導語：農村土地制度改革與失地農民社會保障探討一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在我國土地制度改革進程中，失地農民作為特殊群體出現。千百年來，土地是農民生存的基本保障，失去土地導致這一部分群體面臨嚴重的社會保障問題。隨著城鎮化進程的不斷加快，會有越來越多的農民失去土地，因此必須建立健全最低生活保障制度、醫療、養老、勞動就業等制度，在促進失地農民社會保障多元化的同時，不斷推進城鄉社會保障的一體化。

關鍵詞：土地制度改革；失地農民；社會保障；城鄉一體化

2003年“三農”問題被中央正式寫入報告中，自此該問題備受社會關注，一度成為改革焦點問題。在社會主義現代化建設進程中，農村、農民、農業問題是關系著改革開放的大局，關系社會和諧穩定的大問題。農民依靠土地進行生產，土地是一些農民收入的唯一來源。我國土地制度經歷了漫長的改革歷程，為適應新形勢，滿足農業現代化的發展需要，新一輪的土地制度改革勢在必行?！叭r”問題的解決，土地問題是不可回避的，因此我們應結合農村發展實際，踐行土地制度改革策略，促進農村地區經濟的順利發展。

一、我國農村土地制度現狀及改革趨向

土地制度概念的界定有廣義和狹義兩種，狹義上指土地的所有制度、使用制度和國家管理制度；廣義上包含一切土地問題的制度。隨著我國社會經濟的發展，當前對土地制度的理解更傾向于廣義層面。在土地制度建設中，注重多方面的發展，如土地流轉、土地利用、土地保護和征用等多方面內容。由于現行農村土地制度和法律已經不能適應當前農村發展的需要，法律的不健全等因素容易引發經濟和社會問題?，F行土地制度指向的結果是：其一，農民土地權益不能得到有效保護。三農問題已經成為制約我國經濟發展的重要因素，但三農問題解決起來并不容易。現行土地制度條件下，農民權利被剝奪，雖然是土地歸集體所有，但農民在土地面前很少有話語權。其二，土地沖突和矛盾不斷。農民的權益得不到有效保障，容易引起土地沖突，不利于農村經濟和社會環境的和諧。此外，隨著城鎮化建設的不斷加速，一些城市用地向農村地區延伸，矛盾無法解決。其三，現行土地制度下，容易誘發征地，導致許多農民失去原有土地，再加上征地費用與給農民的補償之間差距明顯，農民的權益再次受到侵害。大量農民失去土地，失地農民作為一個特殊群體出現，且失地農民的數量還在不斷擴大，增速明顯。當前，我國失地農民數量已達4000萬至5000萬人左右，預計到2020年將增加至1億。土地每征用一畝，便有1.5個農民失業。［1］失地農民面臨沒有收入、沒有保障的局面，成為社會發展的不穩定因素。我黨深刻認識到現行土地制度的嚴峻形勢，為進一步解決三農問題，保障農民的權益，現大力推行農村土地制度改革，同時也在開展相關法律的修訂工作。我黨在十八屆三中全會中明確指出了當前土地制度改革的總體方向，賦予農民更多的財產權利，統一和規范城鄉建設用地市場。同時，也在《決定》中做了詳細闡述，指出應縮小征地范圍，征地過程應嚴格按照規范程序執行，完善農民土地增值收益分配機制，增加農民收入等。通過一系列措施，旨在保障農民的土地權益，實現城鄉統籌發展，讓農民享受城市化帶來的增值，為經濟轉型提供制度保障。不僅在土地制度上要進一步完善，同時還要在法律法規上下功夫，積極完善《土地管理法》等相關條例。

二、失地農民社會保障機制建設的問題分析

農村土地制度改革是一項系統的工程，一直是備受社會關注的熱點話題。自上世紀80年代中后期到現在，我國共發生三次圈地熱，失地農民隨之建立。所謂失地農民，顧名思義是指在城鎮化進程中失去部分或全部土地的農民。［2］土地對于農民來說，不僅具有創造價值的生產功能，更重要的是維持生活的保障功能。失去土地意味著農民失去了保障，但是失地農民這一群體的出現又是歷史發展的必然，城鎮化進程的不斷加快，農業現代化要求采用先進的生產技術，推進規?；a。失地農民的出現不可怕，關鍵是我們如何做好失地農民社會保障機制的建設，如何保障這一部分人群的生活和基本權益。由于城鄉社會保障之間存在一定差距，農民的和社會保障機制建設還有諸多不足，因而為完善失地農民的社會保障機制，推進土地制度改革，首先要清楚當前失地農民社會保障機制中存在哪些問題。

（一）多種保障制度面臨挑戰

首先，低保制度壓力增大。農村土地征用引起多種矛盾，地方政府為緩解矛盾，多采用低保制度先行的辦法。低保制度成為失地農民保障策略的首選，雖然低保制度能夠在一定程度上為農民提供基本的生活保障，使矛盾得到緩解。但從長遠來看，并不利于失地農民保障機制的完善和土地征用矛盾的根本解決。原因在于，一是，過于依賴低保的策略明顯加重了低保的壓力，我們都知道農村最低生活保障制度適用于農村地區無收入，殘疾、年老無依，或因重大變故引起的生活困難等人群，低保制度的建立是為弱勢群體提供的救濟政策。失地農民數量龐大，且每年都在迅速的增加，政府的財政壓力也會隨之增大。二是，無形之中加大了低保資金管理的難度。隨著越來越多的失地農民進入低保范圍，使原有的低保制度規范體系被打破，不利于農村居民最低生活保障制度的完善。其次，醫療保障明顯不足。農村地區由于地理位置條件限制，就醫條件和成本與城市相比較為欠缺。當前我國實施農村合作醫療制度，在一定程度上能夠使農民群體享受這一“優待”。但是當失地農民進入城市后，就醫成本明顯增加。農民在使用合作醫療的同時面臨許多新的問題，如外地就醫合作醫療的保障比例會明顯減少。再如，農村合作醫療制度與城市的聯結，原有政策和措施多方面面臨調整。此外，失地農民為了維持生活，會選擇難度大、風險大的體力勞動，導致就醫風險增加。從這個意義上講，如何做好失地農民醫療保障工作亦是一項挑戰。再次，養老保障制度亟待完善。農民養老多采用家庭養老模式，收入多依賴于土地經營。失去了土地，便失去了家庭養老的物質基礎，大量的失地農民涌進城市，農民工群體的數量明顯增加。農民由于文化素質和適應能力等方面因素的影響，就業不穩定性大，且多數農民工群體收入不高。由此失地農民養老問題成為新問題和難點，針對失地農民的養老保障制度亟需建立，以維護社會的穩定與和諧。

（二）城鄉一體化面臨障礙

農村社會保障制度建設的現狀與一體化目標存在很大差距，影響城鄉一體化進程的因素主要有兩方面：一是，戶籍制度。農村戶口與城市戶口的差別直接關系著農民與城鎮居民享受不同待遇的社會保障水平和福利待遇。城市居民的社保與福利要遠比農民優越，然而現實中，農民更需要保障，在某種程度上說，城鄉二元結構是不利于城鄉一體化實現的。二是，農民自身因素。另一個阻礙城鄉一體化的因素是農民自身，社會保險是社會保障的重要部分，農民的社會保障中很多是有自己出資的，農民的收入直接關系到其能否交得起社會保險。農村社會保障除了受政府政策等的影響外，失地農民自身的就業能力也是不可忽視的方面。由此，失地農民除了面臨生活、醫療和養老等問題，還面臨就業的困境。首先，失地農民就業市場狹窄，就業觀念落后。［3］農民文化素質較低，城市發展中能夠提供給他們的就業機會并不多，此外，許多農民思想保守，不愿意從事服務行業的工作，因而就業范圍較小。其次，農民的就業能力有限，缺少必要的勞動技能。農民長期積累的農事經驗很難運用在城市之中，許多農民在城市就業市場中沒有絲毫優勢。再次，制度保障和法律保障缺乏不利于農民就業環境的營造。農民在城市就業市場中處于劣勢地位，如農民工自身法律知識欠缺，法律制度在保護農民群體權益方面有所欠缺，這一系列因素使失地農民在勞動就業面前困難重重。鼓勵失地農民就業是解決失地農民保障問題的重要方面，提高農民的就業能力、轉變就業意識，同時為農民提供就業咨詢等都應是相關職能部門亟待完善的方面。

三、失地農民社會保障機制建設

隨著城市化和工業化進程的不斷加快，土地的需求擴大，失地農民的數量也會不斷擴大。妥善處理失地農民的社會保障問題不僅關系著農民利益的保護，更關系著社會主義社會的和諧與穩定。進一步推進農村土地制度改革，創新土地制度，推進城鄉一體化是建設失地農民保障體系是關鍵。

（一）改革土地制度，明晰土地產權，完善補償機制

首先，進一步做好農村土地確權工作。明晰的土地產權是失地農民利益的界定基礎，為推進土地制度改革，明確土地產權是關鍵環節。土地確權工作現已在我國各農村地區展開，產權的確定包含土地所有權、使用權、承包權等。通過確定土地產權，建立嚴格清晰的農村產權制度，有利于規范土地流轉，優化土地資源的配置。同時，也為建設失地農民社會保障奠定了基礎。其次，健全征地補償機制，創新征地制度。［4］為保障失地農民的基本權益，改變單一由政府主導的征地制度，改變土地價格過低的現狀，讓失地農民獲得合理的補償。具體而言，其一，多小政府的征地范圍，明確將公益性用地和經營性用地區分開來，推進政府土地征用的規范化。其二，完善市場機制和交易制度，當前我國城市的土地流轉相對健全，但農村土地流轉仍面臨許多困境，其中建立完善的交易制度有利于促進土地流轉市場的規范化。各地政府可設立土地交易所，為農村土地流轉提供信息和法律等的支持，在交易過程中實現農村土地的增值。

（二）土地制度改革與農村社會保障相結合

農村土地制度改革進程中，在促進土地流轉，推進現代農業發展的同時，農民的意愿和農民的權益應受到充分尊重和保障。如我國在推行土地流轉政策時也以農民自愿為原則。隨著城鎮化進程的加快，農村土地被大量征用，失地農民的數量逐年增加，因此保障失地農民的權益不受到損害，失地農民社會保障機制建設具有重要現實意義。失地農民的社會保障機制建設應與當前的土地制度改革同步進行，為農民著想，為農民提供基本的生活保障，幫助農民提高就業能力和適應“城市化”發展的能力。首先，增加財政投入，拓寬社會保障資金渠道資金是社會保障機制建設的基礎，政府在增加社會保障資金中發揮重要作用。政府在財政投入方面可采取的措施有：一是，將實地農民納入城市保障中，加快城鄉一體化進程。為解決失地農民流動性大，權益保障困難的問題，應建立統一的社會保障制度，方便農民在其他地點辦理辦理保障手續。二是，完善相關政策。失地農民進入城鎮企業職工養老保險中，促進城鄉養老保障制度的多元化。三是，嚴格執行，明確各部門職責，發揮政府的指導作用。全面踐行社會保障政策，切實保障失地農民權益。其次，拓寬社會保障資金來源渠道。資金的充足情況直接關系著社保力度，因此各地方政府應不斷探索資金來源新渠道，促進資金來源的多元化發展。這樣不僅能夠緩解政府的壓力，同時也能夠發揮社會各界的積極力量。一是，大力發展農村經濟，增加農業收入。隨著土地規?；洜I的逐步實現，能夠為農業生產增加規?；找妗＃?］二是，發展第三產業，增加收入。當前農業經濟發展日益多元化，除了以土地為生產資料的收入方式外，休閑旅游、鄉村旅游等的出現充分利用了農村獨特自然景觀的天然優勢，旅游業的發展帶動了餐飲、住宿、交通等多個行業的發展，為增加農村收入，吸納農村剩余勞動力作用明顯。三是，從全國社會保障基金投資中獲取收益，或者由社會各界捐助獲得資金等。再次，完善社會保障內容。當前失地農民社會保障機制建設在低保、醫療保險、養老保險等方面均存在不足。一是，建立失地農民的低保制度。為確保低保制度的建立與執行，應科學界定低保對象、明確保障線。［6］低保對象應是失地農民中年齡較大，體力較弱的低收入或無收入家庭，或患有重大疾病或身體缺陷的家庭，或“三無”老人、未成年人等。低保保障線的確定要因各地經濟發展水平而定，要保障在合理范圍內，維持失地農民的基本生活需要，同時也要符合政府財政的承受能力范圍。最后，增加就業機會，出臺扶持政策。失地農民的就業問題是建設社會保障機制的重要內容，增強農民的生存技能是最有效的幫助農民的途徑。一是，要出臺失地農民的就業扶持政策，除了給予失地農民一定的經濟補償外，安排好失地農民的就業是重要問題。因此在政策上應作出一些調整：失地農民與城鎮居民享受同等就業待遇；減免稅收，貸款優惠等鼓勵失地農民創業或再就業；加強與企業的連接，將土地使用與就業掛鉤。［7］二是，完善法律法規，為失地農民就業提供保障。完善的內容包含：關于征地的地方性法規等，規范征地，保障失地農民獲得合理補償；關于失地農民在城鎮就業的法律保護，如農民工工資問題，工傷意外問題等，增強農民群體的法律意識，懂得使用法律武器保護自己。三是，強化培訓，提升失地農民的文化素質。地方政府應加強對失地農民的就業培訓工作，積極鼓勵農民參與學習，樹立競爭意識和發展意識。大力發展農村地區教育事業，完善基礎設施，引進教育人才?？傊?，失地農民的社會保障機制建設是關系到農民切身利益的問題，是關系“三農”問題能否順利解決的問題，是關乎新農村建設，城鄉統籌發展的問題，更是關系和諧社會建設與“中國夢”的重要問題。失地農民社會保障機制的建設是土地制度改革進程的產物，健全的社會保障機制又是順利推進的重要保障，因此，在推進土地制度改革中，務必做好失地農民的社會保障工作。

作者:王云 單位:河北大學

參考文獻:

［1］王嘉琪.我國農村土地制度改革的發展歷程及對策［J］.中國市場，2014（37）：178-180.

［2］錢亞仙.農村社會保障制度理論與實踐［M］.北京：中共中央黨校出版社，2007：162.

［3］鄭功成.社會保障概論［M］.上海：復旦大學出版社，2005：119.

［4］王繪建.城市化進程中失地農民的就業安置政策分析［J］.河南農業，2006（2）：35.

［5］沈悅.新農村建設中失地農民社會保障問題探要——昆山市失地農民社會保障問題調研及思考［J］.中國農學通報，2013，29（14）：86-91.

［6］王燕霞.新形勢下農村土地制度改革研究［J］.河北法學，2014（4）：139-148.

［7］張媛.城市邊緣失地農民社會保障問題及對策分析［J］.學理論，80-81.