導(dǎo)語(yǔ)：商業(yè)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管困境與對(duì)策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)經(jīng)歷30多年的發(fā)展，對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)形成了較為完善的監(jiān)管框架和制度體系，并積累了豐富的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)。但隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展變化、信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及商業(yè)銀行管理模式的革新等，基層央行對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)監(jiān)管面臨的環(huán)境發(fā)生較大變化，一些阻礙監(jiān)管職責(zé)履行的因素逐漸暴露，亟待從加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新監(jiān)管手段、完善體制機(jī)制、優(yōu)化內(nèi)外部環(huán)境等方面加以改進(jìn)，從而有效提升基層央行對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管效能。

關(guān)鍵詞:經(jīng)理國(guó)庫(kù);國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù);國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)

商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)是人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的延伸和補(bǔ)充，對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管是《中國(guó)人民銀行法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》等法律法規(guī)與規(guī)章制度賦予人民銀行的重要職責(zé)，在保證國(guó)庫(kù)資金安全完整、確保國(guó)庫(kù)收支準(zhǔn)確及時(shí)方面發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，由于受不同層面主客觀因素的影響，基層央行國(guó)庫(kù)監(jiān)管遇到一些亟待解決的問題，有礙其職能作用發(fā)揮。筆者在對(duì)河南省平頂山轄區(qū)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部和外部視角分析當(dāng)前基層央行國(guó)庫(kù)，尤其是縣支行在對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)履行監(jiān)管職責(zé)中面臨的困境，并提出確實(shí)可行的對(duì)策建議。

一、商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)監(jiān)管概述

按照《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，國(guó)庫(kù)監(jiān)督主要是對(duì)進(jìn)入到國(guó)庫(kù)和國(guó)庫(kù)經(jīng)收處的財(cái)政資金的監(jiān)督。其中對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管是國(guó)庫(kù)監(jiān)督的重要方面，主要包括國(guó)庫(kù)資金收支在商業(yè)銀行環(huán)節(jié)上是否及時(shí)準(zhǔn)確，監(jiān)督商業(yè)銀行辦理的國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)、支庫(kù)業(yè)務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)、國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)是否及時(shí)準(zhǔn)確合規(guī)等。在經(jīng)理國(guó)庫(kù)30多年的發(fā)展歷程中，人民銀行對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，并形成了一套較為科學(xué)有效的監(jiān)管制度框架（見下頁(yè)表1）。基層央行在對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管上也作了很多有益的探索和嘗試，不斷完善制度規(guī)定，創(chuàng)新監(jiān)管手段，逐步形成考核定級(jí)、綜合評(píng)價(jià)、執(zhí)法檢查等多種方式相結(jié)合的綜合管理模式。以國(guó)家金庫(kù)平頂山市中心支庫(kù)為例，自2008年起該國(guó)庫(kù)聯(lián)合財(cái)政、稅務(wù)在轄區(qū)開展“優(yōu)勝國(guó)庫(kù)經(jīng)收處”創(chuàng)建活動(dòng)，采取獎(jiǎng)懲相濟(jì)、樹立典型與處罰違規(guī)并舉的方式進(jìn)行監(jiān)管；2013年制定了《平頂山市金融機(jī)構(gòu)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)監(jiān)督差別化管理實(shí)施辦法》，建立監(jiān)管對(duì)象評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，依據(jù)考評(píng)結(jié)果對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行分級(jí)管理，有區(qū)別、有重點(diǎn)、有針對(duì)性地開展國(guó)庫(kù)監(jiān)督，并關(guān)注服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)與投訴意見，連續(xù)、動(dòng)態(tài)、多角度地監(jiān)管商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，取得顯著監(jiān)管成效。

二、當(dāng)前制約基層央行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能發(fā)揮的因素分析

（一）人力瓶頸阻礙國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)履行。一方面，人員數(shù)量少、老齡化問題突出。調(diào)查顯示，縣支行國(guó)庫(kù)一般6-8人，其中專職國(guó)庫(kù)人員僅1-2人，大部分人員除在國(guó)庫(kù)內(nèi)部身兼多崗?fù)?，還兼職會(huì)計(jì)、反洗錢、發(fā)行等其他崗位，同時(shí)國(guó)庫(kù)人員平均年齡一般在45歲以上，工作精力逐步減退，僅能滿足日常業(yè)務(wù)工作需要，很難抽出時(shí)間和專人開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，普遍存在集中精力辦理業(yè)務(wù)與國(guó)庫(kù)監(jiān)管顧此失彼的矛盾，容易出現(xiàn)國(guó)庫(kù)監(jiān)管“走過場(chǎng)、走形式”現(xiàn)象。另一方面，人員素質(zhì)難以適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展需要。國(guó)庫(kù)監(jiān)管是一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的工作，要求國(guó)庫(kù)監(jiān)管人員既要懂國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，還要掌握銀行、財(cái)稅相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)。但基層國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍知識(shí)層次偏低，大多數(shù)人員長(zhǎng)期從事國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算工作，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一且陳舊，對(duì)監(jiān)管知識(shí)、國(guó)庫(kù)、財(cái)稅及銀行新業(yè)務(wù)掌握不夠，較難滿足新時(shí)期國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作需要。（二）業(yè)務(wù)變化增加國(guó)庫(kù)監(jiān)管難度。國(guó)庫(kù)及其鏈條上相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)生較大變化，給基層央行國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作帶來新的挑戰(zhàn)。一是國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)變化。國(guó)庫(kù)信息化的發(fā)展改變了業(yè)務(wù)處理模式，出現(xiàn)了一些亟待解決的監(jiān)管難題。在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)監(jiān)管上：財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)推廣應(yīng)用實(shí)現(xiàn)了繳稅業(yè)務(wù)電子化，稅款由清算銀行集中與國(guó)庫(kù)清算，如果清算不及時(shí)或存在延壓?jiǎn)栴}，基層央行國(guó)庫(kù)無法追究當(dāng)?shù)亟?jīng)收處責(zé)任；商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)由其總行統(tǒng)一設(shè)計(jì)，稅款扣劃上出現(xiàn)問題基層很難解決，比如某全國(guó)性銀行，其業(yè)務(wù)系統(tǒng)當(dāng)日收到電子扣稅信息，次日將資金轉(zhuǎn)入待報(bào)解賬戶，存在事實(shí)上稅款延壓，但基層央行國(guó)庫(kù)在責(zé)任追究上存在困難。在國(guó)庫(kù)的監(jiān)管上：國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)（TCBS）上線運(yùn)行實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中，支庫(kù)仍然使用單機(jī)核算系統(tǒng)（TBS），核算管理模式相對(duì)獨(dú)立且存在較大差別，不利于對(duì)其監(jiān)管。二是商業(yè)銀行業(yè)務(wù)變化。以某支庫(kù)為例，該支庫(kù)所在轄區(qū)國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)量較大的5家商業(yè)銀行，有4家業(yè)務(wù)上收，實(shí)行業(yè)務(wù)上收的商業(yè)銀行所有憑證及單據(jù)全部上收到上級(jí)行，只有會(huì)計(jì)報(bào)表、分戶賬和對(duì)賬單等資料，會(huì)計(jì)憑證調(diào)閱困難，直接影響國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)實(shí)地業(yè)務(wù)檢查工作的開展。三是財(cái)政業(yè)務(wù)變化。目前，國(guó)庫(kù)集中支付多采用“先支付、后清算”的模式，即銀行根據(jù)財(cái)政或者預(yù)算單位下達(dá)的支付指令先行墊付，日終匯總支付總額向央行國(guó)庫(kù)清算，國(guó)庫(kù)處于被動(dòng)清算的地位，造成對(duì)財(cái)政資金流向及合規(guī)性的監(jiān)管流于形式。（三）形式限制國(guó)庫(kù)監(jiān)管作用發(fā)揮。商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)作為人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的有效補(bǔ)充，為國(guó)庫(kù)職能的完整履行發(fā)揮了重要作用，但其存在一些體制機(jī)制等方面的問題，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)監(jiān)管作用無法有效發(fā)揮。一是體制因素影響國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作開展。國(guó)庫(kù)不是商業(yè)銀行的核心和主流業(yè)務(wù)，得不到足夠重視，存在人員配備少、激勵(lì)機(jī)制不健全等問題，直接影響國(guó)庫(kù)制度執(zhí)行力和業(yè)務(wù)質(zhì)量，甚至存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，監(jiān)督檢查中雖然對(duì)相關(guān)問題提出了具體的整改意見，但較難得到落實(shí)。二是國(guó)庫(kù)日常監(jiān)管體系缺失。國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)獨(dú)立于商業(yè)銀行核算系統(tǒng)，除資金進(jìn)出業(yè)務(wù)外，其他業(yè)務(wù)未納入商業(yè)銀行自身的事后監(jiān)督。同時(shí)，上級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)庫(kù)的監(jiān)管也僅限于年審、實(shí)地業(yè)務(wù)檢查等，缺少有效的日常監(jiān)管。三是規(guī)避監(jiān)管的趨利動(dòng)機(jī)弱化國(guó)庫(kù)監(jiān)管。商業(yè)銀行在對(duì)轄內(nèi)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的分支機(jī)構(gòu)實(shí)施行政監(jiān)管職能時(shí)，身兼裁判員和運(yùn)動(dòng)員雙重身份，容易發(fā)生監(jiān)管缺位或越位現(xiàn)象。在法律、行政法規(guī)上，也未對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)的內(nèi)部監(jiān)管職能進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)管難以落地。（四）與財(cái)政不協(xié)調(diào)影響國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作開展。由于地方財(cái)政資金的運(yùn)行機(jī)制未完全理順，基層國(guó)庫(kù)在履行監(jiān)管職責(zé)中存在一些障礙。一是財(cái)政專戶問題。財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政專戶數(shù)量多、類別雜、資金量大且管理不規(guī)范。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)財(cái)政專戶約15萬(wàn)戶，專戶內(nèi)沉淀資金與國(guó)庫(kù)存款余額相當(dāng)。如此大量財(cái)政資金的體外循環(huán)造成商業(yè)銀行的無序競(jìng)爭(zhēng)和違規(guī)操作，有礙于國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的開展。另外，財(cái)政專戶大量增設(shè)虛擬子賬戶，增加了資金管控風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管難度。二是非稅收入征繳問題。非稅收入征收流程設(shè)計(jì)不合理、中間環(huán)節(jié)較多等，容易產(chǎn)生違規(guī)開設(shè)過渡戶或匯繳戶行為；在繳庫(kù)環(huán)節(jié)存在隨意調(diào)庫(kù)、人為控制收入進(jìn)度的現(xiàn)象，國(guó)庫(kù)無法對(duì)其有效監(jiān)管。

三、提升基層央行對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)監(jiān)管效能的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)監(jiān)管職責(zé)履行。一是整合監(jiān)管人力資源。基層央行在現(xiàn)有條件下，整合各類業(yè)務(wù)監(jiān)管并設(shè)置專門監(jiān)管崗位，提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，以解決短期內(nèi)國(guó)庫(kù)監(jiān)管力量不足的問題。二是充實(shí)基層國(guó)庫(kù)人員。在條件允許的情況下及時(shí)補(bǔ)充新鮮血液，滿足國(guó)庫(kù)工作需要，破除人員長(zhǎng)期短缺的問題。三是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管培訓(xùn)。開展多層次、多渠道的國(guó)庫(kù)監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)財(cái)稅、金融、國(guó)庫(kù)等相關(guān)業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，適應(yīng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作綜合化的需要。同時(shí)建立健全國(guó)庫(kù)監(jiān)管人才培養(yǎng)機(jī)制和考核制度，提高監(jiān)管人員工作的積極性和創(chuàng)造性。（二）創(chuàng)新國(guó)庫(kù)監(jiān)管途徑與方式，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管實(shí)效。一是探索實(shí)施綜合考評(píng)管理。借助基層央行開展的“兩綜合、兩管理”，建立對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，探索實(shí)行分級(jí)管理，并與現(xiàn)場(chǎng)檢查有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)化、科學(xué)化、日?；O(jiān)管。二是搭建國(guó)庫(kù)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。充分利用基層央行監(jiān)管資源，建立與行內(nèi)相關(guān)部門監(jiān)管信息共享機(jī)制，積極參與綜合執(zhí)法檢查。加強(qiáng)與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)的監(jiān)管協(xié)作，探索建立聯(lián)合執(zhí)法檢查的平臺(tái)與機(jī)制。三是引入人員資格準(zhǔn)入制度。對(duì)商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，考試合格者發(fā)放上崗資格證，促進(jìn)業(yè)務(wù)人員熟練掌握國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)知識(shí)和處理技巧，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，進(jìn)一步強(qiáng)化基層央行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能。四是改進(jìn)監(jiān)管手段。針對(duì)業(yè)務(wù)變化，積極采取行之有效的應(yīng)對(duì)措施，不斷豐富監(jiān)管手段；對(duì)于基層不能解決的問題，應(yīng)及時(shí)向上級(jí)反映，尋求多渠道解決途徑，比如橫向聯(lián)網(wǎng)銀行系統(tǒng)原因、清算行非本地及商業(yè)銀行業(yè)務(wù)上收等問題，建議由上級(jí)國(guó)庫(kù)統(tǒng)一組織監(jiān)管。五是構(gòu)建國(guó)庫(kù)監(jiān)督軟約束機(jī)制。建立國(guó)庫(kù)相關(guān)業(yè)務(wù)重要事項(xiàng)報(bào)告、運(yùn)行情況通報(bào)、高管誡勉談話和綜合考核評(píng)價(jià)等“四位一體”的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度體系。（三）建立健全相關(guān)法律法規(guī)，形成科學(xué)有效的監(jiān)管制度體系。加快制度建設(shè)，形成“法律層面-部門規(guī)章-操作層面”完整的國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度系統(tǒng)。一是在法律層面，以法規(guī)的形式進(jìn)一步明確國(guó)庫(kù)監(jiān)管的地位，細(xì)化監(jiān)管的范圍、內(nèi)容以及對(duì)違規(guī)行為的處理方式和處罰標(biāo)準(zhǔn)，使得國(guó)庫(kù)監(jiān)管“有法可依、違法必究”。二是在部門規(guī)章上，聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的細(xì)則，界定相互間的職責(zé)權(quán)限，凝聚共識(shí)，形成監(jiān)管合力。三是操作層面，依據(jù)法規(guī)制定具有操作性的國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作指引或檢查手冊(cè)，詳細(xì)闡明國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作流程、方法等，便于基層國(guó)庫(kù)更好地履行監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)管效能。（四）發(fā)揮人民銀行經(jīng)理。國(guó)庫(kù)優(yōu)勢(shì)，完善國(guó)庫(kù)監(jiān)管機(jī)制國(guó)庫(kù)信息化程度的不斷提高，使得部分國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理實(shí)現(xiàn)電子化和自動(dòng)化，為各級(jí)國(guó)庫(kù)在同等人力物力條件下承擔(dān)更大范圍、更多數(shù)量業(yè)務(wù)成為可能。因此，在條件成熟的情況下，央行國(guó)庫(kù)部門應(yīng)加強(qiáng)與地方政府、財(cái)稅、銀行的溝通與協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥地將國(guó)庫(kù)收回由人民銀行經(jīng)理，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)監(jiān)管內(nèi)部化，根除國(guó)庫(kù)監(jiān)管上的難題。對(duì)于不具備收回條件的地區(qū)，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)監(jiān)管：一是充分利用商業(yè)銀行事后監(jiān)督體系，對(duì)其國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行日常監(jiān)督；二是在現(xiàn)場(chǎng)檢查的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科技手段探索實(shí)施對(duì)支庫(kù)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督模式，進(jìn)一步防范違規(guī)問題和資金風(fēng)險(xiǎn)；三是對(duì)國(guó)庫(kù)轄區(qū)商業(yè)銀行的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管由其上級(jí)國(guó)庫(kù)直接進(jìn)行，避免出現(xiàn)因身份問題造成監(jiān)管難以付諸實(shí)踐的情況。（五）加強(qiáng)溝通與協(xié)作，優(yōu)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管外部環(huán)境。從維護(hù)財(cái)政預(yù)算資金安全完整、提高資金運(yùn)行效率的角度，加大與地方政府溝通和協(xié)調(diào)力度，聯(lián)合多部門進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)行。一是清理整頓財(cái)政專戶。堅(jiān)決撤銷違規(guī)開設(shè)的財(cái)政專戶，將同一性質(zhì)或者相似性質(zhì)的專戶進(jìn)行合并，把游離于國(guó)庫(kù)之外的預(yù)算資金納入國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理，嚴(yán)格控制專戶數(shù)量和資金金額。同時(shí)建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)控管理制度，并結(jié)合日常的監(jiān)督檢查，促進(jìn)財(cái)政專戶管理的制度化、規(guī)范化。二是積極開展財(cái)政存款賬戶核準(zhǔn)管理?；鶎友胄袊?guó)庫(kù)應(yīng)充分發(fā)揮對(duì)財(cái)政及預(yù)算制度掌握較為全面和國(guó)庫(kù)監(jiān)管的職能優(yōu)勢(shì)，在開設(shè)財(cái)政存款賬戶時(shí)聯(lián)合財(cái)政等部門進(jìn)行審核并簽署意見，然后提交支付結(jié)算部門審批，構(gòu)筑財(cái)政存款賬戶多維管控制度，形成相關(guān)職能部門分工協(xié)作、相互配合、齊抓共管的良好氛圍。三是優(yōu)化非稅收入收繳方式。取消非稅收入征繳中的匯繳戶、過渡戶等，參照稅收收繳方式，將非稅收入資金納入經(jīng)收處的“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目核算，實(shí)現(xiàn)非稅收入直繳入庫(kù)。四是國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)。針對(duì)目前集中支付流程中存在的問題，積極探索人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的方式，優(yōu)化國(guó)庫(kù)資金支出流程，夯實(shí)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

作者:姜東 單位:中國(guó)人民銀行平頂山市中心支行