內(nèi)容摘要：當(dāng)前我國行政糾紛解決制度存在諸多問題，面對日益嚴(yán)峻的糾紛形勢，當(dāng)務(wù)之急是完善各項(xiàng)行政糾紛解決制度，構(gòu)建行政糾紛解決制度體系，從而公正、高效的解決行政糾紛。在行政糾紛解決制度體系中，調(diào)解和基層負(fù)責(zé)行政糾紛解決的專門委員會制度位于第一層次，行政裁決、行政仲裁和行政復(fù)議等準(zhǔn)司法性的制度位于第二層次，行政訴訟位于第三層次，信訪制度作為補(bǔ)充。其中，法院作為公平正義的象征，應(yīng)當(dāng)成為行政糾紛解決制度體系中的最后一道防線。

關(guān)鍵詞：行政糾紛解決制度體系公正和諧社會

一、我國行政糾紛的現(xiàn)狀

當(dāng)下，我國正步入一個經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會主體利益日益多元化的時期。在政府繼續(xù)強(qiáng)勢推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，行政機(jī)關(guān)與老百姓之間矛盾多發(fā)，糾紛頻出，尤其是近些年來“群體性行政爭議較為突出”，[②]嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。

然而，現(xiàn)有的行政糾紛解決制度面對數(shù)量眾多、種類各異的行政糾紛時，卻遇到了如下一些問題：首先，大量行政糾紛不能得到及時有效的解決，老百姓的合法權(quán)益沒有獲得有力保障；其次，對所有行政糾紛的處理缺乏通盤考慮，各種行政糾紛解決制度缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，未能發(fā)揮制度群體的組合優(yōu)勢；再次，重復(fù)處理行政糾紛，一些糾紛經(jīng)過了重重程序卻長期不能得到解決，沒有一種最終的糾紛解決機(jī)制為行政糾紛的處理劃上一個圓滿的句號；最后，所有行政糾紛解決制度都面臨權(quán)威性不足的困境，行政糾紛解決的結(jié)果很難得到當(dāng)事人的信服。

可見，我國當(dāng)前行政糾紛的形勢較為嚴(yán)峻，現(xiàn)有的糾紛解決制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)下，認(rèn)真審視和思考行政糾紛和行政糾紛解決制度，顯得極為重要和迫切。

隨著我國教育改革不斷深化，高校逐年擴(kuò)大招生。高校多年來傳統(tǒng)管理模式并未發(fā)生明顯變化，由此產(chǎn)生的一系列教育行政糾紛日益受到社會關(guān)注。學(xué)校與學(xué)生之間的法律地位不對等，權(quán)益受到侵害的學(xué)生即使通過法律手段進(jìn)行維權(quán)，然而因?yàn)槎喾矫嬖蚪Y(jié)果并不理想。無論從理論或者實(shí)踐的角度，我國現(xiàn)行的教育行政糾紛解決制度都需要改革與創(chuàng)新。

一、教育行政糾紛法理分析

由于社會競爭日趨激烈，高校大學(xué)生面臨社會人才市場的選擇競爭十分激烈，學(xué)生因此更加注重學(xué)校教育的結(jié)果是否優(yōu)秀，尤其是否按時獲得學(xué)校頒發(fā)的“兩證”——畢業(yè)證和學(xué)位證。一旦學(xué)校決定開除該學(xué)生學(xué)籍或不予頒發(fā)證書，糾紛便由此產(chǎn)生。

1.教育行政糾紛主要來源

教育行政糾紛主要來源包括學(xué)位管理、違紀(jì)處分。前者由于學(xué)生舞弊、打架斗毆等被學(xué)校勒令退學(xué)或開除學(xué)籍而起，如余波訴南昌大學(xué)案、王純明訴南方冶金學(xué)院案；后者由于學(xué)生未通過英語四級考試或?qū)W術(shù)未達(dá)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校不予發(fā)放學(xué)位證書等引起，如陳兆彬訴華南農(nóng)業(yè)大學(xué)案。我國1980年頒布的《學(xué)位條例》中雖然未對英語四級考試做出規(guī)定，但卻允許高校對其附加條件。該規(guī)定的合法性值得商榷。由學(xué)位管理引起的糾紛由于其特殊性，要求高度的專業(yè)與技術(shù)評判，司法介入不適當(dāng)時，會對高校的管理產(chǎn)生負(fù)面作用。司法對待該問題時，應(yīng)尊重和保護(hù)學(xué)術(shù)的自由。

2.教育行政糾紛可訴性

本文作者：米曉波工作單位：廣西師范大學(xué)法學(xué)院

糾紛是人類社會普遍存在的現(xiàn)象，糾紛無所不在，行政糾紛就是其中的重要一種，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，行政糾紛與日劇增，而行政糾紛的解決機(jī)制特別是法律解決機(jī)制卻面臨“失靈”危險。為了應(yīng)對越來越多的行政糾紛，有必要探討行政糾紛法律解決機(jī)制目前的困境及其解決，探索行政糾紛法律解決機(jī)制的完善。

一、行政糾紛、行政糾紛法律解決機(jī)制及其困境

行政糾紛是社會糾紛的一種，當(dāng)相對其他糾紛又有其特殊性，其中最突出的就是行政糾紛當(dāng)事人雙方往往是不對稱的。理論界對行政糾紛的界定沒有原則的區(qū)別，即“行政糾紛是指在行政管理活動過程中國家行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人之間發(fā)生的有關(guān)行政法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)爭執(zhí)。”隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，行政糾紛日益增多，行政糾紛的解決日益重要。行政糾紛的解決機(jī)制一般分兩大類：一類是法律解決機(jī)制，其特點(diǎn)是依靠國家的司法、行政等資源為糾紛雙方提供公平公正的解決程序和解決規(guī)則，主要包括行政訴訟，行政復(fù)議，行政裁決和信訪制度。另一類是非法律解決機(jī)制，主要特點(diǎn)是依靠當(dāng)事人之間的私力救濟(jì)和社會第三方力量解決糾紛，它包括當(dāng)事人和解，協(xié)調(diào)，第三方調(diào)解等內(nèi)容。但由于行政糾紛當(dāng)事一方往往是公權(quán)力主體，因此非法律解決機(jī)制用得較少，但有越來越受重視的趨勢。從上可以看出，行政糾紛的最主要解決手段就是法律解決機(jī)制，但是我國文化傳統(tǒng)上具有道德傾向，再加上我國現(xiàn)有法律解決機(jī)制的不完善，行政糾紛法律解決機(jī)制并沒有像人們想象的那樣發(fā)揮有效的作用，并且隨著行政糾紛的日益增多和日益復(fù)雜，明顯表現(xiàn)出疲態(tài)，人們對它的態(tài)度也充滿了用之不便，棄之可惜的無奈。究其原因，之所以行政糾紛法律解決機(jī)制會出現(xiàn)當(dāng)前的困境，主要表現(xiàn)為內(nèi)外兩方面的原因：從外在環(huán)境來講，由于我國的傳統(tǒng)文化有著濃烈的道德傾向和強(qiáng)烈的“厭訴”的傳統(tǒng)法律心理，對于普通民眾來說，法律、訴訟都是不得已而為之的，假使還有一點(diǎn)點(diǎn)其他的可能，人們就不會選擇法律方式，更無論說是糾紛的對方是掌握著壓倒性制度資源的政府。從行政糾紛法律解決機(jī)制的本身來講，由于我國制度發(fā)展的滯后，法律解決從一開始就存在著先天不足，法律解決機(jī)制內(nèi)部銜接和協(xié)調(diào)不夠，缺乏統(tǒng)籌安排和整體設(shè)計,使得這樣的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)需要，再加之法律解決機(jī)制受相關(guān)制度的限制，在很多方面都北限制了手腳，在以后的發(fā)展方面后天乏力，無法完整的發(fā)揮出法律解決機(jī)制的應(yīng)有作用。

二、行政糾紛法律解決機(jī)制的缺陷及其完善

由于行政糾紛解決機(jī)制先天和后天的劣勢，法律解決機(jī)制不論是從個別組成的機(jī)制還是從整體機(jī)制來講，都存在著一定的不足。一是行政訴訟受程序所累，不能發(fā)揮其全部作用。行政糾紛的解決需要效率性，高效快捷的解決是糾紛解決的應(yīng)有之意。誠如有的學(xué)者所言：“行政業(yè)務(wù)講求效率,行政爭議如由法院管理，因訴訟煩瑣緩慢，勢必將無法符合效率的要求”。很多時候，正義可能就在繁雜的司法程序中被耗盡，訴訟者最終得到的可能是失敗的正義。二是行政復(fù)議始終生活在政府的巨大陰影中，其公正性始終存在爭議。在我國，行政復(fù)議是“指行政相對人認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并做出行政復(fù)議決定的一種法律制度”。依據(jù)現(xiàn)行行政復(fù)議法的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)通常是做出行政行為的行政機(jī)關(guān)本身或者是該機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)。由于行政機(jī)關(guān)之間存在隸屬關(guān)系，難免存在上下級之間互相包庇的現(xiàn)象，而這正是對行政復(fù)議公正性爭議的最大來源。三是我國信訪制度正面臨越來越多的問題。實(shí)踐證明，信訪制度僅僅限于政治制度，缺乏法律的有效規(guī)則，這種規(guī)范性的缺失也成為信訪制度最大的軟肋。鑒于此，現(xiàn)有行政糾紛法律解決機(jī)制急需完善，以應(yīng)對不斷增加和日益復(fù)雜的行政糾紛。首先，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。如前所述，行政訴訟受案范圍有限是其有效解決各種糾紛的障礙之一，尤其在行政糾紛廣泛出現(xiàn)的社會轉(zhuǎn)型期中，這種阻礙正日顯突出。因此，修改現(xiàn)行的行政訴訟法以擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍十分必要。其次，應(yīng)當(dāng)保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。行政復(fù)議受案范圍比行政訴訟相對寬泛，但是其缺乏獨(dú)立性，因此有必要將現(xiàn)有的行政復(fù)議部門從原有的行政機(jī)關(guān)中分離出來，賦予其獨(dú)立的法律地位，同時保證“行政復(fù)議官”的專業(yè)性。在此可以借鑒英國的行政裁判所制度和美國的行政法官制度。再次，要肯定信訪制度，但要對其進(jìn)行法律的規(guī)范，使其成為一個糾紛解決的法律化的規(guī)范化的有效機(jī)制。

近代以來，隨著全球范圍內(nèi)尤其是歐美國家，命令行政向契約行政的大傾斜、民主概念的深化、重構(gòu)國家與企業(yè)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)改革的興起、社會救濟(jì)等新的社會問題的出現(xiàn)以及行政法學(xué)理論的發(fā)展等政治經(jīng)濟(jì)社會法律的諸多原因，契約行政、行政合同等概念、制度應(yīng)運(yùn)而生。①法國是行政合同概念的故鄉(xiāng)，也是行政合同制度的創(chuàng)始國。二戰(zhàn)前后，主要資本主義國家也先后建立、完善各國的行政合同法律制度。一般認(rèn)為，我國行政合同的真正產(chǎn)生，始于1978年底黨的十一屆三中全會以來所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革。②

一、行政合同的界定

中國近代以來的所謂法律思維方式，無論是從輾轉(zhuǎn)繼受大陸法系的角度來說，還是從經(jīng)受馬克思辯證唯物主義洗禮的角度來說，其邏輯起點(diǎn)莫不是概念。而我國當(dāng)今法學(xué)研究的場合，尤其是在一些重大法學(xué)爭論中，在很多意見對立的場合，爭論的原因和焦點(diǎn)往往是由概念的歧義引發(fā)。③因此，筆者從考察行政合同在不同法系的國家和地區(qū)的界定入手，以求得出我國對行政合同界定所應(yīng)把持的立場。

行政合同，又稱行政契約、公法契約，是以區(qū)分公法、私法為理論背景的大陸法系的概念。由于法律傳統(tǒng)的原因，在行政法學(xué)理論中最早形成行政合同理論的是法國，今日法國的行政合同制度及其理論也是特別發(fā)達(dá)。該國沒有任何一部法律直接對行政合同的意義進(jìn)行明文規(guī)定，行政法院為將其與民事合同加以區(qū)別以確定管轄，通過行政判例確定了行政合同的三個識別標(biāo)準(zhǔn)：合同當(dāng)事人必須有一方是行政主體，合同內(nèi)容是直接執(zhí)行公務(wù)，合同超越私法規(guī)則。④德國法上行政合同系指以行政法律關(guān)系為客體，設(shè)立、變更或者消滅行政法權(quán)利義務(wù)的合同⑤，1976年《聯(lián)邦德國行政程序法》對行政合同進(jìn)行了專章規(guī)定。在日本，學(xué)者對行政合同的定義有狹義和廣義兩種，狹義認(rèn)為，行政合同是以公法關(guān)系的設(shè)定、變更或廢止為目的的公法合同，這與法、德的有關(guān)界定是大體相類似的；但現(xiàn)在日本占據(jù)統(tǒng)治地位的卻是廣義定義，該定義認(rèn)為，行政合同就是“行政主體作為當(dāng)事人的合同”（室井力語），⑥這就使得日本的行政合同概念在性質(zhì)上包括公法意義上的行政合同和私法意義上的民事合同。相較而言，在英美法系國家沒有形成如同前述大陸法系國家的明確的行政合同的概念，但存在著政府合同的概念。

由于英美法系不存在大陸法系上公法、私法的劃分，所以其政府合同適用一般合同法的規(guī)則，因此其很少對政府合同進(jìn)行界定，但鑒于此類合同的特殊性，行政法學(xué)也研究適用一般合同法規(guī)則的例外情況。在美國，政府合同是從法院保護(hù)相對人的權(quán)利到什么程度以及政府在合同中的權(quán)利屬于什么性質(zhì)的角度來進(jìn)行研究的，因此，特許權(quán)是政府合同及政府雇員案件中的重要概念。⑦英國則比較注重締約的權(quán)力和程序，合同效力的特殊性等問題。⑧我國臺灣地區(qū)于1999年公布其“行政程序法”以專章規(guī)定行政合同制度，其內(nèi)容大體沿襲德國行政程序法的有關(guān)規(guī)定。⑨香港特別行政區(qū)沿襲英國普通法制度，在合同上與英國一樣不大區(qū)分公法合同、私法合同，而適用同樣的規(guī)則。⑩澳門特別行政區(qū)則沿襲葡萄牙的規(guī)定，認(rèn)為行政合同是設(shè)定、變更或者消滅某一行政關(guān)系的合意⑾，其1994年“行政程序法”設(shè)專章規(guī)定行政合同。

通過上述比較，我們基本可以得出結(jié)論，即在區(qū)分公法、私法的大陸法系，主流觀點(diǎn)認(rèn)為所謂行政合同，是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對人就有關(guān)行政法律關(guān)系設(shè)立、變更和終止經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。我國法學(xué)界也存在這種觀點(diǎn)⑿，即認(rèn)為行政合同是行政主體與行政相對人之間的一種合意。此外，還存在第二種、第三種觀點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政合同是國家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，而與公民、法人和其他組織之間或者國家行政機(jī)關(guān)相互之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表示一致達(dá)成的協(xié)議。⒀第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政合同是指為了實(shí)施行政管理目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)相互之間、行政機(jī)關(guān)與相對人之間、或者行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下的相對人之間，經(jīng)相互協(xié)商，意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。⒁通過比較可見，我國法學(xué)界的三種觀點(diǎn)的分歧集中在行政合同主體的問題上。

內(nèi)容摘要：當(dāng)前我國行政糾紛解決制度存在諸多問題，面對日益嚴(yán)峻的糾紛形勢，當(dāng)務(wù)之急是完善各項(xiàng)行政糾紛解決制度，構(gòu)建行政糾紛解決制度體系，從而公正、高效的解決行政糾紛。在行政糾紛解決制度體系中，調(diào)解和基層負(fù)責(zé)行政糾紛解決的專門委員會制度位于第一層次，行政裁決、行政仲裁和行政復(fù)議等準(zhǔn)司法性的制度位于第二層次，行政訴訟位于第三層次，信訪制度作為補(bǔ)充。其中，法院作為公平正義的象征，應(yīng)當(dāng)成為行政糾紛解決制度體系中的最后一道防線。

關(guān)鍵詞：行政糾紛解決制度體系公正和諧社會

一、我國行政糾紛的現(xiàn)狀

當(dāng)下，我國正步入一個經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會主體利益日益多元化的時期。在政府繼續(xù)強(qiáng)勢推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，行政機(jī)關(guān)與老百姓之間矛盾多發(fā)，糾紛頻出，尤其是近些年來“群體性行政爭議較為突出”，[②]嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。

然而，現(xiàn)有的行政糾紛解決制度面對數(shù)量眾多、種類各異的行政糾紛時，卻遇到了如下一些問題：首先，大量行政糾紛不能得到及時有效的解決，老百姓的合法權(quán)益沒有獲得有力保障；其次，對所有行政糾紛的處理缺乏通盤考慮，各種行政糾紛解決制度缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，未能發(fā)揮制度群體的組合優(yōu)勢；再次，重復(fù)處理行政糾紛，一些糾紛經(jīng)過了重重程序卻長期不能得到解決，沒有一種最終的糾紛解決機(jī)制為行政糾紛的處理劃上一個圓滿的句號；最后，所有行政糾紛解決制度都面臨權(quán)威性不足的困境，行政糾紛解決的結(jié)果很難得到當(dāng)事人的信服。

可見，我國當(dāng)前行政糾紛的形勢較為嚴(yán)峻，現(xiàn)有的糾紛解決制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)下，認(rèn)真審視和思考行政糾紛和行政糾紛解決制度，顯得極為重要和迫切。

一、日照侵權(quán)糾紛的現(xiàn)狀

近年來，因建筑物遮光造成的日照侵權(quán)糾紛在中國各大城市日益增多，正在上升為一種新類型的法律糾紛。根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)：從2001年到2009年的8年之間，我國城鎮(zhèn)人口由48064萬人增長到62186萬人，累計增加14122萬人；城鎮(zhèn)人口占當(dāng)年總?cè)丝诘谋壤灿?7.7%增加到46.6%，增長了8.9個百分點(diǎn)。[1]而用于城市建設(shè)的土地卻是有限的，土地供應(yīng)嚴(yán)重不足，建筑密度和高度迅速增加，日照侵權(quán)糾紛大量發(fā)生。這些糾紛造成的社會影響巨大，也引起媒體的高度關(guān)注。既給受害方帶來巨大權(quán)益損失，也給政府規(guī)劃部門帶來大量繁瑣工作，增加了司法成本支出。從實(shí)踐中發(fā)生的日照侵權(quán)糾紛看，數(shù)量最多、最復(fù)雜的當(dāng)屬城市規(guī)劃中的日照侵權(quán)糾紛，此類糾紛既涉及民事侵權(quán)問題，又涉及行政許可問題，兼具民事和行政性質(zhì)，法律關(guān)系復(fù)雜。而我國國家和地方關(guān)于日照侵權(quán)糾紛的法律規(guī)定不夠完善。關(guān)于日照侵權(quán)的性質(zhì)、侵權(quán)認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題均無統(tǒng)一法律依據(jù)，各地法院裁判此類糾紛時適用標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，甚至無法可依，各地法院判決結(jié)果差異巨大甚至大相徑庭，不能使當(dāng)事人信服，很難徹底平息糾紛。因此，在法律規(guī)定不健全條件下，探討如何解決已發(fā)生的日照侵權(quán)糾紛，是緊迫和現(xiàn)實(shí)的選擇。

二、日照侵權(quán)糾紛中適用調(diào)解的必要性

日照侵權(quán)糾紛解決方案主要是判決和調(diào)解。作為兩種常見的糾紛解決方案，判決和調(diào)解各有利弊。判決是法院嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行的，具有很強(qiáng)的剛性，非黑即白，對具體案件，法官或法院必須體現(xiàn)出一種鮮明態(tài)度，給出一個傾向性意見；而調(diào)解包括民間調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解，是在各方當(dāng)事人自愿的情況下，在相關(guān)部門主持下，在不違反法律規(guī)定前提下，當(dāng)事人相互之間進(jìn)行的利益協(xié)調(diào)。與判決相比，調(diào)解具有“自愿性、和解性、協(xié)商性、開放性、靈活性、保密性、高效性和成本低廉等比較優(yōu)勢?！盵2]可見，調(diào)解作為糾紛解決方式，更具柔性，案件解決空間大，通過當(dāng)事人自愿、充分的協(xié)商、相互的妥協(xié)，更容達(dá)成相互諒解，如果運(yùn)用得當(dāng)，更易實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了?；谂袥Q和調(diào)解兩種方式的特點(diǎn)，筆者以為，對于日照侵權(quán)糾紛，其更適于用調(diào)解的方式解決，原因如下：

（一）日照侵權(quán)糾紛涉及利益主體多，法律依據(jù)不完善，判決結(jié)果難以服人

一般來說，日照侵權(quán)糾紛涉及三種利益主體、三種法律關(guān)系。見表1、表2：三種利益主體，即代表城市發(fā)展利益的建設(shè)規(guī)劃部門（下面用A代替）；代表商業(yè)利益的房地產(chǎn)開發(fā)商（下面用B代替）和代表公民個人利益的采光受侵害的業(yè)主、相鄰權(quán)人（下面用C代替）。三種法律關(guān)系，即A與B之間的行政許可關(guān)系；B與C之間的民事侵權(quán)關(guān)系；A與C之間的行政許可關(guān)系（涉及第三人利益的行政許可）。在這一復(fù)雜的相互關(guān)系中，作為房地產(chǎn)開發(fā)商的B向作為建設(shè)規(guī)劃部門的A申請建設(shè)工程的行政許可，取得合法手續(xù)，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，但經(jīng)過行政許可的合法建筑卻侵犯了作為相鄰權(quán)人C的采光權(quán)。在此過程中，A按照法律、法規(guī)和各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行城市規(guī)劃，目的是在有限的空間內(nèi)對城市的未來進(jìn)行合理布局，代表的是城市的發(fā)展利益，也可理解為一種公共利益；B經(jīng)過行政許可進(jìn)行工程建設(shè)，目的是取得商業(yè)利益，并使之最大化；C則是受害者，其日照權(quán)益因以上的行政許可行為而受到侵害。上述三種利益之間沖突劇烈，尤其在侵權(quán)建筑已經(jīng)建成，糾紛進(jìn)入到高潮階段，即訴訟階段后，此類糾紛因民事、行政交織，其表現(xiàn)形式極其多樣化。例如，A的行政許可形式合法，則A依法不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，B則聲稱有A的許可，是“合法”開發(fā)”，何來侵權(quán)？但C的日照權(quán)卻被“合法地”侵犯，C利益受損，卻得不到賠償（或“補(bǔ)償”），自然不服判決。個案中還會出現(xiàn)其他多種表現(xiàn)樣態(tài)，這與此類糾紛利益主體多、法律關(guān)系復(fù)雜有關(guān)。而且，由于涉及日照侵權(quán)糾紛的理論研究和法律規(guī)定很不完善，例如，關(guān)于日照權(quán)益的性質(zhì)，就有“不動產(chǎn)相鄰權(quán)”[3]、“采光人格權(quán)”[4]、“采光役權(quán)”[5]等理論學(xué)說；關(guān)于日照侵權(quán)的認(rèn)定，究竟以日照間距為標(biāo)準(zhǔn)還是以日照時間為標(biāo)準(zhǔn)還是兩者兼具，是否符合建筑日照標(biāo)準(zhǔn)就不侵權(quán)？日照時間和日照間距的實(shí)際測算如何進(jìn)行？關(guān)于賠償額（補(bǔ)償額），是以受侵害房屋的價值貶損為標(biāo)準(zhǔn)，還是以因被遮光而增加的煤、電等能源的消耗為標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)考慮受侵害業(yè)主的精神損害賠償?shù)葐栴}，現(xiàn)行法律規(guī)定要么不統(tǒng)一，要么不明確。比如我國《民法通則》、《物權(quán)法》等只是規(guī)定日照權(quán)益應(yīng)受法律保護(hù)，但如何認(rèn)定日照侵權(quán)、侵權(quán)賠償數(shù)額等均沒有明確的法律依據(jù)，建設(shè)部的技術(shù)規(guī)范規(guī)定亦不明確，且各地地方標(biāo)準(zhǔn)不一，可操作性差。致使法院判決缺乏權(quán)威性和說服力，很難做到辯法析理，以法服人，往往不能息訟止?fàn)?。在這種情況下，若能充分發(fā)揮調(diào)解的比較優(yōu)勢和功能，在當(dāng)事人自愿的情況下，在既認(rèn)事實(shí)的基礎(chǔ)上，在糾紛進(jìn)入訴訟程序前的萌芽和發(fā)展階段，相關(guān)行政機(jī)關(guān)就以調(diào)解方式介入，使各方當(dāng)事人達(dá)成比較一致的意見。通過調(diào)解結(jié)案，矛盾沖突可能就不會加劇，也可能就不會發(fā)生訴訟，這將為社會節(jié)約大量的成本，取得多方共贏的結(jié)果。

1、國防、外交等國家行為；

2、行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令；

3、行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；

4、法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。

5、公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；

6、調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；

摘要:“糾紛解決目的”是行政訴訟法從民事訴訟領(lǐng)域引入的立法目的價值,旨在于擴(kuò)張行政訴訟機(jī)制的糾紛解決功能,為行政訴訟的協(xié)調(diào)和解程序提供法理支持,但是,行政訴訟領(lǐng)域的糾紛解決具有其自身的特殊含義,而且與行政訴訟固有的“權(quán)力監(jiān)督”之間存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系。通過調(diào)和“糾紛解決”和“權(quán)力監(jiān)督”的這種緊張關(guān)系,可以反省行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實(shí)現(xiàn)上的界限,設(shè)定行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的合法性邊界,從而更好地確保公民權(quán)利保護(hù)的實(shí)效性。

關(guān)鍵詞:糾紛解決目的;權(quán)力監(jiān)督目的;協(xié)調(diào)和解制度;行政訴訟法

目前在我國行政訴訟法的修改過程中,立法目的修改問題已經(jīng)成為學(xué)界的熱點(diǎn)。討論的焦點(diǎn)在于,行政審判方式的改革是否需要轉(zhuǎn)換行政訴訟的現(xiàn)有立法目的模式,在“權(quán)利保障”和“權(quán)力監(jiān)督”之外增加“糾紛解決”作為目標(biāo)。

從立法情況來看,大多數(shù)行訴法修改建議稿均將糾紛解決列為行訴法的立法目的之一,增加糾紛解決目的似乎已經(jīng)成為一項(xiàng)行訴法修改的必然選擇。(注:見:胡建淼:行政訴訟法修改研究——《中華人民共和國行政訴訟法》法條建議及理由杭州:浙江大學(xué)出版社,2007:2;馬懷德:司法改革與行政訴訟制度的完善——《行政訴訟法》修改建議稿及理由說明書北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:85)無論是與德、日將權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并列作為行訴法目的,抑或英、美將權(quán)利救濟(jì)作為行訴法目的的做法相比較(注:JohnH.Reese,BurstingtheChevronBubble:ClarifyingtheScopeofJudicialReviewinTroubledTimes,73FordhamL.Rev.1103,1192(2004);Allen,M.andTompson,B.(2002)CasesandMaterialsonConstitutionalandAdministrativelaw,p16,7thed.(Oxford:ClarendonPress).),把“糾紛解決目的”提升到行訴法基本目的高度,構(gòu)成了我國行訴法修改的一項(xiàng)顯著特色。

首先,行訴法上的“糾紛解決目的”本身是一項(xiàng)認(rèn)識模糊的命題。首先,學(xué)界大多沿襲民事訴訟法“糾紛解決目的”的學(xué)理來研究行訴法上的“糾紛解決目的”,行政訴訟法上的“糾紛解決目的”與民事訴訟法上的“糾紛解決目的”的區(qū)別并不明顯。

其次,行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實(shí)現(xiàn)上的界限問題并沒有得到關(guān)注。傳統(tǒng)的行政訴訟基本理念是圍繞著權(quán)利保護(hù)這一基本目標(biāo)而展開的,程序的具體設(shè)計是以對行政權(quán)力的合法性判斷的獲得為指向。在這種追求對行政行為合法性的形式性判斷的訴訟程序中,行政糾紛一次性解決的理想要求究竟能在多大程度上得到實(shí)現(xiàn)呢?行政訴訟在追求正確、慎重地做出裁判的過程中,給追求訴訟制度運(yùn)作的效率性和判決結(jié)果的實(shí)效性留下了多大的余地?實(shí)際上,對權(quán)力的合法性監(jiān)督與糾紛解決之間存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系甚至沖突。如何認(rèn)識和調(diào)和這一對基本價值之間的沖突,就成為行訴法立法目的理論上難以解決而且重要的基本問題。

環(huán)境行政調(diào)解指環(huán)境行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)專業(yè)知識和相關(guān)法律，沒有刻板的程序，就環(huán)境糾紛的賠償責(zé)任和金額進(jìn)行調(diào)解的過程。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，環(huán)境糾紛日益增多，雖然從司法理論的角度出發(fā)，使用訴訟解決環(huán)境糾紛是最正當(dāng)?shù)倪x擇，但我國司法資源嚴(yán)重不足，且環(huán)境訴訟舉證困難、周期長。環(huán)境行政調(diào)解是一種非訴處理環(huán)境糾紛的模式，有著更為獨(dú)特的優(yōu)勢，可以便捷、合理地解決環(huán)境糾紛。目前，我國的環(huán)境行政調(diào)解客觀上存在制度缺陷，這不利于其發(fā)揮作用。我國鄰國日本人口眾多，曾因工業(yè)快速發(fā)展成為公害大國，針對大量環(huán)境糾紛，日本建立了相對完備和成熟的公害糾紛處理機(jī)制。英美法學(xué)推崇訴訟解決糾紛，但是我國的公眾厭訴社會心理和現(xiàn)階段的環(huán)境糾紛狀況與當(dāng)年的日本存在更多相似之處。筆者將中日環(huán)境行政調(diào)解制度進(jìn)行比較研究，試圖從日本環(huán)境糾紛處理機(jī)制中探索對中國的借鑒之道。

一、環(huán)境行政調(diào)解的歷史發(fā)展比較

（一）日本環(huán)境行政調(diào)解的立法發(fā)展。日本最初制定關(guān)于解決環(huán)境糾紛的法律是1960年的《有關(guān)公害健康被害救濟(jì)的特別措施法》，隨后1970年公布了《公害糾紛處理法》（分別于1972年、1974年和1996年部分修訂），1972年頒布了《公害調(diào)解委員會設(shè)置法》，1993年制定了《日本環(huán)境基本法》。日本相當(dāng)重視環(huán)境行政調(diào)解，對其進(jìn)行了系統(tǒng)具體的立法?！豆m紛處理法》建立了環(huán)境行政處理法律制度，明確規(guī)定環(huán)境糾紛的四種行政處理方式：斡旋、調(diào)解、仲裁和裁定?！豆φ{(diào)整委員會設(shè)置法》明確規(guī)定了環(huán)境行政處理的受案范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和處理程序等。這兩部法律的規(guī)定使環(huán)境行政調(diào)解制度可操作性強(qiáng)，嚴(yán)格合理的程序保證了行政調(diào)解的公正性，有效緩解了環(huán)境糾紛的司法壓力。而《日本環(huán)境基本法》在31條肯定了環(huán)境行政處理，提高了環(huán)境行政調(diào)解的法律效力和法律層級。（二）中國環(huán)境行政調(diào)解的立法發(fā)展。在我國，1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中第一次明確規(guī)定了環(huán)境糾紛能夠請求行政處理（第42條），隨后制定的《水污染防治法》（第41條）、《大氣污染防治法》（第36條）、《環(huán)境噪聲污染防治條例》（第43條）等法律法規(guī)都有相似的規(guī)定。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》第41條，肯定環(huán)境糾紛可以經(jīng)當(dāng)事人向環(huán)境主管部門申請就糾紛賠償進(jìn)行行政處理。同時，地方政府將環(huán)境行政處理作為環(huán)保部門的法定職責(zé)，且制定了相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章。但近年來，我國環(huán)境立法的趨勢是發(fā)展和強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟，弱化環(huán)境行政調(diào)解。2015年，我國出臺《環(huán)境保護(hù)法》，增加了環(huán)境公益訴訟條款（第58條），并且將原有的41條刪除了，有關(guān)環(huán)境民事糾紛的條款只有64條，其規(guī)定環(huán)境糾紛中的侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)參照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定承擔(dān)。而《侵權(quán)責(zé)任法》中第八章并未規(guī)定環(huán)境行政調(diào)解。目前明確規(guī)定可以進(jìn)行環(huán)境行政調(diào)解的法律法規(guī)有：2017年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第97條，2009年通過的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第57條，2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條，2016年修訂的《中華人民共和國水法》第57條。（三）小結(jié)。對比中日兩國環(huán)境行政調(diào)解的歷史發(fā)展，我們可以得知日本有專門的《公害糾紛處理辦法》詳細(xì)而清晰地規(guī)定了環(huán)境行政調(diào)解。但在我國，關(guān)于環(huán)境行政調(diào)解的規(guī)定散落在各個單行法中，沒有專門的環(huán)境糾紛行政處理的立法，并且有推崇訴訟、弱化行政調(diào)解的趨勢。誠然，國家近年來需要推動和完善環(huán)境糾紛訴訟制度，但將環(huán)境行政調(diào)解制度不斷弱化，筆者認(rèn)為不妥。環(huán)境糾紛具有復(fù)雜性、突發(fā)性等特點(diǎn)，相較于訴訟，環(huán)境行政調(diào)解更能快速妥善地解決環(huán)境糾紛。并且目前我國推行多元化解決糾紛機(jī)制，建立與完善行政調(diào)解制度是必要的。

二、環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較

（一）日本環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置。日本針對環(huán)境糾紛的行政處理，設(shè)立了專門性機(jī)構(gòu)：全國設(shè)立了公害調(diào)整委員會、都道府縣設(shè)立了公害審查會。公害調(diào)整委員會和公害審查會獨(dú)立性極強(qiáng)，前者是總理府外獨(dú)立的，由總理任命，且法律保障委員長和委員的身份，沒有法定事由不得任意罷免；后者由9~15人組成，基于議會的同意任免。并且這兩個公害糾紛處理機(jī)構(gòu)分工明確，其管轄范圍不同：前者處理重大事件、廣闊區(qū)域的事件和跨縣事件，后者受理的案件大多涉及噪音和大氣等污染。同時，兩者并不存在行政隸屬關(guān)系。同時，日本還設(shè)置了公害意見調(diào)解員在都道府縣和市府町村的公害課，他們的職責(zé)是：首先，作為對公害糾紛的投訴和咨詢窗口；其二，進(jìn)行中介和指導(dǎo)，并把反饋的信息及時準(zhǔn)確地報告相關(guān)部門。每年公害調(diào)解員接收到的案件數(shù)超過6萬件，但上交到兩個公害糾紛處理機(jī)關(guān)的案件只有50件上下?？梢姽σ庖娬{(diào)解員作用極大，能夠在環(huán)境糾紛初期進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的處理，避免糾紛和環(huán)境污染的惡化，也使日本的公害糾紛行政處理達(dá)到很好的效果。（二）我國環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置。相較于日本，我國環(huán)境行政調(diào)解只規(guī)定了交由環(huán)境主管部門處理，其可以是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，也可是其他有關(guān)行政主管部門，沒有專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也沒有人員配置。這可能因?yàn)榄h(huán)境主管部門具有專業(yè)性，熟悉本地區(qū)的環(huán)境狀況，并且可及時補(bǔ)救環(huán)境糾紛造成的后果，但由于沒有專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，并且環(huán)境主管部門與政府存在行政隸屬關(guān)系，其資金和人員編制等事項(xiàng)都由政府掌管，這意味著難以保障行政調(diào)解的獨(dú)立性和中立性。而我國類似于日本公害意見調(diào)解員的是環(huán)境信訪部門。人民群眾遇到環(huán)境糾紛、環(huán)境問題都會反映到信訪部門，信訪部門可以進(jìn)行調(diào)解和指導(dǎo)，并及時報告信息。且我國針對環(huán)境信訪設(shè)立了專門的部門，根據(jù)2006年的《環(huán)境信訪辦法》，縣級環(huán)境部門必須設(shè)立或指定環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)，各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)配備與環(huán)境信訪工作相適應(yīng)的工作人員，保證工作經(jīng)費(fèi)和必要的工作設(shè)備及設(shè)施。（三）小結(jié)。從中日環(huán)境行政調(diào)解制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較中，我們發(fā)現(xiàn)日本有專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，并且中央和地方設(shè)置了不同的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，分工明確；但中國沒有專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，且負(fù)責(zé)環(huán)境行政調(diào)解的環(huán)境主管部門與政府存在行政隸屬關(guān)系。筆者認(rèn)為，如果在中國設(shè)置專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，需要大量的人力物力，且需要組織建設(shè)，并不太現(xiàn)實(shí)。建議調(diào)整和恢復(fù)到環(huán)境信訪和環(huán)境行政調(diào)解原本的定位，可將信訪部門改革成為環(huán)境糾紛行政處理部門，保持原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但人員和設(shè)置一分為二，一部分行使原有的信訪部門功能，類似于日本的公害意見調(diào)解員，作為環(huán)境糾紛的投訴窗口，解決一部分環(huán)境糾紛，并對環(huán)境糾紛分流；另一部分人員組成環(huán)境糾紛行政調(diào)解的專門機(jī)構(gòu)，用于解決分流后需要環(huán)境行政調(diào)解的案件。這樣不需要耗費(fèi)大量的人力物力，同時原有的環(huán)境信訪部門人員擁有解決環(huán)境糾紛的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識，可保證環(huán)境糾紛解決的公正性和合理性。并且可以適當(dāng)?shù)貙⑷藛T擴(kuò)充，甚至可以將案件的事實(shí)調(diào)查部分委托第三方中立機(jī)構(gòu)，形成服務(wù)行政、合作行政。

三、環(huán)境行政調(diào)解的性質(zhì)和效力比較

摘要:經(jīng)濟(jì)繁榮不僅能為社會進(jìn)步奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，同時還會產(chǎn)生愈來愈多的經(jīng)濟(jì)糾紛。通常情況下，經(jīng)濟(jì)糾紛的解決方法有四種，即協(xié)商解決、仲裁解決、行政解決和司法解決。公正且有效的經(jīng)濟(jì)糾紛解決方法還應(yīng)是司法解決。本文首先介紹經(jīng)濟(jì)糾紛概念，對經(jīng)濟(jì)糾紛司法解決必然性進(jìn)行闡述，并根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)糾紛的特點(diǎn)探討糾紛法解決機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；經(jīng)濟(jì)法糾紛；司法解決機(jī)制

一、經(jīng)濟(jì)法糾紛

在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)法律糾紛是經(jīng)濟(jì)法糾紛，這些糾紛是政府職能部門運(yùn)行國家賦予的權(quán)力來調(diào)節(jié)的。經(jīng)濟(jì)法糾紛主要包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利、義務(wù)之間的爭議，這些糾紛如果沒有得到妥善的解決，就會擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，因此需要經(jīng)濟(jì)法來解決各類經(jīng)濟(jì)糾紛，保證經(jīng)濟(jì)秩序運(yùn)行。值得一提的是，要辨析一下經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)法糾紛。所謂經(jīng)濟(jì)糾紛，是指利益主體在權(quán)利和義務(wù)方面的矛盾導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)法主體之間的糾紛。其范圍涉及平等主體間的糾紛、被管理人的法人、組織及機(jī)關(guān)單位間的糾紛。而經(jīng)濟(jì)法糾紛指的是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)過程中的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)間的爭議。在辨析經(jīng)濟(jì)法糾紛與經(jīng)濟(jì)糾紛的區(qū)別時，一定要明確經(jīng)濟(jì)法糾紛不是由商品交換或是民事糾紛引起的，是糾紛雙方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會地位不對等的情況下產(chǎn)生的糾紛，它與民事糾紛有著本質(zhì)區(qū)別，當(dāng)然也與一般國家行政管理活動中產(chǎn)生的行政糾紛不同。此外，如果經(jīng)濟(jì)法糾紛尚未構(gòu)成犯罪，是不能以刑事案件來解決的。

二、經(jīng)濟(jì)法糾紛司法解決必要性

宏觀調(diào)控是國家對經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行做有利于社會發(fā)展的調(diào)控手段，在實(shí)際操作中，政府作為國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主體，在行使國家賦予的權(quán)力干預(yù)市場運(yùn)行、市場資源配置以及再分配中兼顧效率與公平，在避免貧富兩極分化方面發(fā)揮著不可替代的作用。任何一個國家對資源的管理都是很認(rèn)真的，因?yàn)樗哂邢∪毙?、有限性等特征，有些資源還是非再生資源，可持續(xù)發(fā)展的一個核心理念就是不能以犧牲后代的利益滿足本代人無節(jié)制的欲望。國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主要目的就是優(yōu)化資源配置，提高資源利用率，實(shí)現(xiàn)資源有效配置與再分配的公平性，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)在讓一部分人得益的同時，一定不能損害其他人群的利益，如若有另一群體的利益受到損害，勢必會導(dǎo)致利益主體間的各類紛爭。此外，國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)也不能被濫用，這勢必影響國家利益、公共利益。眾所周知，利益紛爭是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法糾紛的根源。經(jīng)濟(jì)法糾紛一旦出現(xiàn)，一定要及時處理并妥善解決，否則將直接影響經(jīng)濟(jì)法的遵守和實(shí)施，也會使“市場”這只無形的手無法實(shí)現(xiàn)資源配置，不利于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此優(yōu)化經(jīng)濟(jì)法糾紛解決機(jī)制相當(dāng)必然。一般來說，解決糾紛的方法有四種：協(xié)商、仲裁、行政和司法，而司法方法糾紛在前三種方法無法解決的情況下采取的比較公正而有效的方法。但也必須明確，經(jīng)濟(jì)法糾紛的主體如果是國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的機(jī)關(guān)或是組織，就不適用仲裁方法來解決經(jīng)濟(jì)法糾紛，這是由于仲裁機(jī)構(gòu)本來就是社會組織，它無權(quán)對行使國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的機(jī)關(guān)或組織行使仲裁權(quán)，因此這類經(jīng)濟(jì)法糾紛解決不適用仲裁。