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一、中新外資銀行發(fā)展概況

截至2009年底，外資銀行在華設(shè)立229家代表處、33家獨(dú)資銀行、2家合資銀行、2家獨(dú)資財(cái)務(wù)公司、95家分行。在華外資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額13492.29億元，占全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額的1.71%。［1］新加坡較早確立了金融立國(guó)政策和金融國(guó)際化戰(zhàn)略，目前已成為成熟的區(qū)域性國(guó)際金融中心。2010年倫敦金融城政府的最新全球金融中心指數(shù)顯示，新加坡成為全球第四大國(guó)際金融中心。［2］截至2007年5月，新加坡共有105家外資銀行，其中全面銀行24家，批發(fā)銀行37家，離岸銀行44家。

二、中新外資銀行監(jiān)管的比較

(一)立法結(jié)構(gòu)和立法模式1．相同之處:(1)中新均缺少一部統(tǒng)一外資銀行基本法，兩國(guó)立法散見于相關(guān)各種法律、法規(guī)。新加坡主要有《銀行法》《外匯管理法》《金融管理局法》及《新加坡規(guī)定銀行之執(zhí)照核發(fā)及規(guī)章之條例》等;中國(guó)主要有《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《外資銀行管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則等;(2)存在既適用于本國(guó)銀行，又適用于外資銀行的單項(xiàng)立法。2．不同之處:(1)立法體系完備程度不同。新加坡已基本形成外資銀行監(jiān)管框架;中國(guó)相關(guān)立法起于改革開放后，遠(yuǎn)不完備。(2)立法協(xié)調(diào)程度不同。新加坡較早推行門戶開放政策，無(wú)專門外資銀行立法，外資內(nèi)資銀行基本一視同仁。而中國(guó)銀行監(jiān)管法內(nèi)外有別，中資銀行由《商業(yè)銀行法》調(diào)整，而外資銀行由《外資銀行管理?xiàng)l例》調(diào)整，一是法律等級(jí)過低，二是內(nèi)容繁雜、穩(wěn)定性差，無(wú)法適應(yīng)全面開放要求，未能體現(xiàn)國(guó)際規(guī)則應(yīng)有監(jiān)管框架，法律之間銜接性差，且多有空白，操作性不強(qiáng)，適用不明確。

(二)外資銀行體系1．相同點(diǎn):(1)兩國(guó)均許可外資銀行設(shè)立合資銀行、獨(dú)資銀行和外資銀行分行。(2)在兩國(guó)注冊(cè)的合資銀行和獨(dú)資銀行，都具有東道國(guó)法人資格。2．不同點(diǎn):銀行類型不同。新加坡商業(yè)銀行分三類:全能型銀行(QualifyingFullBank)、限制性銀行(RestrictedBank)、離岸銀行(OffshoreBank)，業(yè)務(wù)范圍依次縮小。新加坡為保護(hù)本國(guó)銀行，一般全能型銀行主要準(zhǔn)許本國(guó)銀行設(shè)立，而傾向于引導(dǎo)外資銀行設(shè)立限制性銀行與離岸銀行。中國(guó)納入在華外資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)口徑的有:外資銀行代表處、獨(dú)資銀行、合資銀行、外資銀行分行、獨(dú)資財(cái)務(wù)公司五種形式。此外，新加坡鼓勵(lì)外資銀行設(shè)立分行，而中國(guó)則更愿意外資銀行設(shè)立子行。

(三)外資銀行監(jiān)管體制與監(jiān)管機(jī)構(gòu)新加坡實(shí)行“集中混業(yè)監(jiān)管”，監(jiān)管主體為金融監(jiān)管局(代號(hào)MAS)，其監(jiān)管由MAS最大的組團(tuán)———“金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管組團(tuán)”實(shí)施。中國(guó)實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”，遠(yuǎn)未建立集中統(tǒng)一、整體協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，而面對(duì)外資銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的事實(shí)，未實(shí)現(xiàn)綜合并表監(jiān)管，極可能出現(xiàn)監(jiān)管真空，難以抑制跨市場(chǎng)、跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。新加坡MAS組團(tuán)監(jiān)管統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)跨部門溝通協(xié)調(diào)，能提高監(jiān)管的專業(yè)性和有效性。

(四)外資銀行的準(zhǔn)入監(jiān)管開業(yè)條件、業(yè)務(wù)范圍準(zhǔn)入、準(zhǔn)入審批是外資準(zhǔn)入的管制的三大方面。兩國(guó)管制有相同之處，亦存重要差別。開業(yè)條件方面，中國(guó)規(guī)定外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行的注冊(cè)資本最低限額且為實(shí)繳資本，并規(guī)定外國(guó)分行應(yīng)由總行無(wú)償撥給營(yíng)運(yùn)資金。新加坡對(duì)外資銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入更加具體、嚴(yán)格，主要規(guī)定如下:1.最低資本金。因新加坡一直傾向于外資銀行在新設(shè)立分行而不是具有法人資格的子行，故對(duì)最低資本金要求主要集中在總行資本金、凈總行資本金。2.準(zhǔn)備金。主要由境外總行決定并提取其在新加坡發(fā)放的各類貸款的共同呆賬準(zhǔn)備金。3.管理者資格。外資銀行主要負(fù)責(zé)人的任命必須首先得到金管局的批準(zhǔn);負(fù)責(zé)人應(yīng)保證對(duì)銀行的審慎和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并對(duì)包括建立充分的風(fēng)險(xiǎn)管理體系和健全的內(nèi)控制度、授權(quán)制度等合規(guī)制度負(fù)責(zé)。［3］為了既保護(hù)本國(guó)銀行利益，又提高金融業(yè)整體安全，兩國(guó)都對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行限制。限制主要在居民業(yè)務(wù)與本幣業(yè)務(wù)、非銀行業(yè)務(wù)兩方面，新加坡主要根據(jù)三類銀行持有的不同牌照來(lái)限制其業(yè)務(wù)，中國(guó)主要根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的審批來(lái)限制。

(五)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

1.資本充足率監(jiān)管。新加坡為維護(hù)國(guó)際金融中心的地位，規(guī)定了較高的最低資本金要求。其資本充足率為10%，要求一級(jí)資本(Tier1Capital)7%以上，二級(jí)資本(Tier2Capital)為3%，且二級(jí)資本的定義比國(guó)際清算銀行嚴(yán)格。中國(guó)規(guī)定的資本充足率達(dá)到了巴塞爾協(xié)議的要求，但較新加坡低。［4］

2.貸款集中度監(jiān)管。新加坡規(guī)定對(duì)單一客戶的貸款不得超過其資本金的25%，否則經(jīng)監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)。中國(guó)規(guī)定大額風(fēng)險(xiǎn)集中度單一客戶10%和集團(tuán)客戶15%的授信上限，任何機(jī)構(gòu)不得逾越。

3.流動(dòng)性監(jiān)管。由于外資銀行分行、子行與母行天然存在利益聯(lián)系，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移便捷，為確保控制境內(nèi)子行或分行資產(chǎn)安全性及流動(dòng)性，金管局制定資產(chǎn)流動(dòng)性最低水平要求，并限制其居民零售存款業(yè)務(wù)與同業(yè)拆借業(yè)務(wù)，限制利潤(rùn)轉(zhuǎn)移或發(fā)回母行，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管的頻度與信息呈報(bào)要求。其最低流動(dòng)性資產(chǎn)比率是18%，是世界上較高的標(biāo)準(zhǔn)。

4.外資銀行參股或并購(gòu)監(jiān)管。外資銀行往往借參股、并購(gòu)等形式規(guī)避審批程序和業(yè)務(wù)限制，中國(guó)為此進(jìn)行針對(duì)性很強(qiáng)的務(wù)實(shí)限制。新加坡對(duì)外資入股本地銀行限制不斷放寬。自1999年實(shí)施銀行業(yè)五年開放項(xiàng)目，外資入股比例限制已于2003年取消。金管局認(rèn)為40%的股權(quán)限制已沒有必要。［5］(六)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查新加坡建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管—現(xiàn)場(chǎng)檢查—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)—非現(xiàn)場(chǎng)跟蹤監(jiān)管的監(jiān)管信息處理系統(tǒng)。在監(jiān)管循環(huán)中，MAS將非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管置于主導(dǎo)地位，全方位搜集信息、全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)、全程跟蹤完成非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作。此外2001年新加坡建立銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系，對(duì)外資銀行實(shí)行PLATOS體系監(jiān)管。根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果對(duì)銀行做出監(jiān)管級(jí)別分類，以合理分配監(jiān)管資源。中國(guó)則建立外資銀行監(jiān)管“1+3”體系，即一個(gè)《外資銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架》，三個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系:外資銀行法人評(píng)價(jià)體系(CAMELS+，即駱駝評(píng)級(jí))、外國(guó)銀行分行評(píng)價(jià)體系(ROCA)、外國(guó)銀行母行支持度評(píng)價(jià)體系(SOSA)。［6］在此體系指引下，強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估能力，提高現(xiàn)場(chǎng)檢查深度與針對(duì)性。(七)問題外資銀行處置國(guó)際上對(duì)問題銀行處理有資金援助、現(xiàn)金賠付、兼并收購(gòu)、過渡銀行等四種方式。如問題銀行有救助價(jià)值，可采用存款保險(xiǎn)制度、最后貸款人制度;如無(wú)救助價(jià)值，則采取解散、撤銷、并購(gòu)和破產(chǎn)制度。新加坡雖監(jiān)管嚴(yán)厲，銀行業(yè)運(yùn)營(yíng)穩(wěn)健，但為防范金融危機(jī)的沖擊，保障存戶利益與運(yùn)營(yíng)安全，維護(hù)銀行公眾形象，以維護(hù)金融體系穩(wěn)定，金管局已于2002年建立存款保險(xiǎn)制度。而我國(guó)既無(wú)存款保險(xiǎn)制度，又無(wú)最后貸款人制度。當(dāng)外資銀行子行發(fā)生危機(jī)時(shí)，只是要求母行承諾承擔(dān)其全部債務(wù)，但未建立母行與子行、分行的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。

三、新加坡外資銀行監(jiān)管之借鑒

(一)外資銀行立法為金融戰(zhàn)略服務(wù)新加坡自1965年脫離馬來(lái)西亞起，就制定明確的金融發(fā)展戰(zhàn)略。其戰(zhàn)略既有長(zhǎng)期規(guī)劃，又有階段性目標(biāo)，故而深刻影響其外資銀行立法，使其具有鮮明的階段性、目標(biāo)導(dǎo)向性、戰(zhàn)略服務(wù)性特征。當(dāng)1968年仍處第三世界時(shí)，就雄心勃勃地提出成為東南亞金融中心，繼而提出建立全球金融中心。立法始終圍繞其金融定位戰(zhàn)略服務(wù)。首先，立法注重營(yíng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境，如出臺(tái)《金融管理局法》《銀行法》《外匯管理法》等，基本上給予外資銀行國(guó)民待遇或優(yōu)惠政策。其次，注重對(duì)外資銀行的引導(dǎo)。新加坡國(guó)內(nèi)市場(chǎng)狹小，容量有限，但貿(mào)易發(fā)達(dá)，所以鼓勵(lì)外資設(shè)立外向型的離岸銀行，開展非居民業(yè)務(wù)。最后，注重外資銀行為其經(jīng)濟(jì)調(diào)整戰(zhàn)略發(fā)揮融資服務(wù)功能。新加坡經(jīng)過工業(yè)化初期、經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展期、經(jīng)濟(jì)重建期、經(jīng)濟(jì)重整期、知識(shí)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向期五個(gè)經(jīng)濟(jì)調(diào)整、升級(jí)時(shí)期，由于本地銀行實(shí)力弱小，故融資對(duì)外依存度很高，外資銀行為其經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)軌、調(diào)整發(fā)揮了融資作用，如知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期將重點(diǎn)發(fā)展生命科學(xué)、信息產(chǎn)業(yè)等九大產(chǎn)業(yè)，如無(wú)外資銀行融資，則難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。

(二)統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一體化混業(yè)管理為提高監(jiān)管的專業(yè)性與有效性，新加坡早在1971年就出臺(tái)《金融管理局法》，成立MSA。MSA擁有統(tǒng)一集中的權(quán)利，兼具中國(guó)“一行三會(huì)”的監(jiān)管職能，實(shí)施組團(tuán)管理，既不同于美國(guó)的多頭管理，也不同于中國(guó)的分散管理。其對(duì)外資銀行的監(jiān)管符合外資銀行及其所屬綜合金融集團(tuán)往往混業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際，同時(shí)也有利于集中信息，形成監(jiān)管合力，消解多頭管理、分業(yè)管理的弊端，有利于防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，控制跨市場(chǎng)、跨行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。自金管局成立以來(lái)，先后經(jīng)歷了1987年、1997年及2008年多次金融危機(jī)，證明其體制的合理性。［7］

(三)重視改善本地銀行競(jìng)爭(zhēng)力新加坡充分認(rèn)識(shí)到本地銀行保穩(wěn)定、保調(diào)控等方面的作用，將外資銀行引進(jìn)的立足點(diǎn)放在提高本地銀行的核心競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)地位上。新加坡采取“一限一保，一扶一促”的兩手策略。一方面，適度限制外資銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍，保護(hù)本國(guó)銀行能生存發(fā)展，如出于國(guó)家利益考慮，對(duì)外資銀行的監(jiān)管實(shí)行必要的差別化對(duì)待，確保外資銀行在本地存款和支付體系方面的市場(chǎng)份額不超過50%。另一方面，在人才政策和業(yè)務(wù)開展方面扶助本地銀行，并借政府之手促成本地銀行合并重組。如星展銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行合并就是MSA大力促成的。

(四)外資銀行限制逐步取消新加坡對(duì)外資銀行的監(jiān)管素以嚴(yán)厲著稱，引進(jìn)亦極為謹(jǐn)慎，作風(fēng)穩(wěn)健，甚至一度被認(rèn)為是保守。但面對(duì)其他城市謀求建立金融中心的競(jìng)爭(zhēng)壓力，以及加入WTO的開放承諾，也為促使本地銀行“與狼共舞”，新加坡逐漸改變保守作風(fēng)，放松對(duì)外資銀行的限制，主要表現(xiàn)在放松股權(quán)比例限制、給外資銀行發(fā)放更多全面銀行牌照、業(yè)務(wù)范圍限制也進(jìn)一步放寬，如允許外資銀行開設(shè)更多分行、增設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)(包括分支機(jī)構(gòu)和戶外取款機(jī))。

(五)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理金管局進(jìn)一步提升監(jiān)管能力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，確立新的監(jiān)管理念:“風(fēng)險(xiǎn)為本、注重披露、與所有利益相關(guān)者同心協(xié)力、親商”。新加坡建立起三位一體的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，即科學(xué)、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系(包括統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和沖擊力評(píng)估兩大核心內(nèi)容)，嚴(yán)厲深入的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、審慎細(xì)致的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，另外監(jiān)管者聯(lián)合銀行業(yè)者、市場(chǎng)的綜合監(jiān)管作用，輔之以公司治理與內(nèi)部控制制度，以及獨(dú)具特色的社會(huì)審計(jì)制度。

(六)監(jiān)督限制并舉，興利除弊新加坡雖逐步放寬對(duì)外資銀行的限制，但為減輕其負(fù)面效應(yīng)，抑制外資對(duì)內(nèi)資的擠出效應(yīng)，維持國(guó)際收支平衡及公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障本國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，限制猶存。如準(zhǔn)入限制依屬嚴(yán)格，設(shè)有明暗兩道門坎，明檻是歷史久、信譽(yù)好、排名世界前300名的國(guó)際大銀行，暗檻就是MSA的自由裁量權(quán):MSA只選擇那些愿意在新加坡投入資源長(zhǎng)期發(fā)展，能夠?yàn)槠浣鹑谑袌?chǎng)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的外資銀行。此外還特別強(qiáng)調(diào)母國(guó)責(zé)任和母國(guó)監(jiān)管，故其鼓勵(lì)外資銀行設(shè)立分行而很少允許其設(shè)立子行，目前僅批準(zhǔn)花旗銀行一家設(shè)立分行。最后，金融執(zhí)法相當(dāng)嚴(yán)格，對(duì)違法行為處理嚴(yán)厲，沒有任何的彈性和余地。