟學視閾中，社會保障反映的是一種分配和再分配的關系，是市場經濟條件下政府必須承擔的職能。為此，從解決我國目前存在的社會保障問題和當下現實出發，需要從以下三個方面來完善我國政府社會保障功能。

(一)建立基于和諧再分配關系的社會保障模式

我國上世紀90年代以來形成的社會保障體系深受世界銀行提出的社會保障模式影響。1993年，世界銀行發表了政策報告《防止老齡危機———保護老年人及促進增長的政策》，認為老年人獲得經濟來源，要么是個人行動，如早年的儲蓄;要么是非正規的群體行動，如家庭轉移支付;要么通過正規的集體行動，如公共社會保障計劃。由此，世界銀行提出“三支柱”模式:即公共現收現付計劃、職業年金計劃和個人儲蓄年金計劃，2006年世界銀行進一步深化和擴展了“三支柱”模式的內涵，提出了“五支柱”模式，即:(1)非繳費型養老金或“零支柱”，(2)“第一支柱”為繳費型養老金制度，(3)強制性的“第二支柱”即個人儲蓄賬戶式的企業年金，(4)自愿性的“第三支柱”，(5)非正規保障形式的“第四支柱”。世界銀行的“五支柱”模式主要針對的是養老保障，事實上它擴展到了其他社會保障上。從“三支柱”模式看，公共現收現付計劃具有完全的社會再分配性質，從“五支柱”模式看，“零支柱”具有完全的社會再分配性質，而其他支柱實際上加進了企業年金、強制儲蓄或對個人收入一定比例的扣除，從居民個體角度看，只有財產在不同形式上的分布，并未有財產在不同個體間的轉移。顯然，企業年金無非是把本該給予個人的收入以年金的方式由企業來安排社會保障，缺少社會安排的性質;依靠強制儲蓄或對個人收入一定比例的扣除來實現的社會保障，并不是真正的社會保障，只能是一種個人的商業保險。這樣把社會保障以企業年金和商業保險的形式來運作，自然也就不能體現社會保障在社會再生產過程中的地位和平衡作用。以企業年金、強制儲蓄或對個人收入一定比例的扣除來實現所謂的社會保障，不僅無法體現出社會保障的再分配本質屬性，而且為了與過去的社會保障制度相銜接，反而產生了新的問題，即做實養老保障賬戶的問題，因為原先受保障的人沒有進行儲蓄保險，在實行儲蓄保險后應該補足他們原先的儲蓄保險賬戶，這不僅不利于社會群體之間和諧關系的構建，反而增加經濟運行的成本，對經濟平穩發展構成一種沖擊。有關企業年金、強制儲蓄或對個人收入一定比例的扣除的做法應該轉換為居民家庭和個人的自決行動，以商業化的方式進行運作，而不是由政府來包辦。也只有這樣，才能找到完善現行社會保障的正確路徑，從而體現出社會保障的再分配性質。再分配關系的和諧性主要體現在它對社會再生產的平衡上，如果促進了社會再生產平衡，則這種再分配關系是和諧的。具體地，基于和諧再分配關系的社會保障模式可這樣來構建，根據社會再生產的平衡要求，以一定的生活水平替代率來安排社會保障資金，社會保障資金由政府財政列支。

(二)建設面向公眾的、透明的政府

社會保障支出對政府來說是一種支出，對受保障群體來說則是一種收入，在政府和受保障群體之間有一個資金轉換的環節。由于社會保障反映的是一種分配和再分配關系，是對各類社會主體的一種利益調整，因此，政府在公共收入的籌集和支出上，往往會受到相關社會主體的影響。由此可見，應給予這個社會保障資金的轉換環節以充分的重視，從而確保社會保障資金在這個環節的平穩轉換，使政府切實承擔起社會保障的功能。為此，就必須建設面向公眾的、透明的政府，讓居民知曉社會保障事務，參與社會保障資金的分配，考評政府的社會保障功能行為。建設面向公眾的、透明的政府，就是通過引入當地居民的知情權和參與權，使政府能夠較好地克服自利傾向，以公眾利益為導向開展工作，這實際上是要調整優化行政權力結構及其運作，確保政府按正確的方向履行社會保障功能。政府作為公共收入的歸集者，其收入支出應按公眾的總體要求進行安排，就自身而言，一要及時公開社會保障收支安排、政策標準和措施，二要按照有關政府信息公開條例的規定加強對社會保障相關信息公開的監督與懲戒，三要采取諸如居家養老、社保賬戶無縫結轉等有力手段確保分配與再分配關系的實現。

(三)以注重公平為要出臺社會保障的政策措施

社會保障作為一種分配和再分配關系，在出臺政策措施時，尤其要體現公平理念。社會保障從其本身的特性看，是對缺乏勞動能力者的一種社會扶持，如果把具備十足勞動能力的人也納入保障范圍，則會形成對缺乏勞動能力者的不公平，導致“養懶”社會的出現。因此，政府在出臺社會保障的政策措施時，只有做到了把具備勞動能力的人排除在外，切實保護弱勢群體在社會保障中的平等地位，才能真正體現出注重公平的理念。社會保障水平應該與經濟發展水平相一致，當經濟發展水平提高時，社會保障水平也要相應提高，否則會產生不同時期的受保障人口的不公平待遇。因此，政府應構建社會保障水平隨經濟增長而增長的機制，做到受保障人口能及時分享經濟發展的成果。隨著生產社會化程度的不斷擴展和加深，社會保障也應不斷擴展和加深，因此，政府須及時采取措施，把原先未受保障的人口及時納入到社會保障體系，并縮小受保障人口個體間的保障差異，克服社會保障的群分效應現象。

作者：金興華單位：上海財經大學經濟學院