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[摘要]農村宅基地改革是一個循序漸進的過程，改革在一些地區試行多年來，積累了很多成功經驗，但也出現了一些問題，亟需深入探索和研究。通過以我國農村宅基地改革的典型模式為依托，以各地的典型案例為研究對象，深入分析宅基地改革實踐成果及取得的經濟效應，進而總結經驗并分析存在問題，最后提出以鄉村振興戰略為背景推進農村宅基地改革的路徑建議。

[關鍵詞]宅基地退出；宅基地使用權流轉；宅基地補償

長期以來，我國農村宅基地制度為實現農民居者有其屋，維護農村社會穩定發揮著重要作用。隨著時間的推移，傳統宅基地制度的不適應性日益顯現出來。宅基地的無償分配、長期占有所導致的一戶多宅，產權不清等問題屢見不鮮。城鄉發展要素不斷融合，農村人口大量轉移，而宅基地退出機制卻不完善，使農村宅基地出現大量閑置的情況?，F行宅基地制度存在的各種矛盾日益凸顯，農村宅基地普遍面臨著浪費嚴重、管理混亂等各種問題，繼續推進宅基地制度改革也變得尤為緊迫。

一、農村宅基地改革的發展與現狀

為緩解城鎮化用地問題，早在2008年我國很多地區就已經開始探索宅基地退出。城鎮化的進展離不開農村宅基地制度的改革，城市土地已不能滿足城市建設用地的需要，而隨著城鎮化的發展，很多農民遷移至城市居住，使得其農村宅基地閑置，造成大量的農村土地資源浪費。通過農村宅基地改革，將農村宅基地使用權流轉起來，既能夠增加農民財產性收入，又能解決城市建設用地的問題。因此，最初開展農村宅基地改革試點的也都是一些經濟相對發達地區以及經濟活躍度高的城市近郊，其進行宅基地改革的目的也主要用于緩解城市建設用地壓力，但普遍農戶參與感不強。當時形成了一些地方典型模式，比如在重慶，就形成了“地票模式”，在浙江嘉興形成了“兩分兩換”模式，又如成都的“雙放棄”模式和天津的“宅基地換住房”模式等。我國在2015年正式推行農村宅基地改革試點，全國共有33個縣市區展開宅基地改革探索，逐漸形成了一批更有代表性的，并且具有可操作性和可推廣性的改革模式，其中浙江義烏、安徽、寧夏都陸續形成了符合地方特色的改革模式。2018年中央一號文件提出探索宅基地三權分置制度，即所有權、資格權、使用權三權分置，這意味著，在保證農村集體土地所有權穩定的基礎上，仍然保留農民的宅基地資格權，進而將農村土地使用權流轉起來，這使得宅基地改革有了政策依據，宅基地改革得以大規模展開。在落實農村宅基地改革政策進程中，各地主要通過村集體的集體土地所有權能對農村宅基地進行分配和管理，著重解決農戶間宅基地面積不均等、宅基地閑置、宅基地退出以及宅基地使用權流轉等問題，雖然取得了一些成效，但容易出現農民之間以及農民與集體之間的利益沖突，城鄉不同主體之間的資源爭奪。個別地方在宅基地改革實踐中還可能存在認識上的偏誤和實踐上的偏差，發生侵害農民宅基地基本權利的情況出現。進行宅基地改革要在明晰產權前提下進行，而我國農村由于歷史和制度原因，存在大量宅地基產權不清的情況，給宅基地改革帶來更大的困難。村集體要明確其行使土地所有權的界限，對農村宅基地管理中要充分尊重和聽取農戶意愿，確保農戶有效行使其宅基地使用權，才能保障農村穩定發展，推動新農村建設和鄉村振興。

二、農村宅基地改革實施效果分析

農村宅基地改革涉及到多個利益主體，地方政府、村集體、退出宅基地的農戶以及參與宅基地流轉投資項目的其他市場主體，利益關系十分復雜，如何保障各方利益最大化是改革面臨的重大難題。加之有些地方和村集體對宅基地改革政策的理解偏差，導致其偏離了改革導向，從而可能使農村宅基地退出的改革進程產生潛在風險。由于宅基地本身具有福利性、財產性與社會保障性等功能，宅基地是農民生存最基本的保障，農民退出宅基地使用權的意愿容易受到對預期潛在風險的承擔能力的影響，所以要客觀看待宅基地改革成果，在實踐中摸索經驗、總結教訓，以保證改革順利進行。(一)撤村并居情況復雜，存在盲目現象。撤村并居即農民放棄原有宅基地和農房，實現農民集中居住。從實施效果上來看，撤村并居所體現出的不僅是經濟問題，而且涉及到文化傳統問題。在經濟方面，實現農民集中居住，能夠獲得成片宅基地的土地資源，無論在集中使用還是吸引市場投資方面，都具有極大的優勢。但在文化傳統上，突然改變居住習慣可能給農民帶來不適，農民失去了最基本的自給自足的生活保障，家庭生活開銷必然增加。而且有些農戶雖然是有償退出宅基地，但也并非自愿，農民“被迫上樓”的情況在實踐中時有發生。雖然說集中居住是經濟現代化的體現，但尊重農民的個人選擇，也是社會進步的表現。農民集中居住在操作過程中遇到的問題也很復雜。一方面，農民在集中居住中所享有的居住面積，要依據其原來占有宅基地的面積來確定，但是，由于繼承權不明晰及其他一些歷史原因，宅基地權屬通常較為混亂，一戶多宅、各戶宅基地面積差距大、分戶不均等問題比較復雜，矛盾突出。另一方面，在實現農民集中居住后，由于生活配套與物業不健全，后續管理上有相當大的難度。農民在小區里種菜，物業費繳納不及時，小區臟亂差現象嚴重，新小區的社會保障社區組織還沒有建立，使得居民意見非常大。所以，依靠單純的撤村并居實現宅基地改革是不現實的，要從實際出發，充分尊重村民意見，同時從長遠來看缺乏后續經濟支撐，也不能真正維持日常管理運作，有必要建立起長效管理機制。(二)宅基地投資民宿無序發展。近年來快速發展起來的民宿，成為了閑置宅基地的首要投資方式，但已經呈現出過度投資的態勢。從目前來看，民宿入住率并不理想，只有極少數的精品民宿，善于運用其獨有的資源優勢，憑借人性化的服務理念，獲得了較高的入住率，而絕大多數民宿的經營效果并不理想。民宿的數量迅速增長，沒有明顯的特色，千篇一律的追求度假酒店單一的經營模式，同質化競爭突出。在投資民宿中的風險也日漸顯現，前期額度較大的投資在短期內很難完全收回，面臨供過于求的民宿市場，出現了大量空置民宿。我國目前關于民宿的配套政策與措施還不完善，對于閑置農房改造民宿的用途管控不夠嚴格，以民宿為名，建私人會所的不在少數。還有一些農村集體組織在引進項目時，缺乏保護意識，造成集體資產流失。所以，利用閑置宅基地投資民宿的探索階段雖有成功案例，但大部分并不順利，國家的政策保障力度、村集體的管理維護以及農戶的市場意識都有待提高。(三)宅基地使用權流轉的市場機制缺失。當前，在農村宅基地改革中，無論是政策方向的引導，還是改革機制的實施，都是以政府為主導，地方政府在宅基地改革中往往會確定各地宅基地退出需要達到的數量目標，確定相應的宅基地退出的補償方式與宅基地使用權流轉方式，而村集體與農戶往往處于被動的服從整體安排的地位，在宅基地使用權流轉方面也主要以城市建設發展為驅動力。實際上，農村土地資源的整合融資需求與流轉交易需求在日益增加，但市場化不足的情況下，供給與需求之間很難得到匹配。宅基地使用權的自發流轉缺乏市場機制的調節與控制，沒有市場供需層面的調配，使得宅基地使用權流轉機制很難運轉起來，致使有土地使用需求的無從獲得土地資源，進城農戶的農村土地閑置又沒有流轉路徑，一些沒有流轉意愿的農戶卻被動流轉宅基地的現象出現。(四)宅基地有償退出的補償措施存在的問題。其一，對農民退出宅基地的補償方式主要包括貨幣補償和實物補償，補償標準以宅基地所占土地資源的市場價值為衡量標準，而較少考慮農民進城買房的費用或遷移至集中居住的費用，更不要說農民失去宅基地這種自給自足的生活保障資源后，如何應對日后明顯增加的日常生活開銷、子女教育、醫保社保等費用。依照現今的法律政策，農民只要退出宅基地就無法再次申請宅基地，退出宅基地的農民一旦不能融入城市生活或沒有工作能力，其居住問題和家庭生活問題都無法妥善解決。此外，農民面對日益上漲的土地價格與當初農民退出宅基地實際所取得的回報之間的差距越來越大也會有較大的心理落差。其二，由于地區差異，不同地區發放宅基地退出的補償資金也出現較大差異，兩極分化嚴重。經濟發展水平較高的地區，臨近城市土地建設需求較大或農業規?；洜I程度較高的地區，其對農戶的補償標準就會偏高，反之就會偏低，這就使得農民利益無法得到充足的保障，農民退出宅基地將面臨一系列生活風險。由此，抵制宅基地退出也成為部分地區農戶用以表達其對補償金額的不滿。地區經濟發展不平衡所引發農民退出宅基地的收益差別，僅靠提高補償資金，會給地方財政增加更大的負擔，但差異過大，又不利于農村宅基地改革的實施，這是當前宅基地退出補償迫切需要解決的問題。所以，面對各地退出宅基地補償標準不同的實際情況，國家可以通過相應政策和宅基地改革配套制度對其進行規范，制定最低的退出補償標準，降低農民收益風險，平衡農民退出宅基地的收益差別。其三，由于我國的宅基地使用權流轉的市場交易平臺尚未健全，僅有個別地區嘗試建立宅基地使用權交易平臺，宅基地補償資金仍然主要由政府承擔。缺乏市場機制運轉，僅靠政府主導，使宅基地改革舉步維艱，其中巨額的補償款項就使政府的財政壓力倍增。如果政府投入過多的補償款項，勢必會導致宅基地退出后相關建設項目缺乏資金支持。因此要保證宅基地改革持續運行，就要求政府做好補償資金保障，并且引入市場機制，充分運用社會資金盤活農村宅基地退出的補償資金需要。(五)宅基地退出的農戶社會保障風險。宅基地的保障功能體現在有勞動能力的農民可以依高峰：我國農村宅基地改革的經濟效應及實踐路徑研究靠宅基地基本實現自給自足，保證吃住這些基本生活需要，而且宅基地的取得和使用幾乎無需成本，但是，農戶如果退出宅基地就面臨著許多問題與風險。首先，無論是進城的農民還是集中居中的農民，都面臨著就業問題。農民普遍學歷層次低，沒有一技之長，加之現在勞務市場上很多崗位都由人工智能所取代，因此其生活來源很難得到保障。目前我國也沒有普遍實行有針對性的農民就業方面和創業方面的鼓勵性配套措施，缺乏農民就業培訓，因此就業成為了農民身份向市民身份轉變過程中的門檻。其次，醫療保險和養老保險方面也缺少對宅基地退出農戶的補充性政策，退地農戶轉變為市民后，其繳納醫療保險和養老保險的年份與原城市居民不同，因此也享受不到相應的保障。再次，在住房方面，農民轉變為市民后，住房成為了生活必要支出，雖然在退出宅基地時獲得了補償，但與城市房價相比就是杯水車薪，城市租房的成本也不低，工作不穩定所帶來的失業風險就會直接影響其居住問題。這些風險在農戶退出宅基地時就要進行綜合考量，建立保障機制，否則就可能帶來后續社會問題。

三、農村宅基地改革實現路徑

(一)理性對待撤村并居，加強科學管理，完善配套措施。實踐中有些地方在撤村并居中全面推進農村宅基地改革，將撤村并居與扶貧搬遷、危房改造、國土整治結合起來，雖然看似理由正當、獲益明顯，但這與農村宅基地改革促進穩定發展初衷可能相背，其后續的公共服務和財政投入壓力巨大，很可能有損各方利益。推動宅基地改革，實行撤村并居，一方面要在事前依法確認宅基地使用權。在確定宅基地占地面積時，要進行充分的調查，將事實依據存檔備查，也可以用來應對事后的糾紛與權利救濟。另一方面要完善并居后的相關配套設施。在公共服務、生活便利、社區治安等方面要加強完善，提升公共設施和社會管理水平。客觀看待農民長期以來的生活習慣，對于其種菜園實現自給自足不能一味禁止和管控，應當從人性化角度出發，比如在小區里或小區附近專門開辟可以租用的迷你菜園，盡可能創造條件幫助其適應和過渡到并居生活。(二)有序引導投資民宿。在農村宅基地投資民宿方面，國家要積極發揮引導作用，制定政策或出臺指南將民宿投資引向符合社會發展趨勢的方向，避免投資的盲目。近年來的文旅項目、康養產業項目、旅游小鎮主題等都是適合發展民宿的產業融合發展項目。同時，相應的民宿融資信貸保險支持要進一步加強，政府要鼓勵金融機構開發針對閑置農房盤活利用的金融產品，完善農房盤活配套支持政策。村集體要從維護村集體與農戶的基本權利的角度出發，嚴守底線、適度放活，有效促進和引導民宿事業的發展。發展民宿有利于振興鄉村經濟，推進城鎮化進一步發展，村集體與農戶要在實踐中及時總結失敗的教訓，推廣成功經驗，完善相關操作辦法。(三)發揮要素市場的作用，建立交易平臺。十八屆三中全會所提出的建立農村產權流轉交易市場，為我國農村宅基地使用權的流轉提供了有力的政策支持。農村宅基地使用權的流轉可以有效增加農民財產性收入，解決城鎮化中土地資源緊張問題，整合土地資源避免土地閑置與浪費。宅基地的三權分置更加促進了宅基地使用權的流轉，給予宅基地進入市場進行交易奠定了政策基礎。因此完善農村宅基地使用權流轉市場，促進宅基地的合理管理，既能保護農民的基本利益，增加農民財產性收入，又能促進鄉村振興，加快城鄉融合步伐。首先，要盡快建立農村宅基地使用權交易平臺，在市場規律的作用下，通過交易平臺完成土地資源有效配置。其次，在交易中要注重平衡宅基地使用權各方主體的利益，既要保障各方的財產收益權利，又要注重農戶退出宅基地后的生活保障。再次，制定相關政策和法律，對宅基地的用途和期限進行嚴格規定，其用途要符合鄉村振興戰略，為鄉村振興提供資本、技術等創造條件，不能利用宅基地進行盲目的城市擴張。最后，在流轉過程中，要堅持土地價值市場化原則，尊重市場規律，對退出宅基地的市場價格進行合理評估，從而保證土地資源價值和農民財產收益的實現。(四)加強農村宅基地補償的資金保障。要堅持農戶損失什么，補償什么的原則。對于退出農戶來說，退出宅基地不僅意味著農民住房保障價值損失，還意味著失去耕地生產力價值、就業保障價值、生活保障價值。而對于退出前經營型宅基地農戶來說，損失了宅基地出租或者經營價值。因此，退出過程中須分類精準評估退出宅基地價值構成，對退出農戶損失什么，就給予什么補償。農村宅基地的所有權歸村集體所有，農民擁有宅基地使用權，當其退出宅基地時，農民失去宅基地使用權，宅基地所有權仍屬于村集體，因此，退地補償費理應由村集體承擔。但村集體利用宅基地所獲收益是一個未來值，補償主要靠地方政府給予其資金支持，所以這些資金的分配與運用，甚至投資與增值都需要制定相應的規則，并且建立專門組織或專業人員負責管理資金流動，保證資金庫的有效運轉，避免資金流失。資金庫屬于村集體，村集體在之后宅基地使用權的流轉或宅基地集中經營管理過程中所獲收益，也應當及時存入資金庫，使其有效運轉起來，既能減少政府的財政壓力，又能使資金實現保值增值。(五)加快完善農民的社會保障機制。退地農民的社會保障是介于城市居民社會保障與農村居民社會保障之間的一種特殊的保障機制，大部分退地農民將進城定居，但保證其與城市居民享受同樣的社會保障是不切實際的，這是一個逐漸過渡的過程。所以，專門建立相應的退地農民社會保障體系是解決過渡期的最好策略，相應的保障資金一部分由農民自己承擔，一部分由政府補貼，一部分由村集體的資金庫進行規劃，這樣既減少政府財政壓力，又可以實現社會公平，解決農民退出宅基地的后顧之憂。待過渡期順利度過，我國也逐漸消除城鄉二元保障體系，即可實現城鄉居民社會保障一體化。如此保障機制的建立，也能進一步促進符合條件的農民加快宅基地使用權的退出，推進宅基地改革的進程。此外，退地農民社會保障機制可以與戶籍改革、城鄉居民社會保障一體化、城鄉基本公共服務均等化等改革聯結，完善配套制度政策體系，增加退出農戶保障，保證農民利益主體地位。

四、結語

農村宅基地改革不是單一的在農村地區的改革，它與推進城鄉融合，促進城鎮化進程以及整個社會的穩定與進步都有莫大的關系。在我國已有的政策基礎上，給予農民充分的自主選擇權，妥善引導，要把農民利益和意愿放在首位，決不能急于求成，一味推動政策實施而超越農民的現實需求。改革中不能一刀切，需有效滿足地區差異，人群差異的現實需求，宅基地改革試點地區要繼續深入探索，兼顧政策實施與風險防范，確保改革持續推進，實現預期改革目標。宅基地改革進程應當是漸進性的，平穩的，以期實現良性循環的多元發展。

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作者:高峰 單位:東北農業大學公共管理與法學院