導(dǎo)語(yǔ)：社會(huì)道德化行政的特征與影響綜述一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

［論文關(guān)鍵詞］公共管理；道德化；行政

［論文摘要］道德化行政的思維和模式至今仍在發(fā)揮著影響作用，或隱或顯地在當(dāng)代政治和行政實(shí)踐當(dāng)中表現(xiàn)出來(lái)。在傳統(tǒng)中國(guó)，公共管理活動(dòng)在本質(zhì)上是不同管理情景下的道德適用，公共管理活動(dòng)中的管理和控制，實(shí)際上是道德教化，而官員的管理活動(dòng)也就是在執(zhí)行道德；擔(dān)負(fù)道德教化的各類(lèi)社會(huì)主體即構(gòu)成傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理結(jié)構(gòu)，政治和行政的道德化成為中國(guó)傳統(tǒng)政治文化和行政文化的核心要義，其結(jié)果是傳統(tǒng)社會(huì)非常缺乏有效進(jìn)行公共管理活動(dòng)的機(jī)制安排和技術(shù)工具，這反過(guò)來(lái)更加劇了對(duì)道德手段的依賴(lài)。

道德指導(dǎo)行政，行政推行道德，官僚組織體系為外骨，道德倫理為肌理，這種行政的道德化或道德化行政，不僅主導(dǎo)了古代中國(guó)的公共管理實(shí)踐，而且道德化行政的長(zhǎng)期實(shí)踐所塑造的思維方式也成為影響當(dāng)代中國(guó)公共管理實(shí)踐構(gòu)建的基因。因此，解析傳統(tǒng)社會(huì)的道德化行政對(duì)于理解當(dāng)代的公共管理實(shí)踐顯得非常必要。雖然傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)有著發(fā)達(dá)的官制等制度成果，但官制側(cè)重于行政系統(tǒng)的內(nèi)部管理，在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行外部管理活動(dòng)上，傳統(tǒng)社會(huì)并未給后人留下系統(tǒng)的關(guān)于公共管理方面的知識(shí)和技術(shù)工具，支撐古代中國(guó)官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)的不是關(guān)于職業(yè)化管理的系統(tǒng)知識(shí)，而是發(fā)達(dá)的倫理道德。在古代中國(guó)復(fù)雜精細(xì)的公共管理結(jié)構(gòu)中，充斥著的是道德知識(shí)和踐行道德的要求，道德成為官員任命的依據(jù)，推行道德或?qū)嵤┑赖陆袒蔀楣补芾淼木唧w內(nèi)容。

一、行政道德化的思想內(nèi)涵

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的“禮崩樂(lè)壞”促使那個(gè)時(shí)代的思想家不斷思考社會(huì)秩序的重建，無(wú)論是孔子以堯舜時(shí)代為藍(lán)本的“大同”理想還是孟子“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的社會(huì)理想，都試圖通過(guò)公共管理行為來(lái)恢復(fù)某種道德秩序。通過(guò)公共管理行為來(lái)推行和執(zhí)行道德規(guī)范成為傳統(tǒng)社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)支柱的儒家思想體系的核心內(nèi)涵。

儒家認(rèn)為，社會(huì)失序在于維系社會(huì)基本秩序的道德體系崩潰了，恢復(fù)和重建道德秩序是當(dāng)務(wù)之急。道德秩序何以能得以恢復(fù)并發(fā)揮作用，儒家認(rèn)為在于人之基本品性。孔孟傾向于認(rèn)為人性具有內(nèi)在的“善端”，后天影響使得人性發(fā)生變化。儒家認(rèn)為，人之道德本性是內(nèi)在的，人具有內(nèi)在的道德意向結(jié)構(gòu)，“惻隱之心，人皆有之；羞惡之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之。惻隱之心，仁也；羞惡之心，義也；恭敬之心，禮也；是非之心，智也。仁義禮智，非由外鑠我也，我固有之也，弗思耳矣”（《孟子·告子上》）。即使認(rèn)為“人性惡”的荀子也承認(rèn)“涂之人可以為禹”（《荀子·性惡》）。人具有內(nèi)在的道德善端和道德意向，但要獲得符合道德要求的現(xiàn)實(shí)行為，需要通過(guò)道德教化將人的道德本性發(fā)揚(yáng)光大，最終重建道德秩序。孟子提出“人皆可以為堯舜”（《孟子·告子上》）強(qiáng)調(diào)的是自我道德修養(yǎng)和外在道德灌輸?shù)膸椭髯犹岢觥盎云饌巍眰?cè)重的是外在的道德教化，孟子和荀子在邏輯起點(diǎn)上存在差別，但在公共管理中通過(guò)道德教化來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)成員的行為并實(shí)現(xiàn)社會(huì)道德秩序這一點(diǎn)上是相同的。

用來(lái)表述公共管理行為的古代漢語(yǔ)詞匯“行”和“政”也基本在道德語(yǔ)境中被使用，從詞源上來(lái)看，“行”與“政”在很大程度上是同義詞，意指特定的道德規(guī)范、行為準(zhǔn)則、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等，其中的差別可能在于“行”主要關(guān)乎個(gè)人的言行，而“政”則基于個(gè)人又超出個(gè)人，上升到國(guó)家和社會(huì)政治的層面。［1］“禮及身而行修，義及國(guó)而政明”（《荀子·致士》）恰當(dāng)?shù)乇砻髁硕咧g的意義關(guān)聯(lián)。同時(shí)，“行”、“政”還意指將一套倫理道德和行為規(guī)范向外推沿到個(gè)人和社會(huì)當(dāng)中去。《周禮·地官·師氏》：“敏德以為行”，鄭玄注曰：“德行，內(nèi)外之稱(chēng)，在心為德，施之為行。”

通過(guò)公共管理行為來(lái)推行道德，重建道德秩序，首先要求社會(huì)成員在日常生活中踐行道德，儒家甚至將普通社會(huì)成員個(gè)人的道德修養(yǎng)行為賦以政治功效。孔子門(mén)生問(wèn)孔子有如此高尚道德卻為何不為政時(shí)，孔子答曰：“友于兄弟，施于有政，奚其為為政？”（《論語(yǔ)·為政》）也就是說(shuō)，為政之道，不外乎認(rèn)識(shí)和推行人倫道德，一旦能做到明于孝悌之義，也就是在“為政”，這同居其位而“為政”并沒(méi)有什么差別。因此，修身、齊家、教人成其德行，都是在“為政”，儒家倡導(dǎo)的修、齊、治、平，雖然層次不一，實(shí)質(zhì)卻是相同的。

在強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員個(gè)人道德修養(yǎng)的同時(shí)，儒家認(rèn)為更重要的是為政者要踐行道德修養(yǎng)，統(tǒng)治者的道德修養(yǎng)程度對(duì)于社會(huì)道德秩序的建構(gòu)具有十分重要的示范效用。“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”（《論語(yǔ)·子路》）儒家認(rèn)為，一定的道德秩序構(gòu)是社會(huì)政治基本秩序的關(guān)鍵內(nèi)涵，因此當(dāng)齊景公問(wèn)政時(shí)，孔子對(duì)曰，“君君、臣臣、父父、子子。”（《論語(yǔ)·顏淵》）對(duì)此，孔穎達(dá)指出，當(dāng)時(shí)齊國(guó)的局面是陳恒家族控制國(guó)政，“君不君，臣不臣，父不父，子不子”，故孔子有此一對(duì)，道德成為“政事”的基本內(nèi)容。

因此，在儒家思想體系中，公共管理活動(dòng)一方面不僅包括個(gè)人的道德修養(yǎng)，要求個(gè)人行為舉止中正、合乎禮儀準(zhǔn)則和道德規(guī)范，并推己及人，將一套倫理道德和行為規(guī)范向外推沿到社會(huì)當(dāng)中去。另一方面，作為執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)、管理國(guó)家事務(wù)的公共管理活動(dòng)，也要以推行倫理道德規(guī)范為基本，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者的道德表率作用，“為政以德，譬如北辰，居其所，而眾星共之”（《論語(yǔ)·為政》）。在此，政治實(shí)際是一種“道德的”政治；在古代行政管理中，則強(qiáng)調(diào)依靠官員個(gè)人內(nèi)在的道德修養(yǎng)，以此來(lái)達(dá)成行為舉止的端莊合宜，從道德上感召和誘導(dǎo)人們的行為，使之符合道德秩序的需要。

二、道德化行政的基本管理結(jié)構(gòu)

古代先賢傾向于從道德角度認(rèn)識(shí)“禮崩樂(lè)壞”、社會(huì)失序的原因，因此重建社會(huì)秩序的行政努力實(shí)際上就是重建道德規(guī)范體系和推行道德。在古代中國(guó)的公共管理實(shí)踐中，道德教化和道德力量成為維護(hù)社會(huì)秩序和控制官吏治理活動(dòng)不可或缺的工具。公共管理中，以道德理想作為管理活動(dòng)的目的，以道德規(guī)范作為管理行為的準(zhǔn)則，以道德教化作為管理的基本工具，以道德規(guī)范下的人倫關(guān)系作為社會(huì)秩序的基本內(nèi)容，以道德力量作為改善和穩(wěn)固管理的精神支柱，甚至替代了對(duì)正式制度的需求。

以道德教化來(lái)實(shí)施公共管理行為，通過(guò)道德規(guī)范完成社會(huì)控制，實(shí)際上塑造了傳統(tǒng)社會(huì)多層級(jí)和多元化的公共管理主體。

第一，家庭作為最初的道德實(shí)踐場(chǎng)所，也是最初實(shí)施公共管理功能的組織，家庭而非個(gè)人作為古代中國(guó)最基礎(chǔ)的社會(huì)單元，承擔(dān)了教化家庭成員認(rèn)知和踐行道德的功能。由于家國(guó)同構(gòu)，君父合一的政治特征，“親親”的家庭倫理關(guān)系構(gòu)成了更大的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。所以，家庭道德教化具有十分重要的管理功能。

第二，親緣組織如家族、宗族從其性質(zhì)上講，既是一種自發(fā)形成的行政區(qū)劃組織，又是一種非官方的道德教化機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)村自治層面推行道德規(guī)范，維持基本社會(huì)秩序。正是這一非正式制度性組織的存在，成為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)歷經(jīng)朝代更迭而不斷裂的秘密所在。

第三，學(xué)校也具有很強(qiáng)的道德教化功能因而也是公共管理的有力支柱。學(xué)校教育的內(nèi)容是“德教為先”，重點(diǎn)在于傳授學(xué)生在處理個(gè)人生活和人際關(guān)系時(shí)能按照道德規(guī)范行事。馬克斯·韋伯指出，“中國(guó)的教育……是一種純粹的俗人教育，一方面具有儀式、典禮的性質(zhì)，另一方面又具有傳統(tǒng)主義的、倫理的特性。學(xué)校既不教數(shù)學(xué)、自然科學(xué)，也不教地理學(xué)及文法。”［2］隨著教育與入仕相結(jié)合的科舉制度建立，標(biāo)識(shí)著教育成效的道德修養(yǎng)成為官吏選拔任用的重要準(zhǔn)則，也成為官員行政過(guò)程的指導(dǎo)準(zhǔn)則。

最后，君主最為最高的統(tǒng)治者，同時(shí)也是全社會(huì)的道德教師，“天降下民，作之君，作之師”（《孟子·梁惠王下》），并且由于其掌握最高的政治和管理權(quán)力，對(duì)君主的道德要求也是最高的，甚至在儒家的傳統(tǒng)中，道德趨于完善是執(zhí)掌最高統(tǒng)治權(quán)的前提條件。君主的道德修養(yǎng)程度成為國(guó)家治理狀況評(píng)價(jià)的一個(gè)當(dāng)然標(biāo)準(zhǔn)，“君賢者，其國(guó)治，君不能者，其國(guó)亂”（《荀子·議兵》），“君仁莫不仁，君義莫不義，君正莫不正，一正君而國(guó)定矣”（《孟子·離婁上》）。

三、道德化行政的特征

道德化行政具有如下特征：

第一，以道德統(tǒng)領(lǐng)行政，道德等級(jí)與行政等級(jí)的一致性而非官員的行政技術(shù)是道德化行政的生命力所在，一旦兩種等級(jí)出現(xiàn)不一致，則意味著道德化行政面臨著失敗的危險(xiǎn)。因此，傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理實(shí)踐非常重視各級(jí)統(tǒng)治者的道德標(biāo)準(zhǔn)。道德化行政隱含著將公共管理行為的功效建立在官員個(gè)人內(nèi)在道德修養(yǎng)和自我德性約束的基礎(chǔ)上，這既是道德化行政制度安排的典型特色，也是其制度的脆弱性所在。

第二，所有進(jìn)行道德修養(yǎng)的主體構(gòu)成了多元的公共管理主體，所有的道德修養(yǎng)行為都潛在地成為公共管理行為的組成部分。就這一點(diǎn)而言，道德化行政似乎具有公共管理鼓勵(lì)公眾參與的當(dāng)代內(nèi)涵，只不過(guò)道德化行政沒(méi)有為此進(jìn)行任何制度性的安排。

第三，道德化行政對(duì)道德規(guī)范和道德修養(yǎng)的倚重，制約了公共管理在制度和技術(shù)層面的發(fā)展，導(dǎo)致解決問(wèn)題的手段選擇上，道德手段優(yōu)先于甚至替代行政手段，“孔融讓梨”是用道德手段解決問(wèn)題的經(jīng)典故事。從道德角度而非從管理和技術(shù)角度定義和思考問(wèn)題逐步成為傳統(tǒng)公共管理的一個(gè)習(xí)慣。

從組織形態(tài)來(lái)講，古代中國(guó)發(fā)展出了世界主要文明中最復(fù)雜、持續(xù)性最長(zhǎng)的公共官僚體系，其內(nèi)生的科舉制、監(jiān)察制和中央政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等制度，被譽(yù)為“曾經(jīng)是世界上已經(jīng)為人知曉的最為成功的模式”。［4］然而，這套“最為成功的模式”卻并未給后人留下多少公共管理方面的知識(shí)和管理技術(shù)，支撐古代中國(guó)官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)的不是管理性的系統(tǒng)知識(shí)，而是發(fā)達(dá)的倫理道德，道德化是這個(gè)“成功模式”的核心。

先天的道德平等和管理上的嚴(yán)格等級(jí)主義相交織，一方面，通過(guò)道德修養(yǎng)和踐行業(yè)績(jī)來(lái)選擇管理者，區(qū)分上流社會(huì)和普通民眾，另一方面，通過(guò)精心設(shè)計(jì)的等級(jí)官僚制度賦予與道德品行相適應(yīng)的官員級(jí)別。道德因素的嵌入，使得中國(guó)古代公共管理的制度結(jié)構(gòu)極具彈性和韌性和生命力。先天道德的平等和道德修行上的不平等，也預(yù)示作為公共管理者的各級(jí)官吏并非世襲性地享有道德高位。一旦官員等級(jí)所需的道德要求與官員個(gè)人道德修行之間出現(xiàn)不一致，則意味著公共管理結(jié)構(gòu)的腐化和墮落。因此，儒家正統(tǒng)的思想特別強(qiáng)調(diào)，公共管理的等級(jí)制度與人們道德修養(yǎng)的等級(jí)相吻合相適應(yīng)時(shí)，才能保證公共管理的公正。公共官員的任命機(jī)制，不僅要善于甄別官員的道德等級(jí)，而且還要在其任期內(nèi)不斷檢查其德行是否稱(chēng)職。

四、道德化行政的當(dāng)代影響

道德化行政內(nèi)生于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)當(dāng)中，具有極強(qiáng)的生命力，即使在當(dāng)代公共管理的思維和實(shí)踐中仍能看到其影響。道德化行政的當(dāng)代影響從某種程度上講塑造了獨(dú)具特色的公共管理實(shí)踐，尤其符合社會(huì)文化的一面，但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一些我們值得深思的話(huà)題。

道德化行政以道德統(tǒng)領(lǐng)行政，在某種程度上是在為行政設(shè)定價(jià)值目標(biāo)，對(duì)于確保行政免于陷于技術(shù)理性之中，避免傳統(tǒng)官僚制行政模式把過(guò)多的資源消耗在維持公共管理的形式理性而犧牲實(shí)體性目標(biāo)上，具有與后現(xiàn)代解決方案異曲同工之處。就這一點(diǎn)而言，當(dāng)代中國(guó)強(qiáng)調(diào)以政治原則統(tǒng)領(lǐng)行政則可以看作是道德化行政的當(dāng)代版本。同時(shí)，當(dāng)代的政治原則內(nèi)涵更為豐富，不僅整合了傳統(tǒng)社會(huì)的優(yōu)秀道德傳承，而且政治原則中包含有更多現(xiàn)代民主的內(nèi)涵。

以政治原則統(tǒng)領(lǐng)行政也會(huì)不可避免地帶有傳統(tǒng)道德化行政的一些不足。比如傾向于從政治角度而非管理或技術(shù)角度思考和定義問(wèn)題，傾向于用政治方法解決問(wèn)題制約了公共管理自身結(jié)構(gòu)和技術(shù)層面上的發(fā)展，而這正是我國(guó)公共管理建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。

典型的表現(xiàn)是在建國(guó)初期關(guān)于企業(yè)管理領(lǐng)域的工人自治與科學(xué)管理之爭(zhēng)中。根據(jù)工人自治的政治性理由，把根據(jù)科學(xué)管理原理制定的規(guī)章制度都說(shuō)成教條主義或壓制工人積極性的條條框框而一腳踢開(kāi)，以至出現(xiàn)所謂的“十大隨便”，上班隨便、干活隨便、下班隨便、吃飯隨便、開(kāi)會(huì)隨便等。以妨礙自下而上的政治動(dòng)員為由，抵制自上而下的管理權(quán)力和管理規(guī)章，亂拔“白旗”，把堅(jiān)持技術(shù)規(guī)程和管理制度的工程技術(shù)人員和管理人員當(dāng)作“白旗”，宣布停職反省。［6］這實(shí)際上是對(duì)“科學(xué)管理”原理的一場(chǎng)反動(dòng)，這種對(duì)管理規(guī)律的反動(dòng)從深層原因上來(lái)看，無(wú)疑是政治性的。

從現(xiàn)代管理的發(fā)展歷史上講，科學(xué)管理原理發(fā)生于美國(guó)工廠管理者采取的“把技能從車(chē)間現(xiàn)場(chǎng)奪走”(takingtheskillsofftheshopfloor)的戰(zhàn)略過(guò)程中，工廠管理層不僅控制了工人的招募和培訓(xùn)，而且控制了現(xiàn)場(chǎng)工人的工作方式和速度。管理權(quán)力的集中和管理階層及其組織結(jié)構(gòu)的建立，標(biāo)志著科學(xué)管理時(shí)代的來(lái)臨和現(xiàn)代管理的誕生。按照科學(xué)管理原則進(jìn)行管理，包括建立相應(yīng)的組織管理結(jié)構(gòu)、賦予管理人員以管理權(quán)威，是一般常識(shí)。然而，在我國(guó)，這種管理的科學(xué)規(guī)律卻因?yàn)檎卧瓌t而受到?jīng)_擊。從歷史背景看，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)政治動(dòng)員對(duì)城市社會(huì)的改造和重組在建國(guó)初期甚至是在中央計(jì)劃體制建立之前已基本完成，對(duì)勞動(dòng)組織和工作場(chǎng)所的管理成為黨的領(lǐng)導(dǎo)在城市社會(huì)基層的主要任務(wù)。這種管理在現(xiàn)實(shí)中是以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的工人自治為表現(xiàn)形式，將工人視為企業(yè)或者工廠的主人，享有參與和親自管理工廠一切事務(wù)的權(quán)利和權(quán)力。在這種條件下，根據(jù)科學(xué)管理原理建立的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（“一長(zhǎng)制”）以及在此基礎(chǔ)上形成的管理結(jié)構(gòu)、管理權(quán)威和管理制度，由于排斥了工人參與和共享管理權(quán)威，與工人的主人翁地位和由此產(chǎn)生的參與和管理需要相矛盾，自然被放棄了。

在公共管理領(lǐng)域也不同程度存在政治和管理之間的沖突。公共管理過(guò)程中對(duì)政治原則的強(qiáng)調(diào)可能出于整體性的要求使管理的科學(xué)性讓位于政治性的訴求，在實(shí)際生活中，還可能因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人出于對(duì)個(gè)人政治前途和獲取政治資源與資本方面的考慮而頻繁發(fā)生。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人在“政績(jī)”和政治前途等的誘惑下，在重大決策項(xiàng)目上，在重大工程建設(shè)中，違背基本的決策規(guī)律和管理規(guī)律，使得行政成為個(gè)別人政治上的侍女，大量的“政績(jī)工程”、“形象工程”、“面子工程”最終得以上馬，造成了巨大的浪費(fèi)。這些所謂的“工程”背后，隱藏著傳統(tǒng)道德支配行政的邏輯，其所造成的負(fù)面后果已成為社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

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