導語：鄉鎮管理基本問題探究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

〔摘要〕鄉鎮管理是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織依法管理鄉鎮范圍內社會公共事務的活動,其特點主要表現為管理主體的多元性、執行決策的直接操作性、組織運作的綜合性、管理環境的中間性和管理對象的涉“農”性。鄉鎮管理在農村物質文明、精神文明和政治文明建設中起著不可或缺的作用。鄉鎮管理原則由政治原則、一般原則和特殊原則等三個不同層次的原則構成。

〔關鍵詞〕鄉鎮管理,特點,作用,原則

鄉鎮管理是整個國家管理體系中的一個重要組成部分。建國50多年的實踐表明,鄉鎮管理在整個國家管理中占有極其重要的地位。進入新世紀后,實現農村全面建設小康社會的奮斗目標是擺在鄉鎮管理面前的歷史重任。要完成這一艱巨任務,迫切需要從理論上重新認識現階段鄉鎮管理的特點、作用及原則,為鄉鎮管理實踐提供理論指導,以提高鄉鎮管理的有效性。

一、鄉鎮管理的特點

鄉鎮管理是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織依法管理鄉鎮范圍內的社會公共事務的活動。作為一種公共管理活動,鄉鎮管理具有如下特點:(1)管理主體的多元性。鄉鎮管理的管理者不一定完全是鄉鎮政府。在鄉鎮管理中,鄉鎮政府是主要管理者,除此之外還有一些非政府組織,如基層群眾組織、農民合作組織等。(2)執行決策的直接操作性。作為我國鄉鎮管理的主要管理者,鄉鎮政府的主要任務在于執行黨和國家的方針政策,落實上級的各項指示、決定、命令、決議等,同上級行政機關相比,其單獨決策少,執行決策多,且這種執行是非常具體的、直接操作性的執行。(3)組織運作的綜合性。與上級行政機關相比,鄉鎮政府沒有設置那么多專門的業務部門和機構,一般只設有經濟發展、社會服務和社會保障等幾個綜合性辦事機構,對轄區內的社會公共事務實行綜合管理。(4)管理環境的中間性。鄉鎮處于大中城市和鄉村居民點之間,是“城市之尾,農村之首”,其經濟、社會文化環境兼有城鄉兩個方面的特點,它既不同于傳統意義上的農村環境,又不同于現代意義上的城市環境。這使得現行的鄉鎮管理在某種程度上表現出非城非鄉又亦城亦鄉管理的特點。(5)管理對象的涉“農”性。籠統地說,鄉鎮管理的對象是鄉鎮范圍內的社會公共事務,而這些事務無不涉及農村、農民、農業,即“三農”。這是因為,從行政區劃角度看,鄉鎮建制是在農村(又稱鄉村,泛指城市以外的區域)地區設置的基層行政區域單位;從人口構成看,到2000年末,農民在全國12億人口中占8億,其中絕大多數人生活在農村;從經濟結構看,農業在鄉鎮經濟中仍占有相當的比例,2002年我國鄉村勞動力中從事農業的勞動力占64.2%。

二、鄉鎮管理的作用

黨的十六大明確提出,“統籌城鄉經濟社會發展,建設現代農業,發展農村經濟,增加農民收入,是全面建設小康社會的重大任務。”今后能否建成現代農業、推動農村經濟發展以及促進農民增收,對鄉鎮管理是一個嚴峻的考驗。鄉鎮管理好,可以推動農村經濟社會全面進步,有助于“三農”問題的解決,否則就有可能延緩農村現代化進程和全面建設小康社會目標的實現。由此可見,搞好鄉鎮管理具有十分重要的意義。具體來說,其作用主要有:

(一)在農村物質文明建設中的作用。發展農村經濟是農村物質文明建設的一個重要內容。搞好鄉鎮管理有利于促進農村經濟的發展。自農村實行家庭聯產承包責任制以后,農民擁有了生產經營自主權,使農村經濟的發展充滿生機和活力。但與此同時,在傳統農業向現代農業,小農經濟向市場經濟轉軌過程中出現了諸多問題、困難和矛盾。如,農業增產不增收、生產與銷售脫節、農產品銷路不暢、支農資金短缺、土地流轉失范、農村社會化服務體系缺失、單個農戶的小生產與大市場的矛盾等等。這些問題、困難和矛盾單靠個體農戶家庭是無法解決的,需要以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織進行有效管理和服務才可能解決。比如,農用資金短缺問題,需要鄉鎮政府積極引導農村金融部門改進農村信貸服務,在保障資金安全的前提下,加大對農業結構調整的支持力度,通過小額貸款等形式,支持農戶自主地調整生產結構,發展高效農業;對鄉鎮企業結構調整和農業產業化龍頭企業所需資金也積極給予支持。又比如,要解決單個農戶的小生產適應大市場的問題,需要鄉鎮管理積極推進農業產業化經營,提高農民進入市場的組織化程度;需要鄉鎮管理加強市場信息服務體系建設,因地制宜地采取多種形式向農民及時傳播市場供求信息。

(二)在農村精神文明建設中的作用。提高廣大農民群眾的思想道德素質、科學文化素質和健康素質,是農村精神文明建設的重要內容。鄉鎮管理在這些方面責無旁貸。改革開放20多年來,農村的精神文化生活發生了明顯的變化,農民的文化水平有了顯著的提高,精神面貌大為改觀。但與城市相比,農村的精神文明建設還比較落后。從教育事業看,根據2001年人口變動情況抽樣調查,農村的粗文盲率為17.4%,城市為4.8%;小學文化程度占總人口的比重農村為66.1%,城市為19.7%。從衛生保健事業看,2001年,全國平均每千人擁有的病床數達到2.4張,而農村只有0.79張;全國平均每千人擁有衛生技術人員3.6個,而農村僅有1.3個;城市居民人均消費自來水31.4噸,在廣大農村地區,僅有67%的農戶使用的是安全飲用水。2001年,全國鄉鎮衛生院比上年減少1139個,鄉村醫生和衛生員減少3萬人,而城市社區衛生服務網絡得到進一步加強。(1)因此,鄉鎮管理在農村精神文明建設方面任重而道遠。在鄉村管理中,既要提高農民的思想道德水平,又要加強文化基礎設施建設,如學校、文化館、圖書館、衛生院等,還要開展普及科學文化知識,教育和引導農民移風易俗、破除迷信、革除陋習的活動,使其逐步形成適應農村城鎮化要求的生活方式和生育觀念,用社會主義精神文明占領廣大農村的思想文化陣地。

(三)在農村政治文明建設中的作用。發展農村基層民主政治是農村政治文明建設的重要內容。同志在黨的十六大報告中指出:“發展社會主義民主政治,建設社會主義政治文明,是全面建設小康社會的重要目標。”農村政治文明建設是社會主義政治文明建設的重要組成部分,其建設發展狀況在很大程度上影響和制約著當代中國政治文明的發展態勢。作為鄉鎮管理的主要管理者,其在農村基層民主政治建設中的作用是:首先,負責指導村民委員會的工作。《村民委員會組織法》(1998年11月4日修訂)第四條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”其次,負責查處違規選舉案件。《村民委員會組織法》第十五條對此做了詳細規定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報,有關機關應當負責調查并依法處理。”再次,負責監督村務公開制度的執行情況。《村民委員會組織法》第二十二條規定:“村民委員會實行村務公開制度”,“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映,有關政府機關應當負責調查核實,責令公布;經查證確有違法行為的,有關人員應當依法承擔責任。”最后,負責開展政治教育,提高公民的政治素質,使其正確行使政治權利;創新制度安排,為農村政治文明建設不斷注入新的活力。

三、鄉鎮管理的原則

鄉鎮管理的上述特點決定了它的運行必須遵循一定的原則,而鄉鎮管理的上述作用能否充分實現,則在很大程度上取決于這些原則是否被切實遵行。鄉鎮管理原則是在鄉鎮管理實踐中形成的反映管理活動內在規律、受制于一定社會意識形態下的價值觀念的具有指導意義的準則。鄉鎮管理原則可分為如下三個層次:

(一)政治原則。鄉鎮管理作為國家管理的重要組成部分,其主要任務是執行黨和國家的方針政策,落實上級的各項指示、決定、命令、決議等,因此,它具有鮮明的政治性,要遵循國家管理的政治原則。鄉鎮管理的政治原則就是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織在實施管理時應當遵循的一種政治價值取向。它涉及的是鄉鎮管理的根本宗旨和活動的基本方向;它是從一定社會意識形態的價值觀念出發,其解決的中心問題是鄉鎮管理的終極目的問題。因此,它屬于鄉鎮管理原則的最高層次。其具體有:1.服務原則。鄉鎮管理必須樹立為人民服務和為整個政治系統服務的觀念,并以服務的方式積極主動地開展工作。2.公正原則。鄉鎮管理必須堅持法律面前人人平等,給予社會公眾以平等的競爭和發展的條件與機會,促使社會的分配公平合理。3.廉潔原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織及其工作人員必須廉潔奉公,不得利用其職權謀求非法利益,并在開展公務活動過程中做到清廉節儉,不得奢侈浪費。4.民主原則。鄉鎮管理要健全民主管理制度,保證人民群眾依法行使民主選舉、民主決策和民主監督的權利,管理基層公共事務和公益事業。5.責任原則。鄉鎮管理必須對社會和民眾的要求做出及時的和負責的回應并加以滿足,必須積極地履行其職能和義務,真正承擔起政治、行政、法律和道德責任。(二)一般原則。鄉鎮管理的一般原則就是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織在實施管理時應當遵循的一種科學原則。它是從鄉鎮管理的科學性、技術性出發,其解決的中心問題是鄉鎮管理的效率問題。它屬于鄉鎮管理原則的中間層次。其具體有:1.系統原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織要運用現代系統理論和方法對鄉鎮區域范圍內的社會公共事務和自身內部事務進行全面系統分析,樹立全局觀點,正確處理全局和局部的關系,尋求解決問題的最優方案。2.“封閉”原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織的管理活動要構成連續封閉的回路,形成螺旋式上升的循環,周而復始地進行。即做到決策、執行、監督、反饋等管理職能活動相互連接、迭傳繼起。3.激勵原則。鄉鎮管理應當通過一定的方式手段,激發其內部公眾和外部公眾的動機,使其產生一股內在的動力,朝向鄉鎮組織所期望的目標前進。4.效率原則。鄉鎮管理應樹立效率觀念,強化行政成本意識,注重成本效益關系;將競爭機制引入管理中;合理設置機構,簡化辦事程序,轉變管理方式。5.法制原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織必須依照法律和一定的規章制度實施管理,使各項管理活動步入制度化、規范化、程序化的軌道。

(三)特殊原則。鄉鎮管理的特殊原則是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織在實施管理時應當遵循的一種因地制宜原則。它是從鄉鎮管理的特定情境出發的,其解決的中心問題是鄉鎮管理的實效問題。它屬于鄉鎮管理原則的最低層次。

1.權變原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織應當運用權變理論和方法對鄉鎮區域范圍內的社會公共事務和自身內部事務實施權變管理。權變管理就是依據環境自變量和管理因變量之間的函數關系確定的一種最有效的管理方式。其主要內容是:

(1)適應環境。作為開放系統的鄉鎮組織,其管理方式要與組織特定的內外環境相適應,不能生硬地照搬理論上或實踐中成功的管理模式。鄉鎮管理方式要適應鄉鎮環境,就要“診斷”鄉鎮組織環境的特點,根據鄉鎮組織所處環境的特點來確定管理方式。目前,我國鄉鎮管理環境具有中間性特點,即鄉鎮經濟、社會和文化環境都兼有城鄉兩個方面的特點,它既不同于傳統意義上的農村環境,又不同于現代意義上的城市環境。因此,就現階段而言,鄉鎮管理方式必須適應這種非城非鄉又亦城亦鄉的特點。

(2)動態管理。鄉鎮管理環境復雜而多變,要求鄉鎮管理實施動態管理。即深刻把握鄉鎮管理在復雜多變的條件下和特殊環境中的運行情況,根據鄉鎮環境變化來尋求最佳的組織設計和管理行為方式,并通過采取有效的協調、控制和反饋手段,保證管理活動沿著既定目標前進。目前,我國鄉鎮管理在管理技術、方式和方法上存在粗糙、簡單、僵化的問題,遇事和處事仍然習慣于運用傳統計劃經濟體制下的一套管理方式,如下文件、定指標、層層包干、簽訂責任狀等。不是說這些具體的管理方式和方法不能用,而是說我們把這些方式方法當成了包治百病的靈丹妙藥,而不管環境條件發生了怎樣的變化。由于缺乏權變管理的思想和方法,我們經常看到鄉鎮管理在實踐中出現事倍功半的低效現象。因此,鄉鎮管理的觀念、形式、技術、方式和方法,即鄉鎮管理模式必須根據鄉鎮組織的外部環境和自身內部條件的具體情況而靈活選用,并隨著環境和條件的發展變化而適時地調整和改變。

2.創造性原則。如果說在改革開放前我國鄉鎮各自所擁有的環境條件大同小異的話,那么,在改革開放后特別是進入21世紀后,各鄉鎮所面臨的具體環境條件的相同或相似性已大大減少。因此,各地都要從各自的環境條件出發,進行管理創新,不能互相照搬鄉鎮管理經驗或做法。其主要內容是:

(1)求實。求實是鄉鎮管理創造性活動的基礎。作為國家管理的基層部分,鄉鎮管理的首要任務是執行中央的路線、方針、政策和上級的決策、指令,而這些大政方針和決策指令主要是針對全局而定的,帶有極強的原則性。因此,鄉鎮管理就不能機械地、刻板地照抄照搬,必須根據當時當地的具體情況采取適用的管理方法和措施來貫徹執行。由于執行處于決策指令與管理對象之間,屬于中間環節,鄉鎮管理也只有結合自己所處的實際環境,才能把上級決策指令轉變為具體的執行活動。

(2)創新。創新是鄉鎮管理創造性活動的靈魂。由前述可知,鄉鎮管理承擔著實現農村全面建設小康社會的歷史重任。要順利完成這一歷史重任,以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織就必須提高其管理成效,這在很大程度上取決于其創新的程度如何。鄉鎮管理的創新主要表現在:第一,鄉鎮經濟和社會發展有新思路;第二,鄉鎮改革有新突破;第三,鄉鎮開放有新局面;第四,鄉鎮管理的各項工作有新舉措。

創造性原則對鄉鎮管理的具體要求是:首先,解放思想,創新觀念。擺脫傳統觀念的束縛,打破習慣性思維的枷鎖。其次,深入基層,調查研究。透徹了解鄉情、鎮情、村情和民情,徹底改變對極其復雜的鄉鎮環境的極其簡單的認識。再次,具有企業家精神,勇于創新。企業家精神就是運用新的方式使用資源,以最大限度地提高政府生產率和效能。最后,要相信和依靠廣大農民群眾,廣泛吸收其智慧和力量,尊重其首創精神。

3.治理原則。作為鄉鎮管理的主要管理者,鄉鎮政府應當學會和運用治理理論、方法對鄉鎮范圍內的社會公共事務實行治理。治理理論的基本思想是,主張建立政府與社會、公民合作的公共管理模式,主張各種公共的和私人的機構或部門與政府一起提供公共產品與公共服務。治理原則包括的主要內容是:

(1)合作管理。鄉鎮管理的主要對象是鄉鎮區域范圍內的社會公共事務,其管理主體除了鄉鎮政府這一核心管理者之外,還有基層群眾組織(如村民委員會、居民委員會、鄉鎮工會、共青團、婦聯等)、事業單位(如文化站、水利站、獸醫站等)和農民合作組織(如專業合作社、專業協會、股份合作社等)。鄉鎮政府要與這些非政府組織通過協商、建立伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對鄉鎮公共事務的管理。這種管理的實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作,其管理機制主要不依靠政府的權威,而依靠合作網絡的權威。目前,鄉鎮政府可以在一些特定的領域與有關組織開展合作管理。如,農業產業化經營、鄉村道路、衛生防疫、農田水利、環境保護等。

(2)共同服務。為農村公眾提供多種服務,滿足其多方面的需求,這是鄉鎮政府義不容辭的責任。但是,為農村公眾提供公共服務并不一定要由鄉鎮政府及其公務員獨家親自提供,可以采取鄉鎮政府負責、社會與鄉鎮企業或鄉鎮政府與民營企業合作提供等多種方式。進入21世紀后,農村市場化取向改革進一步深入,農村經濟社會獲得新的發展,農村公眾對公共服務的需求與日俱增,農村公共服務領域不斷延伸,而鄉鎮政府的公共服務供應能力卻增長緩慢,出現強勁的社會公共需求與落后的鄉鎮政府管理模式之間的矛盾。要解決這一矛盾,就必須打破鄉鎮政府壟斷提供服務的局面,與鄉鎮企業、社會緊密合作,充分發揮非政府組織在公共服務提供中的作用。如,在文化教育、醫療衛生、公共工程、農業社會化服務等領域,引入市場競爭機制,開展競爭服務。

治理原則對鄉鎮政府的具體要求是:第一,轉變觀念和角色。鄉鎮政府及其公務員必須切實把自己的觀念轉變到有限責任政府上來,擔當起治理者的基本角色。第二,創新管理方法與技術,提高政府治理能力。治理是一個專業性較強、管理難度較大的領域,需要培訓公務員,提高其治理能力。如戰略管理能力、決斷能力、績效監測能力、組織協調能力等。第三,加強農村社會組織建設,提高農村社會自組織能力。主要是健全基層自治組織,完善村民自治;加快鄉鎮事業單位的改革步伐,實現政事組織真正分開;推進行政化社團組織的社會化,實現政社組織真正分開;大力培育農民合作組織,提高農村社會的組織化程度;繼續深化農村經濟體制改革,實現政企真正分開,等等。

注釋:

〔1〕中國社科院農村發展研究所.國家統計局農調隊.2002～2003年:中國農村經濟形勢分析與預測〔M〕.北京:社會科學文獻出版杜,2003.221-222.