導(dǎo)語：水利工程質(zhì)量監(jiān)督體制研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】目前各地水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)普遍存在地位不明確、責(zé)權(quán)不對等、人員數(shù)量不足、經(jīng)費難以保障等問題。針對上述問題，從明確水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)，提高監(jiān)督地位，摸索政府購買監(jiān)督技術(shù)服務(wù)，推進各級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)等幾個方面進行了研究探討，以期創(chuàng)新監(jiān)督方式，提高監(jiān)管效能，推進各級監(jiān)督工作。

【關(guān)鍵詞】水利工程;建設(shè);質(zhì)量監(jiān)督;體制;探索

當(dāng)前，中國重大水利工程和民生水利工程建設(shè)正處于全力提速期，加快推進重大水利工程建設(shè)已成為國家穩(wěn)增長，調(diào)結(jié)構(gòu)，促改革，惠民生，防風(fēng)險的一項重大舉措。水利工程建設(shè)時間緊、任務(wù)重，既要進度，更要質(zhì)量。對水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)落實對水利工程質(zhì)量進行強制性的監(jiān)督管理職責(zé)提出了更高的要求。

1現(xiàn)行水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督體制

1.1工程質(zhì)量監(jiān)督和管理的三個層次。廣義的工程質(zhì)量監(jiān)督體制是指政府和參建各方對工程質(zhì)量實施的監(jiān)督控制。主要分為三個層次:代表政府對工程質(zhì)量開展的監(jiān)督管理措施;項目法人或代表其執(zhí)行項目管理的機構(gòu)、監(jiān)理單位開展的質(zhì)量控制措施;勘測、設(shè)計、施工等市場主體采取的質(zhì)量保證措施。政府質(zhì)量監(jiān)督與其他各方的質(zhì)量管理體系有本質(zhì)的區(qū)別，是對另外兩個層次的監(jiān)督管理，具有強制性、指令性和權(quán)威性。本文主要探討政府質(zhì)量監(jiān)督。1.2政府對工程質(zhì)量的監(jiān)督和管理。政府對工程質(zhì)量的管理是指政府以國家和公眾利益為出發(fā)點，依據(jù)工程建設(shè)有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準等，對工程建設(shè)實施全面的、全過程的質(zhì)量管理。主要包括兩個方面:宏觀管理，通過建立健全法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準體系，運用市場經(jīng)濟規(guī)律，支持和鼓勵質(zhì)量認證，培育和營造全民質(zhì)量意識氛圍等形式，對建設(shè)工程質(zhì)量進行整體控制;微觀管理，通過對具體工程建設(shè)中的各建設(shè)主體的質(zhì)量行為和實體質(zhì)量進行監(jiān)督管理和檢查，督促參建各方切實保證建設(shè)工程的社會利益、公眾利益和使用功能。1.3政府對水利工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。根據(jù)《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院、水利、住建、交通等相關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，對全國的有關(guān)專業(yè)工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對本行政區(qū)域內(nèi)的專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理。《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》明確水行政主管部門主管水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作。水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是水行政主管部門對水利工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理的專職機構(gòu)，對水利工程質(zhì)量進行強制性的監(jiān)督管理。目前，全國水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)行主體主要是各級水行政主管部門下設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)。

2各地水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建立情況

根據(jù)水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)劃分，水利部設(shè)置的水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督總站或各流域機構(gòu)設(shè)置的質(zhì)量監(jiān)督流域分站負責(zé)跨流域重大水利項目的質(zhì)量監(jiān)督工作，其他項目由省級以下水行政主管部門設(shè)置的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)組織監(jiān)督管理。目前，各省級水行政主管部門均逐步建立了省、市、縣三級政府質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，也劃分了省、市、縣三級質(zhì)量監(jiān)督責(zé)權(quán)，但各省由政府編制部門正式批準成立的水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)情況仍存在很大差別。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計情況，個別省級水行政主管部門尚未成立質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，有約5%的地級市政府和約47%承擔(dān)水利建設(shè)任務(wù)的縣級水行政主管部門尚未建立相關(guān)機構(gòu)。此外，各地水利建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)人員配備、經(jīng)費保障、監(jiān)管水平等情況，也參差不齊。

3水利工程質(zhì)量監(jiān)督存在的主要問題

3.1監(jiān)督地位不明確，主體責(zé)權(quán)不對等。目前，全國大多數(shù)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)均屬于受水行政主管部門行政委托，對水利工程質(zhì)量進行政府監(jiān)督管理。據(jù)了解，在實際質(zhì)量監(jiān)督過程中，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)因缺乏履行監(jiān)督管理責(zé)任所需要的權(quán)力，其職責(zé)實質(zhì)僅是行政委托中的“檢查”行為和活動。但大量的質(zhì)量事故處理案例中，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)往往承擔(dān)的責(zé)任很重，客觀上造成了其所擁有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)不對等。另外，由于認識和意識的不同，就具體的工程項目而言，尤其在地市級及以下工程項目中，往往是“下級”監(jiān)督“上級”，時常發(fā)生監(jiān)督揭短與行政護短的矛盾。3.2專職人員數(shù)量不足，隊伍建設(shè)亟待加強。近年來，水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)得到了較大提升。全國32個地區(qū)基本全部成立了地市級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，承擔(dān)水利建設(shè)任務(wù)的縣級政府中，由政府編制部門批準成立的縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)占比達53.13%。但普遍存在從事監(jiān)督工作的專職人員少、業(yè)務(wù)技能不強、對相關(guān)的法律法規(guī)不熟悉，且缺少系統(tǒng)培訓(xùn)，質(zhì)量監(jiān)督隊伍難以適應(yīng)大規(guī)模水利建設(shè)的監(jiān)督工作需要。3.3工作經(jīng)費來源各異，專項經(jīng)費難于保障。2009年全國統(tǒng)一取消工程質(zhì)量監(jiān)督費以后，雖然質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)費大部分來自財政經(jīng)費，但由地方水行政部門統(tǒng)籌情況普遍，部分機構(gòu)性質(zhì)為差額撥款，中間環(huán)節(jié)較多，不同程度地影響了質(zhì)量監(jiān)督工作的總體部署。通過對全國省、市、縣三級監(jiān)督機構(gòu)的工作費用分析，發(fā)現(xiàn)省級為10.87萬元/工程，地市級為4.85萬元/工程，縣級僅為0.8萬元/工程。排除工程規(guī)模因素，各級監(jiān)督機構(gòu)工作經(jīng)費間存在很大差距，根據(jù)近年水利建設(shè)質(zhì)量工作考核核查情況，全國尚有部分省級水利工程監(jiān)督機構(gòu)經(jīng)費不能滿足工作需要。市、縣級的工作經(jīng)費和專項經(jīng)費更是捉襟見肘，難以保證監(jiān)督工作的有效開展。3.4監(jiān)督檢查力度不足，監(jiān)督內(nèi)容方法不清。目前，各級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對重點工程設(shè)立監(jiān)督項目站，采取監(jiān)督人員常駐施工現(xiàn)場或巡回抽查的方式開展質(zhì)量監(jiān)督工作，并委托第三方檢測機構(gòu)對部分工程的實體質(zhì)量和原材料、中間產(chǎn)品進行質(zhì)量抽檢，但由于人力、財力、物力情況不同，各地監(jiān)督檢查的力度存在較大差異。中、小型水利工程一般都在偏遠山區(qū)，點多、面廣、量大，且公車改革后，各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督車輛使用難以保證，客觀上造成水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督力度、頻次、效能不足，無法滿足監(jiān)督工作需要。2017年12月水利部令第49號對《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》部分內(nèi)容進行了修改，其中涉及質(zhì)量監(jiān)督的內(nèi)容變動較大，將原文中“工程竣工驗收時，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)對工程質(zhì)量等級進行核定”修改為“工程竣工驗收前，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)對工程質(zhì)量結(jié)論進行核備”。但對“核備”尚無明確的定義，質(zhì)量監(jiān)督工作后續(xù)的開展仍存在盲區(qū)，質(zhì)量監(jiān)督的內(nèi)容、方法等有待完善。

4水利工程質(zhì)量監(jiān)督體制發(fā)展的探索淺析

當(dāng)前中國水利工程建設(shè)任務(wù)日趨繁重，加強水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理是持久的主題，強化水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督體制建設(shè)是全面提高水利工程質(zhì)量的必由之路。4.1明確機構(gòu)性質(zhì)，提高監(jiān)督地位。《工程建設(shè)質(zhì)量管理條例》中明確，工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督是政府相關(guān)部門的法定職責(zé)，且明確質(zhì)量監(jiān)督行為是依法執(zhí)行職務(wù)。但水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)和權(quán)責(zé)關(guān)系尚未明確，已經(jīng)建立的各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)差異較大，有參照公務(wù)員法管理、全額撥款、差額撥款和自收自支事業(yè)單位等情況，形態(tài)各異，且存在所擁有的權(quán)力與其所承擔(dān)的責(zé)任不相適應(yīng)的現(xiàn)象，不能完全保障政府質(zhì)量監(jiān)督工作的權(quán)威性。目前，北京、湖北、河南等地方質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)已經(jīng)明確為參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位，政府法制部門為質(zhì)量監(jiān)督人員頒發(fā)了執(zhí)法證，具有行政執(zhí)法主體的資格，可以行使行政執(zhí)法權(quán)利和義務(wù)，對行政執(zhí)法的過程和結(jié)果承擔(dān)法律后果，有效推動了工程質(zhì)量監(jiān)督管理。為滿足當(dāng)前黨和國家對質(zhì)量管理的新要求，應(yīng)盡快落實各級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和人員的執(zhí)法地位。加強項目法人的組建管理，嚴查嚴處水行政主管部門負責(zé)人兼任所管轄工程項目法人的負責(zé)人問題，杜絕“下級”監(jiān)督“上級”的行政護短矛盾。全面落實質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。4.2創(chuàng)新監(jiān)督方式，提高監(jiān)管效能。認真貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，研究改進政府提供公共服務(wù)方式，改善提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，可將政府質(zhì)量監(jiān)督工作中“事務(wù)性”工作委托有能力的社會力量承擔(dān)，探索構(gòu)建多層次、多方式的質(zhì)量監(jiān)督服務(wù)供給體系。同時，引入競爭和考核機制，通過合同、委托等方式向社會購買，即“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”。化解當(dāng)前水利建設(shè)日益增長與質(zhì)量監(jiān)督力量不足等矛盾。推行質(zhì)量分類監(jiān)督和差別化監(jiān)管，突出對質(zhì)量管理薄弱項目和環(huán)節(jié)的監(jiān)管。加強對民生水利工程質(zhì)量管理特點的研究，提出適合民生水利工程的質(zhì)量監(jiān)督模式。研究質(zhì)量監(jiān)督工作信息化建設(shè)，創(chuàng)新質(zhì)量監(jiān)督手段，利用信息化手段提升監(jiān)管效率和監(jiān)管力度，進一步完善質(zhì)量工程質(zhì)量監(jiān)督的工作方式。4.3推進各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)。繼續(xù)推進各級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，建立完善的質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，切實履行質(zhì)量監(jiān)督全覆蓋。根據(jù)水利工程質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)需要和工程建設(shè)規(guī)模、數(shù)量情況，合理配備熟悉水利工程建設(shè)相關(guān)專業(yè)知識的質(zhì)量監(jiān)督人員，加強質(zhì)量監(jiān)督人員的教育培訓(xùn)，努力建立行為規(guī)范、執(zhí)法有力、技術(shù)過硬的質(zhì)量監(jiān)管隊伍。根據(jù)監(jiān)督工作實際需要，足額落實財政預(yù)算保障，確保質(zhì)量監(jiān)督工作的順利開展，并落實必要的檢測經(jīng)費，保障對工程實體、原材料和中間產(chǎn)品質(zhì)量隨機抽檢的監(jiān)管頻率。全面構(gòu)建機構(gòu)完善、經(jīng)費保障、技術(shù)過硬的質(zhì)量監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。4.4充分發(fā)揮水利部質(zhì)量與安全監(jiān)督總站的指導(dǎo)作用。充分發(fā)揮水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站對各流域、地方質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的指導(dǎo)和管理作用，通過組織開展全國水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督巡視檢查、質(zhì)量監(jiān)督人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)討論等方式，加強對各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推進質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的橫向經(jīng)驗交流，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的水利工程質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)和管理網(wǎng)絡(luò)，全面提升水利工程質(zhì)量監(jiān)督的工作水平。

5結(jié)語

綜觀國內(nèi)外工程質(zhì)量監(jiān)督管理實踐，水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)社會化、專業(yè)化是必然的發(fā)展趨勢，完善的制度建設(shè)是規(guī)范各層面質(zhì)量行為和監(jiān)督管理行為的基礎(chǔ)，隨著水利建設(shè)市場主體的多元化，水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理應(yīng)根據(jù)時代的要求，不斷進行深化改革和創(chuàng)新，進一步促進水利工程質(zhì)量整體水平的全面提升。

作者:韓緒博 夏宏偉 潘義為 單位:1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心 2.嫩江尼爾基水利水電有限責(zé)任公司 3.中水東北勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司