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摘要：隨著農(nóng)村深化改革進(jìn)程的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建成為目前農(nóng)村工作的重要任務(wù)之一。從土地功能視角探索農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建問題，對土地保障功能、土地經(jīng)濟(jì)功能及農(nóng)村社會保障體系進(jìn)行概念界定和關(guān)系分析，提出在土地功能轉(zhuǎn)變的趨勢下，農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建可選的路徑和應(yīng)注意的問題。

關(guān)鍵詞：土地保障功能；土地經(jīng)濟(jì)功能；農(nóng)村社會保障體系

中國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)起步晚，阻力多，造成了當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)社會保障體系的不健全。隨著農(nóng)村的深入和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村土地價值逐步顯現(xiàn)，土地功能局限在保障層面已不符合時展趨勢，也違背了社會公平，侵損了農(nóng)民利益。亟需以制度化的保障體系替代自發(fā)性的土地保障，為土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮提供空間。與此同時，中國全面深化改革及其頂層設(shè)計(jì)，正是推進(jìn)中國社會保障制度走向成熟，定型所必須的環(huán)境條件［1］。構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系也迎來了時代的契機(jī)。本研究從土地功能視角探索農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建問題，對土地保障功能、土地經(jīng)濟(jì)功能及農(nóng)村社會保障體系進(jìn)行概念界定和關(guān)系分析，提出在土地功能轉(zhuǎn)變的趨勢下，農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建可選的路徑和應(yīng)注意的問題，以期為這方面研究提供參考。

1概述

1．1土地的保障功能

土地保障功能主要體現(xiàn)在農(nóng)用地和宅基地兩個層面。從農(nóng)用地層面來看，農(nóng)民可以依托承包的農(nóng)用地種植作物，保障家庭基本口糧需要，體現(xiàn)了土地的生存保障；農(nóng)民亦是一種職業(yè)身份，利用農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是對農(nóng)民就業(yè)提供保障的體現(xiàn)；農(nóng)地上的產(chǎn)出可以滿足在出行、醫(yī)療、子女教育、婚嫁、養(yǎng)老費(fèi)用等事項(xiàng)上的支出，體現(xiàn)了土地保障功能的綜合性。從宅基地層面來看，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，只有農(nóng)戶可原始取得宅基地使用權(quán)，即宅基地只賦予農(nóng)民永久使用的權(quán)利，非農(nóng)業(yè)戶口城鎮(zhèn)居民不得使用農(nóng)民集體土地建住宅。這體現(xiàn)了農(nóng)民在住房方面有著天然的保障；一方面，宅基地是農(nóng)戶最重要的生產(chǎn)、生活資料之一，不僅具有居住功能，而且還具有輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)的功能。另一方面，對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民而言，宅基地是其返鄉(xiāng)的落腳點(diǎn)，是其重回農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的退路，對于轉(zhuǎn)行失敗、進(jìn)城遇阻的農(nóng)民來說，宅基地有著重要的保障功能。土地具有保障功能不等同于土地具有社會保障功能，土地對農(nóng)民的保障與社會保障事業(yè)存在明顯區(qū)別。社會保障事業(yè)是規(guī)范的、政策與法律支撐的、由國家與社會提供，而土地顯然不具備社會保障事業(yè)特征。土地雖然有天然的保障功能，但保障水平有限，且很容易遭受破壞。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種低水平不穩(wěn)固的保障方式已不能滿足當(dāng)下農(nóng)民對保障的訴求，也不符合中國對農(nóng)村建設(shè)的政策導(dǎo)向。在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化背景下，農(nóng)村建設(shè)事業(yè)蓬勃發(fā)展，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，農(nóng)村土地已顯現(xiàn)出巨大的經(jīng)濟(jì)價值和發(fā)展?jié)摿Γ瑑H依托土地行使保障權(quán)能已不切實(shí)際。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署和農(nóng)村改革的深化，土地的保障功能勢必會逐步的弱化。

1．2土地經(jīng)濟(jì)功能

土地經(jīng)濟(jì)功能是指農(nóng)民通過對宅基地的租賃、流轉(zhuǎn)、抵押，對承包農(nóng)用地的經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、土地增值收益的分紅等方式獲得的財(cái)產(chǎn)性收入。土地經(jīng)濟(jì)功能不僅能滿足基本生存的需要，更能滿足深層次發(fā)展的需求。從近年來中國農(nóng)村深化改革的導(dǎo)向來看，均圍繞著盤活農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富的目標(biāo)。在農(nóng)村承包地的改革上，已經(jīng)實(shí)施的土地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，推動土地流轉(zhuǎn)等政策已顯現(xiàn)成效，眾多地區(qū)通過農(nóng)業(yè)的集約規(guī)模化生產(chǎn)發(fā)掘了土地的經(jīng)濟(jì)潛力，實(shí)現(xiàn)了增收致富；在宅基地的改革上，2018年中央一號文件明確提出探索宅基地“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。農(nóng)民可通過宅基地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收入。從當(dāng)前中國方向及農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的思路來看，土地經(jīng)濟(jì)功能將逐步占據(jù)主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)改革構(gòu)想藍(lán)圖、盤活土地經(jīng)濟(jì)的重要問題之一，就是如何擺脫土地保障功能對農(nóng)民的制約。

1．3農(nóng)村社會保障體系

中國社會保障體系主要包括社會保險、社會福利、社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫與社會互助、個人儲蓄積累保障等內(nèi)容。中國的農(nóng)村社會保障針對的是農(nóng)村居民，在保障對象上較社會保障具有一定的特殊性，由于農(nóng)村社會保障體系是社會保障體系的重要組成部分，所以其內(nèi)容與社會保障體系內(nèi)容基本一致。受制于中國特殊歷史時期實(shí)施的城鄉(xiāng)差別化的保障制度，中國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)起步晚，發(fā)展水平低，很難滿足廣大農(nóng)民群體對于保障的需求。不健全的保障體系也導(dǎo)致農(nóng)民對土地保障的依賴，更加阻礙農(nóng)民“去地化”的步伐。除此之外，社會保障公平是社會公平的重要內(nèi)容，不管農(nóng)村土地是否具有保障功能，出于公平的角度，構(gòu)建完善的農(nóng)村社會保障體系勢在必行。2017年10月18日，習(xí)在報告中指出要加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。在農(nóng)村深化改革和社會保障制度自身優(yōu)化的雙輪驅(qū)動下，農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建完善的時機(jī)已經(jīng)到來。

2土地保障功能與農(nóng)村社會保障體系

2．1土地保障功能難以承擔(dān)保障重任

土地的保障功能是指農(nóng)民依附土地獲得經(jīng)濟(jì)收入來源和滿足家庭的糧食作物供給。隨著整個經(jīng)濟(jì)社會大背景的提升和進(jìn)步，讓農(nóng)民僅僅滿足于實(shí)現(xiàn)土地的保障功能已不太現(xiàn)實(shí)，也不夠合理公平。對于農(nóng)民而言，在生活穩(wěn)定后自然希望通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得更多收入，提高生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)由生存到發(fā)展的過渡。然而長期缺位的社會保障體系導(dǎo)致了土地保障功能的強(qiáng)化，呈現(xiàn)出農(nóng)民依賴土地的表象。以土地為基本保障只是農(nóng)民在社會保障缺失或不健全情況下農(nóng)民被動自我保障的理性體現(xiàn)，在保障全面的情況下，農(nóng)民更愿意運(yùn)用手中的土地獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入，而不僅僅滿足于土地基本的保障功能。土地對于農(nóng)民的作用及對生活可能產(chǎn)生的影響會直接影響農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿，而土地流轉(zhuǎn)則是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)功能的重要途徑。讓低水平的土地保障承擔(dān)保障重任，不僅妨礙土地流轉(zhuǎn)，影響土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮，而且迫使農(nóng)民在養(yǎng)老和醫(yī)療等方面要承擔(dān)更多的花費(fèi)和風(fēng)險。這實(shí)際上是對農(nóng)民通過土地獲得的財(cái)產(chǎn)收入的侵損。社會保障作為每個公民都擁有的一項(xiàng)基本人權(quán)，不該以是否擁有土地來進(jìn)行區(qū)分對待，建立城鄉(xiāng)一元的社會保障體系的觀念在學(xué)術(shù)界也得到了廣泛支持。

2．2土地?fù)Q保障并非正確的出路

在如何建立城鄉(xiāng)一元的社會保障體系的探索中，不少專家學(xué)者建議借鑒針對失地農(nóng)民的“土地?fù)Q社保”模式，將農(nóng)民土地置換為社會保障，從而將土地保障轉(zhuǎn)換為政策性的社會保障。但這一模式并非正確的出路，原因如下：一是土地?fù)Q保障的概念存在問題。社會保障是每個公民都享有的基本人權(quán)，不應(yīng)該也不能用任何物資與之置換。農(nóng)民用土地?fù)Q取保障，得到的是本應(yīng)該由國家提供的、有權(quán)享有的社會保障權(quán)，失去的是可以用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價值的土地。二者本都屬于農(nóng)民所有，前者是保障需求，后者是發(fā)展資料，由于二元體制下無法顧及農(nóng)民的保障權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民被迫用發(fā)展資料（土地）替代保障需求（社會保障），即使用土地?fù)Q保障，也只能做到兼顧其一，實(shí)際也是對農(nóng)民發(fā)展資料和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵損。只有讓農(nóng)民用土地?fù)Q來社會保障和可持續(xù)的生計(jì)來源，同時滿足其保障需求和發(fā)展資料，才能為土地置換的模式探索出路。二是土地?fù)Q保障有局限性。農(nóng)民用土地?fù)Q來的社保大多是單一的養(yǎng)老保險，而失業(yè)保險、工傷保險、社會福利、社會救助仍然缺失。單一的保障內(nèi)容難以滿足各年齡段和不同特征農(nóng)民群體的需求。不完善的保障體系也難以實(shí)現(xiàn)安全全面的保障目標(biāo)，單一的土地置換方式不能兼顧生產(chǎn)和生活安置，無法規(guī)避生活、生計(jì)、子女教育等多重風(fēng)險。三是土地?fù)Q保障違背了自愿的原則。大部分失地農(nóng)民是被迫交出自己的土地，至于土地?fù)Q取的是社保還是其他，則是由政府主導(dǎo)安排，并非失地農(nóng)民的真實(shí)訴求。而社會保障的重要原則就是自愿原則，顯然，目前的土地?fù)Q保障模式是在違背這一原則的基礎(chǔ)上強(qiáng)迫農(nóng)民參保的。這樣的模式如果廣泛被政府采用，雖然參保人數(shù)顯得更可觀，但將造成更多的失地農(nóng)民和農(nóng)用地的流失，引發(fā)潛在的社會問題。

2．3構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系勢在必行

由于歷史性因素，中國農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)起步晚，發(fā)展水平低，不能滿足大部分農(nóng)村地區(qū)的保障需求，使農(nóng)村地區(qū)的社會保障長期缺位，但在新的形勢下，構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系已勢在必行。從政府角度來看，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府財(cái)政力量的增強(qiáng)以及土地增值收益的不斷提高，為構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系提供了出資條件。從農(nóng)民角度來看，被征地農(nóng)民、去地進(jìn)城農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)戶等不同農(nóng)民群體的多元化，迫切需要更全面多元的保障體系。從公平角度看，將一家一戶依靠土地的天然的不確定性保障轉(zhuǎn)為公共性保障，才符合社會公平的理念，做到制度面前人人平等。從深化改革角度來看，只有編織好全面的安全網(wǎng)，才能放心大膽地進(jìn)行改革的探索實(shí)踐。

3土地經(jīng)濟(jì)功能與農(nóng)村社會保障體系

3．1完善的農(nóng)村社會保障體系有助于土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮

社會保障影響著農(nóng)民生活生產(chǎn)的諸多方面，是研究三農(nóng)問題的一個重要衡量指標(biāo)，眾多專家學(xué)者也對社會保障因素與土地經(jīng)濟(jì)功能的關(guān)系進(jìn)行了研究。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)功能的重要手段之一，在社會保障對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的影響研究，普遍性的研究結(jié)果是社會保障對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的影響顯著，社會保障體系越完善，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿越顯著。何國俊等在基于北京郊區(qū)6村的調(diào)查中采用Logistic模型對數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，得出在社會保障缺失的情況下，人們的收入水平需要提高到7785元以上時，其土地流轉(zhuǎn)意愿的概率才能突破質(zhì)變點(diǎn)；而在有社會保障的情況下，人們的收入水平只需要達(dá)到1211元以上時，就能夠達(dá)到較高的土地流轉(zhuǎn)意愿水平。通過Logistic二元回歸分析對丘陵地區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)模型進(jìn)行分析，得出社會保障情況尤其是養(yǎng)老保險對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿具有顯著的影響，參與了養(yǎng)老保險的農(nóng)戶對土地沒有太大依戀，在非農(nóng)收入穩(wěn)定的情況下更愿意流轉(zhuǎn)土地。通過農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為影響因素的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)被調(diào)研者認(rèn)為如果他們與城里人有同樣的社會保障，他們是愿意流轉(zhuǎn)土地的。而沒有社會保障預(yù)期，僅在城里有穩(wěn)定的工作和收入來源愿意流轉(zhuǎn)土地的比例為67．8％。由此可見，社會保障的建立使得土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)門檻降低，弱化了農(nóng)戶對土地保障功能的依賴，有助于土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。社保問題得不到妥善解決，不僅影響老年人的生活水平和質(zhì)量，也影響青壯年的進(jìn)城意愿和勞動效率，進(jìn)而影響對土地流轉(zhuǎn)的意愿或規(guī)模化承包經(jīng)營的能力。根據(jù)查閱的社會保障與農(nóng)民養(yǎng)老意愿、農(nóng)民就業(yè)水平等方面的研究，也基本得出了正向影響的結(jié)論。養(yǎng)老、就業(yè)等因素與土地經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)也有著必然聯(lián)系，社會保障不僅直接影響著土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮，也從間接的多個方面對土地功能產(chǎn)生影響。

3．2土地經(jīng)濟(jì)功能下構(gòu)建全面的農(nóng)村社會保障體系的路徑和措施

一方面要從城鄉(xiāng)一體化的角度出發(fā)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)無差別的保障條件和待遇，體現(xiàn)保障政策的公平公正。這就要求加大對制度長期落后的農(nóng)村地區(qū)保障體系建設(shè)的投入，根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況適當(dāng)?shù)臄U(kuò)寬保障覆蓋面和提高保障水平，在養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等方面逐步實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)的并軌。另一方面是要與農(nóng)地制度相結(jié)合，注重土地的經(jīng)濟(jì)價值，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民可支配收入，提高不同主體的出資能力，利用土地功能轉(zhuǎn)變帶來的收益籌措農(nóng)村社會保障資金。具體而言，對于專業(yè)化承包的農(nóng)戶，在承包初期即資金積累的起步階段，除穩(wěn)定延長承包期限外，還可給予必要的政策優(yōu)惠和承包補(bǔ)助，例如對購買農(nóng)機(jī)設(shè)備的補(bǔ)助，提高其生產(chǎn)資料的投入。可參照相關(guān)保險制度建立承包農(nóng)戶的保障方案，規(guī)避經(jīng)營失敗的風(fēng)險。對于去地進(jìn)城的農(nóng)民，一是進(jìn)一步建設(shè)完善土地流轉(zhuǎn)市場，方便其閑置土地的流轉(zhuǎn)；二是加強(qiáng)政策法規(guī)，明晰集體成員權(quán)屬和土地權(quán)屬，保障利益主體不受損；三是規(guī)范收益分配機(jī)制，探索新型的收益分配模式，如土地產(chǎn)權(quán)作價入股等方式，對土地收益合理合法地分配。四是解決好去地進(jìn)城的農(nóng)民異地流轉(zhuǎn)接續(xù)的社會保障問題，完善工作辦法，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移程序，便于進(jìn)城農(nóng)民社保交接和問詢維權(quán)。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會，一是要做好農(nóng)村社會保障的相關(guān)工作，宣傳落實(shí)好現(xiàn)行的社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫的政策方針。二是要考察當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況，聽取群眾意見，記錄并反映政策難以覆蓋和保障不到位的情況，并根據(jù)實(shí)際調(diào)整和創(chuàng)新社保工作中的思路和方式，注重將社會保障體系的建設(shè)工作與農(nóng)地制度和相關(guān)惠農(nóng)政策結(jié)合起來。三是積極帶領(lǐng)引導(dǎo)村集體成員學(xué)習(xí)和解讀相關(guān)土地政策，做好土地確權(quán)登記、土地流轉(zhuǎn)市場組織建設(shè)、承包土地收益資金管理、閑置土地流轉(zhuǎn)動員等工作，減少土地功能轉(zhuǎn)變的阻力。四是肩負(fù)起土地流轉(zhuǎn)市場組織建設(shè)工作，積極創(chuàng)造盤活土地經(jīng)濟(jì)的條件，擔(dān)當(dāng)和新農(nóng)村建設(shè)的總抓手，壯大集體經(jīng)濟(jì)。對于國家和政府，一是堅(jiān)持農(nóng)村社會保障依靠政策而非土地保障的前提。根據(jù)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)需要，制定全面的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)發(fā)展的政策。允許各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況補(bǔ)充調(diào)整，以分地區(qū)、分重點(diǎn)、分人員的原則，盡可能地滿足農(nóng)村不同群體的保障需求。二是從全局上把控新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，注重各項(xiàng)政策間的關(guān)聯(lián)，把社會保障體系建設(shè)和土地功能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保障完善二者兼得。

4小結(jié)

土地保障功能向經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)變已是時展的趨勢，建設(shè)全面的農(nóng)村社會保障體系也是廣大農(nóng)民群眾的訴求和黨與國家的決心。在一些地區(qū)，土地的經(jīng)濟(jì)功能已較大程度發(fā)揮，造福致富當(dāng)?shù)剞r(nóng)村百姓。但如何更充分發(fā)掘農(nóng)村土地價值，激活農(nóng)村市場潛力，建造全面的社會保障體系來推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展騰飛，仍需要進(jìn)一步實(shí)踐和探索。

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作者:尹誠 單位:河海大學(xué)公共管理學(xué)院