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內(nèi)容摘要：證券公司往往涉及眾多投資者的利益，在證券公司資不抵債、出現(xiàn)經(jīng)營困難時，如果直接進入破產(chǎn)程序，將會造成更加消極的社會后果。基于此應(yīng)通過行政介入的方式，以行政手段對證券公司所具有的特殊問題進行處理，之后再進入破產(chǎn)程序。我國關(guān)于風險證券公司行政處置的法律規(guī)定尚不完善，導致在實踐中出現(xiàn)了一些制度性難題。本文在對大量證券公司處置程序進行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，通過對行政處置程序中司法難題的解析提出了有關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：證券公司行政處置證券法

風險證券公司行政處置的概念

目前，由于法律法規(guī)對行政處置程序規(guī)定不夠完善，證監(jiān)會對于風險證券公司所采取的措施仍處于探索、整理、求證階段。行政處置是指在證券公司出現(xiàn)風險的情況下，證券公司的主管機關(guān)對該公司采取各種行政措施化解其風險，幫助其重組或使其順利退出市場的過程。行政處置有廣義說和狹義說兩種含義，廣義上的行政處置是指只要國家行政機關(guān)實行行政行為介入了風險處置程序，這樣的程序就屬于行政處置程序，從這種意義上來說，撤銷、責令關(guān)閉、托管、行政接管都屬于行政處置程序。狹義上的行政處置僅指行政機關(guān)對高風險證券公司依法采取取消證券業(yè)務(wù)許可、責令關(guān)閉，并組織行政清理的行政程序。本文采用廣義含義，認為行政處置程序是在采取行政措施后到企業(yè)重整成功或進入破產(chǎn)程序前這一段程序。

風險證券公司行政處置的基本模式

（一）撤銷

在新證券法出臺前，證監(jiān)會作出撤銷的行政決定并沒有直接依據(jù)，只有2001年國務(wù)院頒布實施的《金融機構(gòu)撤銷條例》（以下簡稱《條例》）可以參考，該條例規(guī)定的撤銷是指，中國人民銀行對經(jīng)其批準設(shè)立的具有法人資格的金融機構(gòu)依法采取行政強制措施，終止其經(jīng)營活動，并予以解散。可以看出，《條例》的初衷是對銀行這種傳統(tǒng)意義上的金融機構(gòu)進行的規(guī)定，并未充分考慮證券公司這一新生事物。因為無法可依，證監(jiān)會只好類比《條例》，對證券公司予以和銀行相同的處理。直到2006年新證券法的實施，在現(xiàn)行法體制下，撤銷才有了充分的法律根據(jù)。

（二）停業(yè)整頓

停業(yè)整頓指當證券公司從事嚴重違法違規(guī)行為或者存在嚴重財務(wù)風險，對證券投資者的利益已經(jīng)造成重大損害或者有重大損害之虞時，證券監(jiān)督管理部門責令其停業(yè)，組成停業(yè)整頓工作組進駐該公司，審計其資產(chǎn)負債情況，清查其違法違規(guī)行為，控制和化解其風險的行政處罰措施。當時證監(jiān)會對證券公司實施停業(yè)整頓的條款在法律依據(jù)上尚不充分，但是在新《證券法》中，這個問題得到解決，新證券法規(guī)定了證券監(jiān)管部門對風險證券公司的處置手段包括了停業(yè)整頓、指定其他機構(gòu)托管、接管或者撤銷等。

（三）托管

托管是指對陷入經(jīng)營困境或發(fā)生產(chǎn)權(quán)關(guān)系重大變動的證券公司委托專門的托管機構(gòu)經(jīng)營管理，以有效實現(xiàn)資產(chǎn)的增值保值，控制證券公司的風險。我國對證券公司的托管，是一種委托經(jīng)營管理行為，其主要目的在于使證券公司獲得重生的可能，對債務(wù)人的資產(chǎn)進行增值和優(yōu)化，避免破產(chǎn)引起的社會風險。如果實在沒有挽救的可能，才關(guān)閉證券公司。另外我國的托管是一種行政托管，是由證監(jiān)會出面委托大的資產(chǎn)管理公司或其他證券公司進行托管，體現(xiàn)了證券公司風險處置中的國家意志。在新證券法生效前，我國對證券公司采取的托管并沒有法律上的依據(jù)，形式上類似的“托管”也僅在《條例》中有簡略規(guī)定。因此，《條例》也很難作為對證券公司營業(yè)部實施強制托管的法律依據(jù)。新證券法為托管提供了法律依據(jù)。

（四）接管

接管也叫做行政接管，是指根據(jù)證券監(jiān)督管理部門決定，接管組織全面控制公司并代行公司股東會、董事會及管理層職權(quán)經(jīng)營管理公司。接管期內(nèi)，證券監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)組織相關(guān)各方通過內(nèi)部整合和外部救助等方式對被接管公司進行重整、重組，使其恢復(fù)正常經(jīng)營，避免被采取其他處置措施或破產(chǎn)。接管屆滿時，如果沒有延期，或證券監(jiān)督管理機構(gòu)確認導致接管的情況消除，接管終止。如被采取其他處置措施或破產(chǎn)的，則轉(zhuǎn)入相應(yīng)的程序。

（五）責令關(guān)閉

責令關(guān)閉證券公司，是指中國證監(jiān)會對依法設(shè)立的證券公司實施行政處罰，吊銷其經(jīng)營證券業(yè)務(wù)許可證，終止其經(jīng)營活動的行為。責令關(guān)閉屬于公司法上強制解散公司的一種情形。在新證券法第153條規(guī)定的監(jiān)管措施中并不包括責令關(guān)閉，該條規(guī)定，“證券公司違法經(jīng)營或者出現(xiàn)重大風險，嚴重危害證券市場秩序、損害投資者利益的，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該證券公司采取責令停業(yè)整頓、指定其他機構(gòu)托管、接管或者撤銷等監(jiān)管措施”。僅僅規(guī)定了停業(yè)整頓、指定其他機構(gòu)托管、接管和撤銷四種措施。因此，在新證券法生效后，責令關(guān)閉這種處置形式將退出歷史舞臺。

當然以上五種行政處置方式不是并行不悖、非此即彼的，它們相互交叉、相互轉(zhuǎn)換。如責令關(guān)閉這種行政處置方式，即可由證券監(jiān)督機構(gòu)直接做出責令關(guān)閉的行政處罰，也可以在停業(yè)整頓過程中作出。

我國行政處置程序?qū)嵺`中存在的問題

（一）證監(jiān)會的行政介入缺乏法律依據(jù)

證券公司出現(xiàn)風險時，證監(jiān)會是否有權(quán)利介入其處置程序，采取什么樣的方式介入，并無學者在理論上予以探討。新證券法出臺前，證監(jiān)會對于風險證券公司的處理也是“有勁無處使”，找不到合適的工具和方式來行使手中的權(quán)力，只能一案一議地進行摸索。2005年新證券法頒布，對于證監(jiān)會在實踐中的作法也予以了肯定，但也只是泛泛概括。第153條規(guī)定，證券公司違法經(jīng)營或者出現(xiàn)重大風險，嚴重危害證券市場秩序、損害投資者利益的，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該證券公司采取責令停業(yè)整頓、指定其他機構(gòu)托管、接管或者撤銷等監(jiān)管措施。但是，對于證監(jiān)會以何種組織形式介入，它們的權(quán)利和義務(wù)如何，如何規(guī)范相應(yīng)程序，怎樣開展個人債權(quán)的收購，對于這些行為的前后順序和相互關(guān)系都沒有規(guī)定。特別是采取行政措施后的清算，更是缺少法律依據(jù)。

（二）行政處置工作組的行為乏力

目前我國的風險證券公司處置分為兩個階段，行政處置階段和破產(chǎn)清算階段。這兩個階段的工作內(nèi)容有一定的重合，比如清產(chǎn)核資，資產(chǎn)評估；保全資產(chǎn)，清收債權(quán)；處分債務(wù)人財產(chǎn)等。前者成立的目的是發(fā)現(xiàn)并控制證券公司風險，保證社會的穩(wěn)定，因此在行政處置過程中的處置原則是“穩(wěn)定壓倒一切”，為了穩(wěn)定可能進行一些違反法律規(guī)定，損害債權(quán)人利益的做法。而在破產(chǎn)程序中，管理人的原則是“以債權(quán)人利益為本位”，嚴格依照破產(chǎn)法的規(guī)定行事。

（三）行政處置程序中的司法配合缺位

行政處置程序不同于破產(chǎn)程序，在破產(chǎn)程序中，人民法院受理破產(chǎn)申請后，有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)的保全措施應(yīng)當解除，執(zhí)行程序應(yīng)當中止。已經(jīng)開始而尚未終結(jié)的有關(guān)債務(wù)人的民事訴訟或者仲裁應(yīng)當中止；在管理人接管債務(wù)人的財產(chǎn)后，該訴訟或者仲裁繼續(xù)進行。這樣規(guī)定的目的在于盡可能多地清收債務(wù)人資產(chǎn)，防止債務(wù)人財產(chǎn)的流失而采取的措施。然而，行政處置程序是一種行政程序，行政程序中并不能天然地阻斷其他刑事、民事、行政程序以及保全和執(zhí)行措施。因此在行政處置過程中如果出現(xiàn)證券公司為當事人的訴訟和執(zhí)行行為，通常情況下應(yīng)正常進行，但是如果行政處置為這些司法程序讓路，那么證券公司的財產(chǎn)將流失貽盡，無法保證廣大客戶的權(quán)益，因此為了配合行政處置程序，最高院下發(fā)了“三中止”通知，即在一定期限內(nèi)，對已進入風險處置階段的包括證券公司在內(nèi)的金融機構(gòu)為被告的民事案件尚未受理的暫緩受理，已經(jīng)受理的中止審理，對其作為被執(zhí)行人的案件中止執(zhí)行。“三中止”為行政處置程序的順利進行起到了重要的作用，但是“三中止”并不是萬能良藥，實踐中出現(xiàn)的一些情況它也無能為力。公務(wù)員之家

對行政處置程序中司法難題的解析及建議

（一）行政處置程序的范疇及其運作程序

要明確行政處置程序的概念，屆定出其范圍。現(xiàn)實中對證券公司紛繁復(fù)雜的處理辦法，學界和實務(wù)屆對行政處置的范圍都有不同的看法，有人認為行政處置僅包括停業(yè)整頓和責令關(guān)閉，有人認為包括撤銷、行政接管和托管。制定法律首先要明確其調(diào)整的范疇。要以證券法第153條為基礎(chǔ)，對于停業(yè)整頓、指定其他機構(gòu)托管、接管、撤銷和責令關(guān)閉這幾種程序進行詳細的界定，它們分別適用于何種情況下的風險，程序如何展開，這幾種程序之間的關(guān)系如何，它們能否互相轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化的條件是什么等，作出明確的規(guī)定。

（二）行政處置工作組的性質(zhì)

目前，我國參與行政處置的各類組織形式多樣，有整頓工作組、接管組、托管組、現(xiàn)場工作組、清算組、風險處置組等，并且在不同的案件中它們的組成也不盡相同，比如在有的案件中清算組由當?shù)卣M成，在有些案件中，清算組由中介機構(gòu)擔任，同樣還可能由資產(chǎn)管理公司擔任。同樣，托管組有些由資產(chǎn)管理工作組成，也有些由實力雄厚、業(yè)績良好的證券公司組成。復(fù)雜多樣的工作組形式和臨時多變的人員構(gòu)成，及各方利益集團的博弈，各種工作組之間各自為政、缺乏溝通，造成重復(fù)勞動和推諉責任的不良現(xiàn)象。

（三）行政處置程序中的司法配合

新《破產(chǎn)法》第134條也可能看出立法機關(guān)對風險證券公司行政處置的關(guān)注和對“三中止”的肯定，該條規(guī)定，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)可以向人民法院提出對該金融機構(gòu)進行重整或者破產(chǎn)清算的申請。國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)依法對出現(xiàn)重大經(jīng)營風險的金融機構(gòu)采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。可以看出，“三中止”在破產(chǎn)法中完成了它的法律化，彌補了司法解釋的先天不足，將效力擴展至所有的執(zhí)行程序。但是，破產(chǎn)法的此條規(guī)定也有不足之處，實踐中還有對證券公司財產(chǎn)進行的保全程序和刑事中的扣留程序，對于它們134條還是無能為力的。這樣的不足有待于一部風險證券公司處置法予以彌補和解決。

（四）行政處置程序與破產(chǎn)程序的銜接

從目前司法實例來看，經(jīng)過行政處置程序的證券公司很少重組成功，一般都要進入破產(chǎn)程序，而破產(chǎn)程序和行政處置程序中有許多工作的指向是相同或相似的，如債權(quán)的清查清收、調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)狀況等，如果在破產(chǎn)程序中對于行政處置程序的工作不予以認可，就可能造成兩種后果：在否定行政處置組的單方意思表示行為，這樣在破產(chǎn)程序中就需要再進行一次相同或類似的工作；否定行政處置小組與他方的雙方意思表示行為，這樣就破壞了既成的法律關(guān)系，破壞了法律穩(wěn)定性和預(yù)期性，并且會使第三方在與清算組進行法律交往中增添顧慮，而增大投入成本且降低效率。因此，同化行政處置程序和破產(chǎn)程序中相同的工作組織和工作程序是兩者順利銜接的關(guān)鍵。

參考文獻：

1.證監(jiān)會風險辦.高風險證券公司證券類資產(chǎn)處置指導意見

2.中國證監(jiān)會證監(jiān)風險辦[2005]80號.關(guān)于證券公司風險處置過程中現(xiàn)場工作組、清算組、托管組職責分工的通知