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1.背景

1984年我國建立工程質量監督制度。三十多年來，這項制度在一定程度上為保障建設工程質量發展發揮了重要的作用。當前，我國的建筑法規體系已經基本健全，但工程建設法治管理工作尚需繼續完善。隨著我國城鎮化進程的不斷加快，工程質量監督工作面臨著前所未有的壓力和挑戰。因此，當前的監督模式急需進行新一輪的改革創新，以適應建設工程發展和法治進程要求。市政工程基本上以政府投資為主，她的特殊性主要表現在其建設過程不是一個完全的市場經濟過程，帶有濃厚的計劃經濟色彩，但是參建的各方責任主體目前卻大都已實現企業化改革，具有市場經濟的“逐利”性，在市政工程“計劃經濟”的環境中，由市場經濟的企業來進行經濟活動，是當前市政工程建設的主要矛盾。就現階段而言，市政工程質量監督管理存在以下六個方面突出的矛盾：一是市政工程質量監督工作政策性強。二是市政工程質量監督工作超前性強。三是市政工程質量監督工作獨立性差。四是市政工程質量監督工作深度不夠。五是市政工程質量監督行政處罰難。六是市政工程質量監督手段不足。在這種情況下，摸索一條具有市政工程特色的監管之路是當務之急。自2010年以來，隨著武漢市城市基礎設施建設的持續發展，市政基礎設施工程建設規模不斷擴大，城市快速路、大型過江通道、軌道交通網絡建設規模空前，市政工程質量監督工作量與日俱增，監督過程中出現諸多監管困難、管理困惑和管理矛盾。當前的監督模式已很難適應城市快速化發展的要求。因此，如何在新形勢下完成新的任務，尋求新的突破，是擺在質量監督工作者面前的一個必須解決的難題。

2.市政工程質量保證制度改革方向

市政工程的質量控制不僅與建設實施過程相關，與市政工程建設的各個環節亦是密切相關，從立項、科研開始到投入使用的各個環節；此外，市政工程的是建設工程的一部分，其中關鍵的一環就是正確處理好兩者的關系；同時，還要針對市政工程建設的現狀與特點，通過一些必要的手段，全面提高市政工程建設的管理能效和質量水平。筆者認為，提高市政工程質量水平，確保政府投資效益，以下五個方面是改革的方向。（1）全面完善質量安全管理制度。各個環節、各個層次、各個階段都應該有相應的法律、法規和規范性文件可遵循。所有參建各方責任主體包括政府執法管理部門,責任明確,條款具體,各司其職，為嚴格執法提供準確可靠的依據。（2）用法律法規來規范參建各方責任主體的質量行為。法律的貫徹實施，必須通過多種手段的監督來保證。法律法規的完善能夠進一步強化政府對建筑業行業的管理,促進市場的統一開放,競爭有序,讓企業自覺地的執行各項管理措施,竭力以優質的產品贏得市場,用市場的手段保證工程質量。（3）優化建筑市場有效運轉的機制。市場經濟是信用經濟，誠信體系是市場經濟體制中的重要制度安排。在工程建設領域加強誠信體系建設，讓“守信人處處方便，失信人寸步難行”從根本上杜絕工程建設領域違法違規行為。（4）推行市政工程質量安全評價認證制度。完善的認證制度和工程使用評價制度是確保產品質量合格的關鍵。體系認證也間接成為企業在進入建筑市場的一個通行證，對企業的質量保證體系運行情況進行評估,對人員進行苛刻的考核,促使企業全面貫徹各項管理制度，進而規范企業在工程建設過程中的各項行為。實行工程定期使用檢查制度，由政府委托第三方機構對工程使用狀況、質量狀態進行系統評定，明確在使用過程中的建設單位職責，對工程實施的全壽命周期管理。（5）建立工程的質量激勵制度。在工程建設過程中，工程質量與選擇什么樣的參建各方和參建各方的行為直接相關，如何讓責任主體做出理性選擇和行為是關鍵，引入質量激勵制度，政府可以對市場參與主體進行質量激勵，同時鼓勵市場主體之間進行質量激勵。通過顯性激勵與隱性激勵相結合，在顯性激勵方面，主要為政府對經營者或者市場主體之間的物質（如報酬）激勵，根據契約模型，給予方或承攬方一定的激勵。在隱性激勵方面，可以從宏觀上構建一個良性競爭的激勵環境，從法規、市場、經濟、聲譽等四個方面對市場主體進行激勵，以達到一個持續激勵的效果。通過一個質量優良的工程影響企業，而通過企業制造出更加優良的工程，建立一個良性的市場循環。例如可結合誠信體系制度及四庫一平臺對中間工序、樣板工序及新工藝等進行評選后進行一定顯性或隱性激勵。

3.市政工程質量監督管理新機制

較長時間以來，市政工程質量監督管理都是基于個人的能力和實踐經驗為基礎的管理，注重個人的實踐經驗和管理能力，忽視管理理論的研究和法律法規的合理性研究；注重技術的可行性，以實體質量結果為唯一依據，忽視過程中市場行為的規范性和管理行為的科學性；因為機構設置的先天屬性，受行政命令干預的現象較為嚴重，忽視市場經濟手段的調節，“腳痛治腳，頭痛治頭”。傳統的監督管理模式導致的結果就是質量發展的忽高忽低，因此，建立市政工程質量監督管理長效機制顯得刻不容緩。具體來說，筆者認為工程質量政府監督管理機制的健全主要包括以下三個方面：一是保證市政工程質量監督管理要求的法律法規體系及相關配套的規范性文件建設；二是質量監督機構的機構設置和其隸屬關系為主要內容的組織建設；三是保證政府監督管理有效順利實施的相關制度建設。3.1市政工程質量監督管理法制體系。工程質量監督管理法制體系,是基于基本法律的定義,按照法律行使強制性監督,它的內含包括過程、程序、修改、權利、約束等。市政工程質量監督實行法制管理，就是依據法律法規對建設工程質量實施監督活動的管理。包括監督抽查、日常監督、質量抽檢、對違反質量法規行為的查處等。過程中產生的全部活動，應該有相關的法律、法規和強制性技術標準作為依據支撐，按照法律法規的要求開展質量監督管理。相關法律、法規、強制性技術標準的建立、實施必須適應城市建設發展不斷發展和人民對體驗度不斷提高的實際，體現工程質量形成過程中國家的意志和公眾的切身利益，反映建筑業的技術進步和社會進步。3.2政府投資工程質量監督管理組織體系。機構及其體系是實施工程質量監督管理的主體，機構的設置及其相關的組織體系建設是能否正常開展質量監督工作的關鍵，同時這也決定了政府對工程質量監督管理是否具有成效。因此，組織本身的性質、結構形式和組織的內在必然聯系是監督管理機制的重點。科學合理的組織結構，才能有效行使政府監督管理的職能。3.3建設工程質量監督信息管理。隨著科學技術的不斷發展，工程質量監督管理更應該借助計算機網絡這一媒介。運用“互聯網+質量監督”實現市政工程質量監督的信息化，既是一個能有效提高管理水平的重要手段，也是一個提高管理能效的方式。此外，分層共享信息資源，通過大數據分析為行業發展提供導向、為政策制定提供決策依據。3.4突出市政工程的“三全”從嚴監管。進一步突出市政工程的“三全質量監管”。所謂“三全”，可以理解為從“全過程”、“全方位”、“全要素”三個方面進行從嚴監管。具體到面來說就是要對市政工程項目建設的全過程、各參建單位及其人員的質量行為和工程相關的全要素實施強制性的政府監督。換言之，“全過程”就是要從項目立項、招標投標、施工圖設計審查、施工實施過程控制到工程竣工驗收、甚至涵蓋使用過程的全壽命周期實施政府質量監督。“全方位”的質量政府監督是保證市政工程質量的重要環節，對建設工程的各方責任主體的質量行為和工程實體的強制性質量監督。“全要素”的監管主要體現在對影響工程質量的“人機料法環”五個要素的監管。

作者:龔文 鄒偉彪 單位:武漢市市政工程質量監督站