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摘要：集體經濟組織的演變可以劃分為三個歷史階段，即初級合作社時期、高級合作社時期及家庭聯產承包責任制時期。從規范層面看，三個階段的集體經濟組織分別存在于現實層面、政策層面及法律層面。通過歷史分析，可以清楚地看到在法律層面集體經濟組織的真正缺陷所在。另外，從法律文化、改革成本、制度知識等不同角度對集體經濟組織缺陷的成因進行深入分析和探討，有助于我們從制度上完善集體經濟組織尋求可靠的理論依據。

關鍵詞：集體經濟組織；聯產承包責任制；合作社

有關農村集體經濟組織的規定在現行《憲法》及其他相關法律法規中多有涉及，其性質、地位及職能也是相對清晰和明確的。作為農村統分結合雙重經營體制中“統”的功能的承擔者以及農村集體土地所有權的代行者，農村集體經濟組織在整個農村法制體系中格外重要。但這種表面上的“風光無限”并不能掩蓋其實質的“極度虛無”，翻遍現行《憲法》和所有相關法律，我們都不能找到關于到底什么是“農村集體經濟組織”的答案。而在現實層面，我們看到的是，農村其他基層組織(如村委會或村黨支部)似乎代行了農村集體經濟組織應該承載的所有功能，這種替代的結果是村委會或村黨支部由原來的基層群眾自治性組織(或黨的基層組織)蛻變成了一個集政治、經濟、文化、社區服務等功能于一身的機構。這種制度層面的規范缺失以及現實層面的功能紊亂使得我們在觀察“三農”問題時猶如霧里看花，分析和解決這些問題時舉步維艱。本文試圖運用歷史考察的方法，從集體經濟組織的歷史演變著手，找出其問題根源，以期為完善集體經濟組織立法提供理論參考。

一、對農村集體經濟組織的歷史分析

“為了用科學的眼光觀察這個問題，最可靠、最必須、最重要的就是不要忘記基本的歷史聯系”[1]，集體經濟組織在法律構造上諸多缺陷的形成以及由此導致的現實混亂有其獨特的歷史原因，“如果拋開歷史的聯系”，我們對此就“不可能得到正確的理解和把握”。

1、1949年至初級合作社時期——集體經濟組織的虛無

農村集體經濟組織的變遷與我國歷次農村土地政策和農業生產方式的變革有著千絲萬縷的聯系。新中國成立初期，我國農村土地政策實行的是土地私有制。當時的話語體系中并沒有“集體經濟組織”一詞。分析其原因，主要是集體經濟組織的存在是以生產資料(在農村主要指土地)的集體所有制為前提的，在土地私有制下，集體經濟組織顯然缺乏賴以生存的土壤條件。之后，為了克服小農分散經營的弊端以及出于農業社會主義改造的需要，農業開始走合作化道路。一般認為這一充滿激情而富有革命色彩的合作化運動經歷了互助組、初級社以及高級農業生產合作社三個階段。互助組和初級社都還屬于私有制經濟的范疇，基于前述同樣的理由，這個階段也不存在集體經濟組織。

2．高級合作社至實行聯產承包責任制之前的集體經濟組織——存在于政策層面

1955年開始，農業合作化運動進入高潮，高級合作社在全國各地普遍建立起來。按照1956年的《高級農業生產合作社示范章程》(以下簡稱《示范章程》)的規定，高級合作社是土地及其他農業生產資料歸集體所有的前提下，農民參加集體勞動、實行按勞分配的集體經濟組高級合作社包括了鄉公社、生產大隊、生產隊三級。從邏輯上我們不難得出鄉公社、生產大隊、生產隊其實都是當時的集體經濟組織的結論。總結這一時期集體經濟組織的發展，筆者認為有以下特點：(1)對集體經濟組織的概念并沒有正面界定。《示范章程》中雖然提及了集體經濟組織，但是我們發現這僅僅是出于對高級合作社規定的需要，而非出于政策制訂者的自覺。(2)集體經濟組織的范圍應僅包括鄉公社、生產大隊、生產隊。雖然依據《示范章程》對高級合作社的規定，我們不能必然得出上述結論，但是結合當時現實情況(即鄉公社、生產大隊、生產隊其實包攬了當時農村所有的農業生產功能，不存在任何其他承擔這一職能的組織)，這樣的推斷應該是能夠成立的。(3)集體經濟組織的概念屬于政策層面的用語，而非法律層面。正因為如此，集體經濟組織雖然作為一級主體存在，卻沒有嚴格的概念界定和明確的外延列舉——當然，這不僅僅是集體經濟組織這一概念的問題，也是當時政策層面涉及的所有主體的通病。(4)集體經濟組織功能上的純粹性。這一時期的鄉公社、生產大隊、生產隊等都只具有農業生產的經濟功能，而不承擔政治、文化、教育等功能。

集體經濟組織概念的以上特點不久就被隨之而來的化運動所顛覆。“1958年后，由于受‘左’傾思想的影響，在我國掀起了化運動，高級合作社很快演變為集政治、經濟、社會、文化功能于一身的組織體系，它兼具基層行政管理和社會生產管理的雙重功能。”[2]這時的農村集體經濟組織與此前相比明顯不同。首先，集體經濟組織概念在官方文件中難覓其蹤影。其次，雖然集體經濟組織還是包括鄉公社、生產大隊、生產隊，但很明顯后者已經不再是純粹的經濟組織，而被賦予更多的政治、社會和文化等功能。

3．實行家庭聯產承包責任制之后的集體經濟組織——存在于法律層面

20世紀80年代，我國農村開始進行以家庭聯產承包責任制為內容的農業生產方式改革。這種經濟基礎的大變革必然要求上層政治體制做出相應調整。如果說“大一統”的制度還能勉強適應當時的農業生產需要的話，那么，到實行“包產到戶”、“包干到戶”的家庭聯產承包責任制時則已無能為力。在這種歷史背景下制度迅速瓦解。但的解體并不意味著其原有職能的消失，相反，需要有相應的主體作為替代者來承擔它原來在政治、經濟、社會和文化等諸方面的功能，以避免權力真空導致的農村無秩序狀態。在新舊秩序交替過程中，原有的鄉公社、生產大隊和生產隊等組織體逐步走向消亡，取而代之的是鄉鎮政府、村民委員會的出現。從主體的性質和職能角度來看，鄉鎮政府承擔了原有的政治功能，成為純粹的政府機構，行使行政權力；村委會承擔了原有的文化和社會管理功能，作為群眾性自治組織，從事社區公共事業、文化事業的自治性管理。經濟功能方面，在以家庭聯產承包責任制為基礎的統分結合的雙層經營體制下，可以將其分為兩個部分：農戶進行每家每戶的分散經營，集體經濟組織則承擔“統”的職能，為農戶提供產前、產中和產后服務。隨后出現的農村信用合作社、農村供銷合作社就是為了承擔“統”的職能而建立的，所以在性質上他們都屬于集體經濟組織。

這個時期的集體經濟組織與高級合作社時期相比有著自己鮮明的特征：(1)集體經濟組織概念屬性的法律化。集體經濟組織作為法律概念開始出現在1982年《憲法》及隨后的《土地承包法》和《土地管理法》等法律法規當中。(2)集體經濟組織職能的法定化。按照相關法律的規定，集體經濟組織主要擔當統分結合雙層經營體制中“統”方的角色，為農戶提供農業生產的產前、產中、產后服務。(3)集體經濟組織職能的純粹性。依據前文對解體過程的分析，這個時期集體經濟組織已經不再承擔政治、社會管理等功能。

二、現行規范層面集體經濟組織存在的缺陷

1．集體經濟組織的外延不明確

雖然《憲法》《村民委員會組織法》《土地管理法》和《物權法》等法律對農村集體經濟組織都做了相應的規定，但是農村集體經濟組織究竟是哪個機構或組織(或者哪類機構或組織)呢?我們無從知曉，法律似乎也對此保持了緘默。如果斗膽揣測的話，是不是可以作這樣的試問：指的是鄉鎮府?村委會?抑或是村民小組?但是當提出這一系列假設時，我們又會發現困惑擺在了面前。因為這些組織“無論從內在的資產屬性及組織功能上說，還是從組織機構、組織制度上看，都更類似于行政或公益性組織而不具備‘經濟組織的屬性’。”[2]我們在現存法律制度中能搜尋到的相關答案只剩下了農村信用合作社及供銷合作社。設立農村信用合作社的初衷是便于農民合作融資，因為“在經濟生活中處于弱勢地位的廣大農村勞動群眾難以從正規的商業性金融機構那里獲得信用，因此廣大農村勞動群眾就按照合作原則組織自己的金融機構，或通過合作組織取得信用進行融資，解決社員對于資金的需要”。但是，實際上農村信用合作社的性質不再是農村的集體金融機構(或集體經濟組織)，而異化成為我國商業銀行體系的一部分。供銷合作社也面臨著同樣的問題，原來由農民入股，為農業生產提供產前、產中、產后服務的集體經濟組織蛻變成了一個與公司無異的市場主體，完全偏離了原有宗旨，難以稱其為集體經濟組織。

2．集體經濟組織的內涵無法確定

從邏輯上講，這是其外延不明確的必然結果。而這種邏輯上的必然性又導致了任何試圖在現行法律制度中去找到一個明確的關于集體經濟組織概念的嘗試最終都是徒勞的。

3．集體經濟組織作為法律主體在性質認定上的困難以及事實上的主體缺位

在民法(或私法)范圍內考量，集體經濟組織并不在《民法通則》規定的自然人、法人、其他組織這三種民事主體之列。首先，它不是法人。因為至今沒有一部法律像《公司法》規定公司的名稱、組織機構、財產、責任、登記規則、登記程序等內容一樣規定集體經濟組織——而如果集體經濟組織是法人，那么這一系列規定是必要的。其次，它也不屬于“其他組織”。“其他組織”一般包括個體工商戶、農村承包經營戶、合伙組織、法人分支機構等，其中并不當然包括集體經濟組織——這種基于經驗的判斷應該是可靠的。更有說服力的理由是，非法人組織的設立、解散、變更都由法律明文規定，而且登記是必備要件和必經程序，而反觀集體經濟組織，我們卻找不到任何規則可以遵循。這種法律性質認定上的困難以及關于集體經濟組織一系列法律規范的缺失(主要是關于集體經濟組織設立、變更、終止、機構等方面的實體規范以及其他程序性規范)，注定了像通過注冊登記成立公司一樣成立一個集體經濟組織的美好愿望是無法實現的。相應的，在現實中我們看不到“掛了牌”的“某市某鎮某集體經濟組織”，對此筆者稱之為集體經濟組織事實上的“主體缺位”。

4．主體缺位導致農村基層組織之間的職能錯位

依據《民法通則》《物權法》《土地管理法》以及《農村承包經營法》等相關法律的規定，集體經濟組織在法律上主要被賦予了兩大職能：一是家庭聯產承包責任制為基礎的統分結合雙層經營體制中“統”的職能；二是代表農民集體行使集體土地所有權。這兩大職能的重要性顯然是無可置疑的，而規范和現實層面的主體缺位卻與之形成了鮮明的反差。這種主體缺位導致的惡果是村民委員會、村黨支部及鄉鎮政府等對其職能的僭越，進而引發農村基層組織權力分配在事實層面的混亂，而這種混亂在很大程度上又是“三農”問題形成和存在的制度原因。如前文所述，供銷合作社及信用合作社等原具有集體經濟組織性質的機構已經無法承擔“統”的職能，這使得農村統分結合雙層經營體制變得殘缺不全，形成了“分而不統”的局面。

純粹的分散經營使得農民直接暴露在市場面前，而農民顯然無法適應這種突如其來的巨大的信息流，所以農業生產資料的采購、農產品的銷售等環節就出現了諸多問題，農業的增產、農民的增收面臨著艱難的局面。另外，“集體土地所有權主體虛置，其結果使得集體成員對其土地從人人都有份而又人人無權過問，實際上成了鄉、村干部的小團體所有，有的甚至成為個別鄉村干部所得。”這種村黨支部和村委會權力異化和混亂的最終表現形式是村黨支部權力一體化。

三、缺陷的成因分析

面對集體經濟組織在法律規范上存在的諸多問題我們不禁要問：是何種原因造成的?如果假設在家庭聯產承包責任制改革之前有理性的制度設計，那么以上缺陷和由此引發的相關問題肯定不是當初的制度設計者所愿意看到的。

1．家庭聯產承包責任制改革本身的不徹底性——基于改革成本的分析

現行法律規定的集體經濟組織是農村實行家庭聯產承包責任制為基礎的統分結合雙層經營體制的結果。設想一下，如果在制度改革過程中走的是另外一條道路即農業的完全私有化——土地私有及分散經營，那么就不可能在制度層面出現“集體經濟組織”的概念。但是走完全私有化的道路在當時的歷史條件和政治背景下是明顯違背理性的選擇，因為從改革成本角度分析，私有化的政治成本是極其高昂的。農業的私有化就意味著全盤否定農業的集體所有制性質(社會主義公有制的重要組成部分)，而這在當時無異于離經叛道。所以，在自下而上的改革中，農民基于理性的成本考量選擇土地集體所有而進行分散經營的相對保守的家庭聯產承包責任制就顯得順理成章。但是，“因家庭承包制來勢兇猛，擴展迅速，無論在思想上、理論上，還是在組織上都缺乏充分的準備，從而家庭承包制這一制度安排本身來說也不可避免帶有某種不足和缺陷。”[5]主要表現在對“統”的功能缺乏制度上的安排。按照作者的理解，農民在改革過程中，保留或強調“統”的功能(或集體經濟組織)其實并非出于對公社制度或高級合作社在感情上的留戀，而是出于避免改革所帶來的強大政治風險的需要。基于這樣的原因，在家庭聯產承包責任制的規則設置中，農民對家庭分散經營顯得特別重視，而對集體經濟組織卻漠不關心，從而注定了整個制度在一開始就存在先天性的缺陷。

2．制度知識的缺乏導致理性制度設計的不可能

一方面，由于家庭聯產承包責任制改革是自下而上進行的，其對原有制度的顛覆預先并沒有得到官方的認可，原本就是“偷偷摸摸”開展的，屬于“非法”活動，所以，作為改革者的農民自然不可能從容不迫、大張旗鼓地進行改革方案的事先論證，之后再予以實施。集體經濟組織制度的缺陷與當時的歷史和政治環境有關。

另一方面，1982年中共中央1號文件為家庭聯產承包責任制正名后，改革就由“制度”外轉入“制度”內。1982年《憲法》對“家庭聯產承包責任制”的規定，使其以法律的形式確定下來。同時，與家庭聯產承包責任制相關聯的“集體經濟組織”、“村委會”等也都由隨后頒布的《民法通則》《土地管理法》《土地承包法》以及最新的《物權法》加以規定。集體經濟組織概念的出現最初是在中央文件而非1982年《憲法》中，而政策中的概念與法律概念屬于不同的規范體系，兩者在確定性、規范性、嚴密性等方面都存在差異。我們在法律中直接援用政策規范中的概念時缺乏相應的制度論證和設計，從而導致在政策層面使用時不會出現的問題在法律層面引發解釋上的困難。

3．行政化法律制度文化的影響

其實，集體經濟組織在主體上的事實缺位和法律制度上的不完善并不會必然導致農村基層組織體之間的職能錯位，究其原因與我國行政權力的強大和行政化法制傳統有關。按照《村委會組織法》的規定，村民委員會屬于村民進行自我管理、自我教育的自治性機構，不屬于鄉鎮政府的下屬機構，性質上不是行政機關，不行使行政權力。

但是，因為各種因素的影響，村民委員會事實上承擔著鄉鎮政府機構諸多的行政功能，儼然成了“行政機關”。這種行政化的傾向使得村委會具有將“行政權力”行使程度最大化的可能性。因為“行政權力”本身具有的強烈的侵略性和腐蝕性，其無孔不入，在遇到任何可能的場合時它都會主動出擊，影響和侵蝕對方。我國的法律文化傳統歷來被認為具有濃厚的行政化傾向，結合行政權力的以上特點，推而廣之，在村民委員會具有了行政機構色彩的情況下，這種行政權力對集體經濟組織權利的侵蝕就成為必然。同時，在現階段村黨支部與村委會權力混同、不分彼此的情況下，黨支部又在事實上取代了村委會的地位，最終形成了農村基層組織體系的混亂局面。

四、關于出路的初步思考

現行制度框架下的集體經濟組織因為諸多因素的影響導致其存在著先天性的缺陷，如果用民法或商法的組織體理論去考察，必然會得出集體經濟組織根本就不是一個嚴格意義上的法律主體的結論。而與此同時，在《憲法》《民法通則》《物權法》以及《土地管理法》等現行法律規范中卻明確規定了“集體經濟組織”并賦予其重要職能。作者認為，要走出困境，有以下幾種思路可供參考。一是將“集體經濟組織”進行徹底的改造，使其具備法人或其他組織的條件，成為名副其實的法律主體。但正如前所述，在政策性話語體系下生成的這一概念與法律概念有著天然的隔閡，這一鴻溝基本上是無法逾越的。二是將“集體經濟組織”這一概念從法律話語體系中剔除，徹底杜絕因為這一概念的模糊性帶來的諸多問題，但一般也會被認為改革的制度和非制度成本都過高。三是在憲法層面以宣示的規范加以規定，而在具體法律規范(如民法、商法等法律部門)中加以剔除。首先，《憲法》作為一般性法律規范，規定了集體經濟組織，可以保證集體所有制性質的不變，不會引來太多政治上的非難。其次，通過建立各類新型的合作社，如專業性的經濟合作社、金融合作社、醫療合作社，《憲法》中規定的集體經濟組織“統”的職能就能得到真正的落實。而集體經濟組織作為集體土地所有權的代表其存在的一系列問題，則完全可以留待農村土地制度的改革來解決。所以，第三種思路應該是具有一定的可行性和合理性的，當然，其具體的制度論證和方案的細節設計都有待進一步探討。

參考文獻：

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