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摘要：在介紹江西省水利工程質量安全監督工作成效基礎上，分析了水利工程建設質量安全監督工作存在的主要問題，如事權劃分及權責界限不明確、質量監督機構權責不對等、行政屬性弱化等問題。針對這些問題，依據現行有關行政法規文件，對質量監督工作本質屬性進行梳理分析。建議強化水利工程質量監督行政監管和執法屬性，探索創新質量安全監督工作方式，保障水利工程建設質量安全。

關鍵詞：水利工程；建設質量；監督；江西省

近幾年，江西省水利工程建設質量監督工作牢固樹立“質量第一、安全至上”理念，全面落實質量發展綱要，堅持質量行為與工程實體質量監督并重，扎實開展水利工程建設質量安全監督工作，水利工程建設質量水平穩中有升，為保障全省大規模水利建設順利實施和質量安全提供了強有力支撐。但是，在新時期大規模水利工程建設形勢下，質量安全監督管理工作遇到了一些亟待破解的問題。按照“水利工程補短板、水利行業強監管”改革發展總基調的要求，需探索創新質量安全監督工作方式，強化行政監管和執法屬性，將水利工程建設質量“強監管”工作落到實處。

一、質量安全監督工作主要成效

1.質量監督能力建設穩步提升。建立了省、市、縣三級質量監督管理體系，初步形成了工程建設質量安全監督網絡。監督機構能力建設得到加強，全省11個設區市水行政主管部門均設立了經市人民政府或市編辦批準的水利工程質量監督機構；有水利建設任務的縣（市、區）級水行政主管部門均設立了質量監督機構。全省共有400余名專、兼職人員從事質量監督工作。工作經費保障機制初步形成，各級水行政主管部門均將質量監督工作經費列入年度預算，并逐年增加，有效保障工作的順利開展。2.質量監督管理制度日臻完善。建立了事前告知、事中強化監督檢查和事后評價管理制度。一是出臺了質量安全監督交底制度和質量終身責任承諾制，強化工程參建單位質量主體責任落實。二是制定了質量監督巡查檢查、實體質量抽樣檢測(飛檢)及竣工驗收前質量抽檢辦法，強化了對工程施工過程中的質量管控。三是規范驗收質量核備工作行為，出臺了水利工程建設項目質量核備工作規則，建立了質量狀況分析報告制度。四是積極推進質量管理地方標準建設，現已頒布實施《水利建設工程質量監督規程》（DB36/T1039—2018）、《中小型水2019.10中國水利利水電工程單元工程施工質量驗收評定規程》(土石方工程、混凝土工程、地基處理與基礎工程、堤防工程、水工金屬結構安裝工程、其他工程，標準號分別為DB36/T934.1～6—2018)和《中小型水利水電工程外觀質量評定規程》（DB36/T1084—2018）等省地方標準。3.質量檢測控制體系基本形成。認真貫徹落實《水利工程質量檢測管理規定》，制定了《江西省水利工程質量檢測單位管理辦法》《江西省水利工程質量檢測單位乙級資質申請材料審核實施細則（試行）》，嚴格質量檢測資質審批，促進水利建設質量檢測市場主體有序發展。加強了檢測單位及其檢測活動監督管理，制定了《江西省水利工程質量檢測單位及其質量檢測活動監督檢查實施“雙隨機一公開”工作細則》，推行“雙隨機一公開”方式，強化對質量檢測行為管控，查處違規從業行為，有效維護了江西省水利建設質量檢測市場的穩定。4.質量監督項目管理更為規范。對工程建設項目質量安全監督進行規范化管理，工程建設質量監督管理推行做到“三個堅持”：堅持主體工程開工前，告知質量監督工作事項，強化提升參建單位質量意識和質量責任的落實；堅持強化工程建設過程中監督檢查，采取日常巡查、專項檢查及實體質量“飛檢”相結合的方式，加大對參建單位行為及實體質量的管控力度，抓好質量問題整改；堅持工程驗收質量評價，嚴格工程驗收程序，嚴把工程建設各階段質量核備關，有效保障了工程質量安全可靠。

二、存在的主要問題

新時期大規模水利工程建設形勢對質量安全監督管理工作提出了更高的要求，在不斷推進水利工程建設質量安全監督管理工作成效、探索新方法過程中，也遇到了一些亟待破解的問題。1.質量安全監督工作責權界限不清晰。有關法規文件均明確國家實行建設工程質量安全監督管理制度和建設項目屬地監督管理的原則，規定縣級以上地方人民政府交通、水利等有關部門在各自的職責范圍內，負責對本行政區域內的專業建設工程質量的監督管理和安全生產監督管理職責。當前江西省水利工程建設項目按照工程類別和規模等級劃分質量與生產安全監督管理權限，項目建設質量與安全監督未同步落實屬地監管責任，既不利于厘清水利建設項目的質量與安全監督權責，也不利于省、市級水行政主管部門及質量安全監督機構履行建設質量與安全的行業監督管理職能，且易造成屬地行業主管部門對工程建設質量與安全行政監管的缺位，一旦出現質量安全事故，不利于精準追責。2.質量安全監督工作行政執法屬性不強。質量監督機構的職責實質僅是行政委托中的檢查行為和活動。部分水行政主管部門因未能真正認識到質量安全監督工作的行政屬性和監督管理職責，存在把質量監督機構視為參建單位的現象。表現為對質量監督機構發現的質量安全違規行為鮮有處罰，認為是質量監督機構的事，導致現場檢查與執法脫節。只有讓質量安全監督工作回歸行政職能，其權威性才能真正建立起來，并且還可以有效解決水利工程建設質量安全監督工作“同體監督”的問題。所謂“同體監督”，是水利行業的一種較為普遍現象，因水利項目大多是公益項目，水利部門負責人擔任項目法人，且又是本部門授權的機構負責質量監督，就形成了“站長監督局長，下級監督上級”的現象，進而導致“監督揭短”和“行政護短”的矛盾。有的項目因未能正確處理好工程建設質量安全與進度的關系，也存在“護短”現象，導致質量安全監督工作處于被動。質量安全監督工作回歸行政屬性，由水行政主管部門對參建單位質量安全行為實施監督，加強對工程建設違法違規行為的行政執法，才能對水利工程建設市場形成震懾，促進水利建設市場健康有序良性發展。3.基層質量監督隊伍不穩定且檢查方式單一。質量監督機構責任大但又缺乏執法屬性和權威性，工作被動，對技術干部缺乏吸引力，甚至存在有些水利技術干部拒絕調整到質量監督崗位工作，極不利于基層質量監督干部隊伍建設。有些市縣雖然設立了質量監督機構，但專職、專業人員匱乏。水利工程建設質量安全監督工作專業技術性極強，涵蓋面廣，涉及水利水電工程建筑、施工、金屬結構、機電、地質、電氣、檢測、質量、安全等專業，有的項目施工質量安全問題判定難度大，而從事質量安全監督工作的人員限于自身工作經驗及專業知識，難以做到面面俱到，更無法包辦一切。然而目前開展質量安全監督工作的方式方法極為單一，僅僅依靠質量監督人員的定期巡查，限于經費和制度等多方面原因，無法采用質量監督抽檢、購買服務和聘請技術專家開展專項檢查等方式，不利于質量安全監督工作的有效開展。4.水利建設市場環境不良且監管難度大。一是江西省水利工程建設單位（項目法人）絕大多數為臨時抽調人員組建的機構，與項目法人承擔質量安全首要責任的要求存在較大差距。特別是各級政府“簡政放權”，部分縣市區將中小型水利工程項目的建設，下放由鄉鎮人民政府具體實施，專業人員匱乏，且無建設管理經驗，現場管理和技術力量薄弱，難以對工程建設現場質量安全實施有效管控，導致問題未能遏制在萌芽期，建設質量安全管理方面的問題易發多發。二是市場準入要求不高。工程招標投標存在不誠信問題，且工程實體質量、現場安全生產和參建單位質量行為與招標投標無直接掛鉤，導致水利建設質量安全監督管理工作難度加大。“掛證”現象的存在，導致施工、監理單位投標承諾的主要管理人員缺位或不能按要求到崗。比如一些小型水利工程，工地上基本都是農民工，現場鮮見施工單位的項目經理及技術人員。參建單位的質量管理機構和安全管理機構組建不健全或不規范，未落實專職質量管理人員和安全管理人員。加上施工單位專業技術人員不穩定等一系列問題，極不利于工程現場質量安全管理。而參建單位最大化地追求直接利潤，導致質量安全管理方面投入不足，質量安全意識淡薄。部分項目法人對工程設計和監理的取費偏低或不合理壓價，導致設計前期工作深度不夠，現場監理人員履職能力參差不齊，有的項目監理人員履職不到位，未能真正發揮監理作用，僅僅成為一道需要完成的基建程序。三是對水利建設市場執法未能形成常態，違法成本低，未能形成優勝劣汰的良性機制?！皩掃M寬出”的現實導致建設市場魚龍混雜，既不利于市場本身的健康培育和有序良性發展，更不利于對工程建設質量與安全的管控。

三、思考與對策

1.強化水利建設工程質量監督行政執法屬性。一是厘清質量安全監督事權，按照建設工程項目主管權限屬地管理原則，劃分水利工程建設項目質量監督事權，落實建設項目質量安全屬地監管責任。同時，強化上級對下級水行政主管部門落實工程建設質量監督管理職責情況的監督檢查。二是推進水利工程建設質量監督體制機制改革，進一步明確水利建設工程質量監督工作定位，突出強化政府行政監督管理職能這一屬性，理順質量監督工作的主要職責和任務內容，抓緊修改完善水利建設工程質量監督管理制度，改進質量監督工作方式方法，以適應新時代水利工程建設管理的需要。2.強化水利建設工程質量主體責任落實。突出強化水利建設工程建設單位(項目法人)首要責任的落實，要改變當前水利工程建設項目建設主體形式單一、履職能力管理能力不足等突出問題。積極推行工程建設總承包建設管理模式，要加快完善水利工程建設項目總承包建設管理制度，明確工程總承包單位在工程建設中的法定質量責任和義務，規范工程總承包管理的組織機構及其責任、工作權限等，規范水利工程建設項目總承包管理行為。同時，實行工程質量終身責任承諾制和公示制，建立工程質量終身責任信息檔案，加強質量終身責任制實施情況的監督檢查，強化各參建單位工程質量終身責任的落實。3.持續深化水利建設市場專項治理。一要嚴格水利建設市場準入機制，嚴把市場準入關。同時，加大對水利建設市場主體及其行為的行政監督檢查力度，全面推行“雙隨機一公開”行政監督檢查方式，加大對違規行為的處罰力度。二要進一步規范工程建設項目招標投標行為，嚴厲打擊非法轉包、違法分包行為。三要切實開展好水利工程建設領域專業技術人員職業資格“掛證”等違法違規行為專項整治，從根本上改變“人證分離”現象,促進水利建設市場主體回歸。四要建立誠信激勵約束機制，依法對守法誠信行為給予激勵，對違法失信行為進行懲處。培育崇尚誠信的良好建設市場氛圍，形成規范水利建設市場的長效機制。4.強化水利建設工程質量管理基礎工作。一是按照新時代質量工作的新要求和“放管服”改革的新要求，抓緊修改完善水利建設工程質量管理制度，進一步明確質量管理工作體制機制。建議對《水利工程質量管理規定》《水利工程質量監督管理規定》《水利工程建設項目驗收管理規定》等規章進行修改，同時要對相應規程規范進行修改，以更好地適應改革發展的需要，規范指導有效開展質量管理工作。二是建立水利工程建設質量分析報告制度，統一水利工程質量分析評價指標體系，定期開展質量分析評價工作，質量狀況分析報告。三是依托“智慧水利”，加快推動水利建設質量信息管理系統建設，提升質量信息共享和動態監管、質量風險預警、突發事件應對、質量信用管理的效能。四是積極推進水利工程質量管理標準化工作，依據有關法律法規和工程建設標準，從工程開工到竣工驗收備案的全過程，對工程參建各方主體的質量行為和工程實體質量控制實行規范化管理，積極培育質量管理標準化示范工程，發揮示范帶動作用，不斷促進水利工程質量整體水平提升。

參考文獻：

[1]孫建偉.對水利工程質量監督若干問題的分析與思考[J].人民珠江，2006（3）.

[2]陳炳星，李桂蘭.影響水利工程質量監督職能發揮的主要原因及對策[J].中國水利，2006（16）.

作者:劉曉海 胡永華 陳 建 單位:江西省水利工程質量安全監督局