公私法的區分，對于法律學者來說應該是常識。但是我們今天對這一常識越來越產生疑問了：物權法依常識無疑是私法吧，但我國全國人大今年3月通過，10月1日剛施行的《物權法》卻規定了公權力主體對私財產的征收、征用制度、對私房屋的拆遷、補償制度，這還是私法嗎？行政法依常識無疑是公法吧，但美國人弗里曼先生（JodyFreeman）在其有關公共治理的系列論文中卻給我們描述了一幅“公私不分，亦公亦私”的“新行政法”圖景，這種“新行政法”還是公法嗎？

究竟什么是公法，什么是私法，看來我們真需要反思，真需要重新考察了。

毫無疑問，傳統的公共行政和行政法是建立在公私分立、公私對立的理念基礎之上的。政府所代表和追求的是公共利益，行政相對人追求的則只是私人利益。政府在對行政相對人實施管理、規制的過程中，必須公正，不被私方相對人俘獲而為其謀利。為此，行政法對政府行為調整的基本目的和任務就是控權，防止政府公職人員以權謀私，濫用公權力，政府機關行使職權不得與私方相對人進行單方接觸；行政行為必須嚴格受法律拘束，嚴格依法行政，不得與私方相對人討價還價，私相交易；公共職權只能由政府行使，私方相對人不能染指公權力，即使是郵政、自來水、供電等公用事業和公共服務，也只能由政府經營，私人一般不得提供“公共物品”。

但是，弗里曼先生所描述的西方現代行政和行政法則完全是另一番圖景：“公”“私”不分，公中有私，私中有公。私方相對人不僅可以參與公務，而且可以承包公務；政府執行公務不僅可以和應該通過聽證會、論證會等聽取行政相對人意見，而且可以與相對人討價還價，達成某種交易；公私協商不僅限于行政執法，而且可及于行政立法；政府外包不僅限于供水、供電、公共醫療、公共交通、高速公路營運、公共教育、職業培訓、垃圾處理、住房和市政建設等公共服務，而且可及于監獄管理、行政審批、行政許可、行政處罰等行政規制。傳統的權力—服從模式的行政管理（Government）逐步演變為協商—合作模式的公共治理（Governance），傳統的限權、控權模式行政法逐步演變為以實現治理目標為導向的同時規范公權力和私權力模式的“新行政法”（NewAdministrativeLaw）。是什么促成這種演變的呢？促成和體現這種公共治理與新行政法模式的制度及其運作方式是多種多樣的，其中最主要的有協商制定行政規章、協商頒發行政許可、行政職能外包、非政府組織設定標準等。

協商制定行政規章[1].美國行政機關與行政相對人協商制定行政規章的實踐源于上世紀八十年代，經過10年的試驗[2]，美國國會于1990年頒布《協商制定行政規章法》，正式將這一實踐法制化。依協商程序制定的規章通常都是較多涉及行政相對人權利義務，或與相對人切身利益密切相關的規章，如環保、衛生、勞動、社會保障等，協商程序既可以由行政機關啟動，也可以應相對人申請啟動。行政機關如決定啟動協商程序，即組建協商委員會，協商委員會的組成一般包括相應規章的制定機關、相應規章所調整、規制的企業、工會、行業協會、公益組織、州和地方政府的代表等，委員會召集人可以是行政機關，也可以是與相應規章無特別利害關系的第三人。協商制定規章的要點和協商委員會的組成須在美國《聯邦登記》（大致相當于我國的《國務院公報》）上公布，以便社會公眾對相應規章制定的參與。參加協商制定規章程序的各方如果不能就規章的內容和爭議點最終達成一致，則相應規章制定仍恢復傳統程序；參加協商制定規章程序的各方如果最終能就規章的內容和爭議點達成一致，即可形成規章正式草案，但各方達成一致而形成的相應規章正式草案仍應經過通告評論程序后方可正式生效，生效后的規章還可以應其他未參與協商程序的利害關系人的請求而接受司法審查，以保證規章的民主性和防止行政部門在協商程序中被規制對象俘獲而為其謀利。

協商頒發行政許可（ExcellenceinLeadership，直譯為“杰出領袖方案”）。這一制度肇始于美國克林頓政府時期。1995年，克林頓總統了一份《重塑環境規制》的文件，根據該文件，美國環保署開始了協商頒發行政許可的試驗。環保署通過與被規制公司協商，在后者許諾實現“更優環境績效”的目標后，可為其頒發單一的綜合性的環境許可，取代后者原本應分別申請的多項排污許可（如管道廢水排放許可、煙囪煙塵排放許可等）；或為其頒發適用期限較傳統適用期限更長的許可；或為其頒發以一種污染物排放取代另一種污染物排放或減少一種污染物排放而增加另一種污染物排的許可（如減少廢水的排放而增加廢氣的排放）。環保署頒發這種協商性許可時，不單純以“一城一地的得失”（某種特定污染物的減少）為考量要素，而是主要以“消滅敵人有生力量”（減少環境污染總量，改善環境整體質量）為行為標準。當然，這種協商性許可必須雙方簽訂“最終方案協議”（FPA），而且相應協議須聽取受環境影響的利害關系人的意見，并取得他們的支持，以防止公私串通損害公共利益。

一、行政法理念更新之一：由管理本位向服務本位的遷移

傳統的觀點認為，行政法是行政機關管理國家、社會事務之法，是規制行政相對人行為之法。在行政立法中，行政目的僅僅局限于“高效的管理”，以維持社會秩序或者其他公共利益，而很少兼顧私人利益。從行政法的比例原則來看，以“高效管理”或者公共利益的名義毫無節制的漠視、犧牲私人利益的行政行為顯然是不正當的。比例原則要求包括行政立法行為在內的，一切行政權力的行使都不僅要具備追求行政目的的妥當性，而且要具備必要性和比例性。比例原則的必要性內涵要求因行政權力的行使給人民或者行政相對人帶來的損害應當是最小的，而比例原則的比例性內涵要求，行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。也即是說，行政主體在行使某項行政權力前，必須將行政目的達到的利益與給人民造成的后果之間進行權衡，只有在證明行政目的重于所侵害的人民權利時才能采取。%&’在舊的《婚姻登記管理條例》之體制下為了高度監控或者有效地“管理”人民，防止重婚等非法婚姻的滋生，也為了計劃生育之國策，無論結婚或者離婚，婚姻當事人都必須通過所在單位、村民委員會或者居民委員會出具的婚姻狀況證明這一“非行政”的程序，使行政確認變質為“非行政”確認。婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會，憑空擁有了本因歸屬于行政機關的行政確認權力，而又并不對此承擔相應的行政義務；婚姻當事人有獲取婚姻狀況證明的義務，而并不擁有獲取婚姻狀況證明的權利。徒然增大婚姻當事人的成本與不便，以求取行政管理之功效，顯然是不符合行政法之比例原則的。從行政法的目的來看，尋求人民之福祉是為根本。所謂行政效率之提高、行政管理之完善也必須服從于這一根本目的。故新條例之出臺，變他人證明為自我聲明，實為行政法從管理本位向服務本位轉變之彰顯。換言之，在比例原則的規劃下，行政權力之行使，須以協助相對人正確實現權利、完善婚姻家庭等私人利益為目的，集私人利益為公共利益。在市場經濟體制下，行政法由管理本位向服務本位的遷移有著更多的實證經驗證明之。事實上，以權力輔助權利，以權利協同權力，更能達到行政管理在高效軌道上的自我良性循環，使行政管理在服務權利的基礎上達到一個質的飛躍。換言之，行政法的服務本位在尊崇權利的同時，并不否認行政管理的功能或者作用。服務是目的，管理是手段，在實現行政服務這一過程中，作為手段的行政管理也在效能上實現了自我飛躍！

二、行政法理念更新之二：權利自主與權力謙抑

在我國這樣一個“超大陸法系”傳統的國家，一般的觀點認為，以公共利益為旨意的行政權力應當是不受或者基本不受個體權利的限制的，個體權利因其所代表的狹隘的私人利益而在運行當中趨于盲目，從公共利益的宏觀角度來看，個體權利的行使往往是非理性的或者是反社會理性的。因此，權利須在行政的范圍內受到一定的牽制，或者權利主體在行使權力時應當接受行政主體的指導，這是權利主體的義務。在權利義務統一論的指導下，上述解釋被認為是完美無缺的理論體系。由于行政權力是遂行公共利益的，行政機關被假定為沒有任何自身利益——尤其是在我國這樣一個社會主義國家，因此行政機關擁有了代表社會的完整的、全能的集體理性，因此，行政權力也應當是無所不在的，對個體權利運行的規制是它的終極使命，即使是在私人關系主導的婚姻登記方面也莫能例外。在舊的《婚姻登記管理條例》體制下，婚姻當事人不僅要在結婚、離婚登記時出示所在單位、村民委員會或者居民委員會出具的婚姻狀況證明，而且在結婚登記中婚姻當事人還必須到指定的醫療保健機構進行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機關提交婚前健康檢查證明。也就是說，只有在被輔助或者被指導下婚姻當事人才有可能“正確”地實現自己的權利。關于婚姻狀況證

明，如前所述，婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會并沒有行政法上的義務對應之，婚姻當事人亦無權利要求之。通過如此給當事人徒增成本或者障礙的制度設計，巧妙的使婚姻當事人的實體權利主張兌變為毫無權利支持的程序請求，可謂以權力規制權利的典范。實證經驗已經表明，權利的被規制意味著權利的被蔑視或者權利的被消滅，權力對權利的無所不在的要求意味著權力的膨脹和失范。在倡導相互制衡或者利益平衡的行政法國度里，膨脹和失范的權力意味著對人民的暴虐。就婚前強制體檢而言，行政權力的行使似乎是為集體的或者個體的健康、為了國家優生的國策。從婚姻登記的行政許可之本質這一角度來看，婚姻權是不可剝奪的固有人權，婚姻登記的行政許可本質并不在于對婚姻權的普遍禁止或者限制，而在于對特定婚姻的確認和維護，這與行政法的謀求人民福祉之目的是完全一致的。婚前強制體檢，既體現了法定的社會理性對于個體理性的不信任，更體現了制定法對婚姻權的極大漠視或者普遍限制。就婚姻之本身而言，它既不代表性，也不代表生育。在一個法無禁止即自由的法治國度里，性、生育與婚姻都是彼此獨立的存在，相互之間并沒有必然的關聯。

因為性或者生育而禁止或者限制婚姻權都是違反自然法的，也是不合理的。當然，在婚姻法本身就存在如此缺陷的情況下，似乎也沒有譴責舊條例的可行性。但是，考慮到實際上新條例是在同一個婚姻法基礎上的操作，我們不只可以看到立法者的智慧，更可以看到立法者對行政權力的重新審視。由于新的《婚姻登記條例》不僅取消了婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會出具婚姻狀況證明的規定，而且也取消了婚前強制體檢，婚姻當事人的實體婚姻自主權得到了程序上的尊重和實現，行政機關的行政權力范圍與行使方式，也因為當事人權利的自由行使而受到了一定的規制。權利因為沒有不合理的束縛而自我張揚，權力因為對權利自我運行、自我實現的尊重或者不干涉而保持謙抑的品質，這是保證行政合法和行政合理的一個根本因素。

傳統行政法學歷來強調行政行為的強制性，將其視為行政行為的基本特征，并認定強制性為一般行政行為必不可少的構成要素。這一似乎天經地義的詮釋，現已因無法回應實踐的挑戰而愈發陷入窘境。伴隨社會主義市場經濟的發育和成熟，政府行使職能的方式不斷發生變化，法制的規模和功能不斷擴張，即：越來越多地采用帶有契約、指導、協商、鼓勵、幫助等具有私法性質的柔性手段來服務公眾、管理社會。有目共睹的事實是：行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務得到廣泛應用，并頗受青睞。繼續置這一類非強制行政行為1于行政法學理論體系之外誠屬不智，行政法學研究應盡速對非強制行政行為傾以關注。本文旨在探討非強制行政行為的性質、特征等，分析其根由及趨勢，將這一新的理論范疇導入行政法學體系。

一、問題的提出：非強制行政行為的確立

在我們看來，非強制行政行為主要包括行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務等不具有強制性的行政行為。對于上述行為的性質，目前學術界眾說紛紜。有學者明確肯定行政指導、行政合同、行政獎勵這三種行為是行政行為，在著作中將它們納入行政行為范疇。但沒有提及和置評同類的行政調解、行政資助、行政信息服務。2還有學者僅將行政指導、行政合同列入行政法學教科書體系，而忽視了行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務的客觀存在。3也有學者在行政行為一章中列舉了行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助。行政調解、行政信息服務則成為行政行為家族的“棄兒”。4另有學者提出，行政指導、行政合同、行政調解在本質上不屬于行政行為，只是一種在主體、內容或形式上“與行政相關”的行為，可是不否認行政獎勵、行政資助屬于行政行為。5

分析學術界針對這類行為進行逐個研究的現狀，可以得見，行政指導是行政行為得到普遍認同。而行政信息服務行為至今尚乏人問津。關于行政合同的性質問題，即其是否屬于行政行為則是聚訟焦點，持肯定說者有之。持否定說者，主要有兩種觀點：一種是將之認定為“行政與合同兩方面性質的綜合”。6進而又引伸出其具有行政行為與民事行為的雙重性質。另一種是將行政合同基本等同于民事合同，并將其置于民法原則與規則的調整、規范之下，強調對行政主體在行政合同行為中的行政特權不予肯定和支持。我國1988年頒布的《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》采納吸收了此觀點，該法第十八條沒留余地的規定“承包經營合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得隨意變更或者解除。”

我們認為，行政指導等非強制行政行為雖不具有強制性，但不能因此否定其行政性質。因為行政主體實施的這些行為具備行政行為的基本要件：

首先，這些行為圍繞并旨在實現一定的行政管理目標。如：為消除盲目生產經營或消費開展行政指導；基于完成公共工程建設需要而訂立行政合同；旨在減少糾紛、穩定秩序而進行行政調解；意欲促進社會文明進步頒發行政獎勵；為保證公民最低生活標準、消除社會貧困實施行政資助；為提高行政管理民主化程度、保障公民權利、防止行政腐敗，而公布行政信息資訊、提供行政信息服務等。

一、引言：困境與出路

行政法是什么？在二十世紀九十年代以前的中國，盡管人們對這個問題的回答不盡相同，但梳理這些回答時，可以發現一個共同特點，就是都以行政權作為行政法的出發點和歸宿，圍繞行政權的維護或者控制來建立行政法理論大廈，由此產生了中國行政法的兩大傳統理論：“管理論”和“控權論”。“管理論”傾向于把政府看作是全能至善、不食人間煙火的非人格化組織，進而認為行政法的目的在于維護政府的權威，讓政府在行政法的庇護下全心全意地為人民服務。但事實證明，政府并不是萬能的，更不是至善的，政府在很多情況下會好心辦壞事，有許多事情正是在政府大力提倡甚至強制推行下而使群眾利益遭受嚴重損害。比如，過去我國在農村長期推行的“歸大堆”，現在仍在一些地方強制推行的所謂“規模經營”，以及在企業兼并中的“拉郎配”等，也許其本意是好的，但結果卻是把群眾搞得吃不飽飯，或者把一個好端端的企業搞得負債累累甚至破產。而大量腐敗案件證明，政府權力并不總是被用于為群眾辦好事、辦實事上，在許多情況下卻被少數人用于謀取私利的工具，比如審批、許可、處罰等本來是政府對社會和市場進行管理的必要手段，但在很多情況下卻成為一部分人謀取自身利益的工具。面對全能至善政府失敗的現實，“控權論”反其道而行之，認為政府本質上是易做壞事的，因此行政法的目的是控制政府權力，認為最小的政府才是最好的政府。可是，自從改革開放以來，我們一方面多次進行機構改革，三番五次強調轉變政府職能，但另一方面要求加強政府管理的事務又越來越多，因此剛精減掉的機構又得恢復，剛轉移出去的職能又得收回，始終走不出“精減-膨脹-再精減-再膨脹”這個怪圈。而國家制定的一些旨在控制政府權力、保護群眾利益的法律，卻在實施中變得面目全非，比如行政訴訟法，立法初衷是監督行政權，為行政相對人在其利益受到行政機關侵害時提供救濟，但很多情況下，行政相對人并不敢起訴行政機關，這里除了法院存在審判不公、官官相護的原因外，另一個重要原因是行政相對人可能會為贏得一次官司而輸掉一世清靜。相反，由于有了行政訴訟制度的存在，卻可能成為個別行政部門欲所欲為的護身符：“你不服可以到法院去起訴”，但他明知相對方并不敢去起訴。為什么播下龍種收獲的卻是跳蚤？為什么殫精竭慮提出的理論在現實面前卻顯得蒼白無力？如何擺脫行政法理論的困境？成為20世紀90年代以來我國行政法學理論研究的重要任務。

面對“管理論”和“控權論”的困境，羅豪才教授等拋棄以行政權為中心理論模式，將行政主體與行政相對人之間的關系作為行政法理論的切入點，提出行政法是平衡行政權與公民權利的“平衡法”理論，認為“現代行政法既不是管理法，也不是控權法，而是保護行政權與公民權處于平衡狀態的平衡法。”主張“行政權既要受到控制，又要受到保障；公民權既要受到保護，又要受到約束；行政權與公民權之間也應既相互制約，又相互平衡。”“平衡論”提出后受到理論界高度重視，引起了熱烈討論，對立法、執法、司法實踐產生了重大影響。但“平衡論”也受到了為何必須平衡、如何平衡、何為平衡等一系列詰問。這些看似善意的詰問，其實每一個問題都具有顛覆性的，能否對這些詰問作出有說服力的解釋，是“平衡論”能否具有生命力的關鍵。

理論的困境，往往源于方法的陳舊和落后。方法，是為達到、實現某種目標所采用的工具和途徑。能夠使用工具并不斷改進工具進行創造性勞動，是人區別于其他動物的標志。人類社會的每一個進步，往往與工具的進步緊密地聯系在一起。在實物生產領域，正是鐵器的使用，導致了農業革命，而蒸氣機的發明，則把人類從農業社會帶入工業社會。如今，隨著電腦和互聯網的普及，人類社會正進入一個陌生而又充滿神奇的信息時代。科學研究也是如此，每一次科學研究的突破，往往與方法、工具的突破密切相關。因此，欲革新行政法理論，必須革新行政法律方法。所謂行政法律方法，就是行政法律學家分析行政法律現象的工具和進路。近年來，羅豪才教授等將公共選擇理論、博弈論、利益衡量等方法引入行政法學研究，為“平衡論”注入了新的活力，使“平衡論”獲得了新的法律方法的支撐。

本文試圖在以上研究的基礎上，綜合運用公共選擇理論、博弈論和利益考量等方法，對行政法學若干基本問題作些粗淺分析。

二、人性假設：行政法理論的邏輯起點

受20世紀后期全球涌動的經濟全球化、信息化、市場化與民主化四大世界潮流的影響，行政法——作為主要調整政府行政行為的法律部門——發生了和還正發生著重大而深刻的變化。這些變化主要表現在下述五個方面，這五個方面的變化決定和預示著新世紀我國行政法發展的走向：

一、行政“疆域”的變遷：從“行政國家”（“全能政府”）到“有限政府”

在19世紀，西方國家大多實行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個時候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。這種說法也許有點夸張，但那時國家行政職能普遍很少卻確實是事實，通常僅限于國防、外交、社會治安、稅收和郵政寥寥數項。而當歷史進入20世紀，特別是兩次世界大戰以后，人們在經受了“市場失靈”及其導致的大災難后，轉而過分地相信政府，相信行政權，認為政府及其行政權是萬靈的，能夠醫治“市場失靈”和解決人們在社會生活中發生的種種問題。于是，國家行政職能大為擴張，行政的疆域大大地突破了傳統的邊界，新擴充的領域主要包括：（1）干預經濟，對經濟活動進行規制；（2）調控國內國際貿易、管理國內國際金融；（3）舉辦社會福利和社會保險；（4）管理教育、文化和醫療衛生；（5）保護知識產權；（6）保護、開發和利用資源；（7）控制環境污染和改善人類生活、生態環境；（8）監控產品質量和保護消費者權益；（9）管理城市規劃和鄉鎮建設；（10）直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業；等等。

上述國家行政職能的擴張包括兩種情況：一種情況是適應社會發展的需要，為保障社會的發展和進步所必須，如舉辦社會福利和社會保險、保護知識產權、保護資源、控制環境污染和改善生活、生態環境、監控產品質量和保護消費者權益等（這些“公共物品”是否全部應由政府提供，公民自治組織等“第三部門”能否對此有所作為仍是一個可研究的問題）。第二種情況則是人們對于國家作用的認識誤區所致。由于被一些表面的、暫時的現象所迷惑，如西方國家在上世紀30年代經濟大危機后通過政府廣泛干預而使經濟得以恢復并走向繁榮的事例，蘇聯建國后通過全面的政府計劃經濟使之由農業國迅速轉變為工業國以及我國在50年代通過政府對經濟及社會生活的全面領導、干預而使國民經濟迅速恢復、發展的事例等，許多人進而認為，國家和政府無所不能，從而賦予政府全面干預經濟、干預社會，甚至干預人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳墓”都依賴國家和政府，國家和政府逐步演變成“行政國家”、“全能政府”。

隨著時間的推移，“行政國家”、“全能政府”的副作用越來越明顯，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。這種現象即為行政國家的異化，亦稱“政府失靈”，其主要表現是：（1）對民主、自由和人權的威脅。在現代復雜的社會、經濟生活中，人們為了保障民主、自由、人權，必須確立和維護相對穩定的秩序。而要確立和維護秩序，就必須有強有力的行政權，行政國家正是社會對這種強有力的行政權的需要的產物。然而，行政權過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它又必然形成對民主、自由、人權的威脅：使議會徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。（2）腐敗和濫用權力。行政權本來是人們為獲取“公共物品”而設置的，但是當其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權力的人提供“私人物品”。掌握和行使權力的人運用權力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色（所謂“權錢交易”、“權色交易”等）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權力把自己塑造成“主人”，將行政相對人作為自己任意驅使的對象，他們可以對相對人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規章制度、亂發號施令，相對人若不服從，他們即對之予以強制或制裁，甚至實施肉體和精神折磨。行政權的濫用和腐敗，有時可以達到令人發指的地步。（3）官僚主義和效率低下。在行政國家的條件下，由于“帕金森定律”的作用，行政人員增加，行政機構膨脹。機構之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。門難進，事難辦，臉難看，話難聽。（4）人、財、物資源的大量浪費。行政權的行使必須有相應的成本付出，這是自然的、正常的。但是當行政國家異化現象出現以后，行政權行使的成本會成倍地增加，以至導致人力、財力、物力資源的大量浪費。很多優秀人才的精力、才華并非用于事業，而是用于處理機關之間人與人的各種復雜關系；國家財政稅收的大部分不是用于經濟文化建設，而是用于幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支（所謂“吃財政飯”）。（5）人的生存能力和創造能力的退化。行政國家往往與計劃經濟制度和福利國家制度相聯系。實踐證明，計劃經濟和福利國家均不利于培養和激勵人的競爭精神和創新能力。在一切都有國家保障的條件下，人們會逐漸養成依賴，甚至懶惰的品質，其生存能力會逐漸退化，以至經不住人生道路上的任何風浪打擊。在行政國家的條件下，政府可能本是好心地為國民考慮一切，提供一切，但最終反而害了國民，最后還會使國家衰敗。這是行政國家異化的另外一種表現。

“行政國家”、“全能政府”的產生，既有歷史必然的因素，又有人為的因素。人制造行政國家、全能政府，本來是為人的發展創造條件，但是，在其運作過程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發展，甚至摧殘人的魔域。人類必須走出這個魔域，否則，就不僅不能發展，而且有自我毀滅的危險。自從20世紀中期以后，世界上越來越多的人開始看到和認識到這種危險。于是許多國家開始采取各種措施限制行政權，控制行政權，轉化行政權，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到20世紀后期，大多數“行政國家”陸續逐步過渡到“有限政府”。這種過渡的一般途徑是：（1）轉變和縮減政府職能，限制行政權。在“行政國家”時期，政府什么事都管，什么事都做，政府不僅進行管理，而且從事生產和經營，不僅宏觀調控，而且微觀干預。這樣就導致了行政職能和行政權的膨脹。現在要走出行政國家，首先要做的自然就是轉變和縮減政府職能，讓政府少管“閑事”。過去政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入，沒有必要管的“閑事”（如企業的產、供、銷、人、財、物），這些事如果讓“看不見的手”去調節，會比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財力的大量耗費。（2）規范行政行為，控制行政權。行政權必須限制、削減，但是在相當相當長的一個歷史時期內不可能取消、廢除。因此，人們走出行政國家的另一個重要途徑是規范行政權的行使，控制行政權。（3）加強社會自治，轉化行政權。在任何社會，社會公共體都是必要的，因為人們需要公共體提供“公共物品”。但是“公共體”并不等于政府。“公共物品”除了可由政府提供外，還可由其他公共體——社會自治組織（如行業協會、公共事業組織、社會團體、基層群眾性自治組織等）提供。而且，非政府的社會公共體行使公共權力，即行政權力轉化為社會權力，可以避免或減少行政國家異化的許多弊端，如腐敗、濫用權力等。因為非政府的社會公共體更接近公民，公民可更直接參與其運作和更直接對之進行監督。

摘要：行政的范圍，既取決于不同時代，不同社會經濟條件下，人們對“公共物品”的需求，同時也取決于人們對政府權力的成本—效益的認識。在傳統社會，人們對“公共物品”的需求量較小，政府管的事自然不多；在現代社會，人們對“公共物品”的需求量大增，政府的職能和行政的范圍是不是就應該和必然無限地擴張呢？行政國家、全能政府在為人們部分解決了現代社會發生的許多復雜問題（如“市場失靈”問題）以后，又導致了大量的更為復雜的問題（如政府腐敗、社會腐敗問題）。于是，“有限政府”，政府權力向社會（“第三部門”）轉化的方案提出來了。政府權力轉化為社會公權力后，行使社會公權力的行為還屬不屬“行政”的范疇，應否受行政法的規范和控制？行政法的功能是什么？管理論、控權論、平衡論對之有不同的看法。現代行政法在糾正傳統行政法片面強調管理或片面強調控權的偏向后，正逐步形成以規范和控制行政權為手段，以服務行政相對人和保護行政相對人合法權益為目的的法律規范體系。

關鍵詞：行政；國家行政；公行政；行政職能

德國行政法學者哈特穆特。毛雷爾在其《行政法學總論》一書中描述了德國行政從絕對國家時期到自由國家時期再到社會法治國家時期的變遷：在絕對國家時期（17至18世紀），“行政活動的范圍和強度不斷擴大，以規范和命令、補貼和救助的方式逐步介入商業、經濟和社會生活的各個領域，甚至涉足個人的私事。廣泛而又積極行政的原因一方面是試圖通過控制行業和經濟的發展，保證軍隊和皇室的需要；另一方面是教會長久以來觀念的影響，即國家不僅要關心共同體的福祉，而且還要關注個人的福利（幸福）”。到自由國家時期（19世紀），“自由市民階層紛紛反對以君主及其公務員機器為表現形式的國家的管制和監督，要求將國家行政的活動范圍限制到為保護公共安全和秩序、消除危險所必要的限度之內，并且將行政在其他領域里的活動也置于法律的約束之下，在個人、社會和經濟領域，實行以自由競爭原則為基礎的自行調控機制（全面放任原則）”。而到社會法治國家時期（20世紀），“工業化和技術化日益發展，越來越多的人日益集中在大城市的狹小空間里，戰時和戰后的大規模征兵、家庭和鄰里的約束和扶助的淡化；另一方面，日益增長的個人需要和要求──正如現代平等主義工業社會的發展及其問題──要求國家在社會中更加活躍。國家要提供個人需要的社會安全，要為公民提供作為經濟、社會和文化等條件的各種給付和設施（例如水、電和煤氣、交通管理、廢水和垃圾清理、衛生保障、醫院和養老院、學校、高校和其他培訓設施、劇院、博物館和體育設施等等）；最后，為了保證社會公平，保持或者促進經濟結構的繁榮，國家還必須對社會和經濟進行全面的干預”[1]（P14-17）。

英國行政法學者韋德在其巨著《行政法》一書中講到英國行政從19世紀到20世紀的變遷時首先引述英國歷史學者泰洛的話，“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”[2]（P1）。韋德認為泰洛的話描述的是英國19世紀和之前的行政疆域。而到了20世紀，“到了1914年，大量的跡象表明政府的概念發生了深刻的變化。這些變化則是20世紀的特征。國家學校的教師、國家的保險官員、職業介紹所、衛生和工廠檢查員以及他們必不可少的同事─稅收員就是這些外在、可見的變化”。20世紀英國行政的疆域已擴大到公民“從搖籃到墳墓”的整個地帶：“保護他們生存的環境，在不同的時期教育他們，為他們提供就業、培訓、住房、醫療機構、養老金，也就是提供衣食住行”[3]（P1-3）。英國行政疆域的這種變遷，一方面是其社會經濟發展的結果，另一方面也如韋德所指出，是英國人理念情感變化的反映。“現代行政國家正在形成，糾正社會和經濟的弊病是政府的職責，這種看法反映了人們的情感”[3]（P1）。

法國公法學者莫里斯。奧里烏認為法國行政制度（行政疆域的形成）是中央集權運動的產物。“這種最初的集中純粹是政治意義上的，也就是說它僅限于解決統治問題：所有的地區都將處于同一統治之下，共同政府將承擔起保衛和平所不可或缺的責任，即外部防御、內部治安和司法”。“在這種政治集中化的內部，還孕育著另一種集中化，這就是行政集中化”。“它憑借行政部門舉足輕重的權力，導致了組織上的巨大變化，以及對私人自由的眾多限制。一方面，鑒于它的同一性，它管理的眾多的公共事業以及所掌握的權力（這種權力正是來自它所提供的服務），中央化的行政部門成為國家重要的權力機構。另一方面，要想組織這么多的公共事業，要想發展它們的活動，就必須犧牲一些過去由私人企業占據的職位。由于習慣，所有這些公共事業就成為了居民的一些日常需要，成為公民生活的一個組成部分”。莫里斯。奧里烏指出，盡管行政集中化和行政疆域的擴大對私人自由和權利導致了嚴重威脅──所有的人在“執行公務”（過去則是“為國王效力”）這句擁有魔力的話語面前似乎都變得無足輕重，“但由于它所帶來的好處而得到了原諒：大量的公共事業都治理得井井有條，由于它們提供的便利而成為生活中不可缺少的一個組成部分，……而且還有問題的另一個方面，非常有利的一面，即行政制度有利于創造財富，并有利于拓寬市民生活的領域”[4]（P4-6）。

美國行政管理同樣經歷了從“守夜人式國家”到“行政國家”的變遷。“古典自由主義理論的守夜人式國家，其功能僅限于保護它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強制實行契約等”[5]（P35），這種國家模式即美國學者羅伯特。諾齊克所提倡的“最弱意義的國家”，也就是所謂“管事最少的國家”、“最低限度的國家”，即除了保護性功能之外再無其他功能的國家。但是這種國家的行政模式到19世紀末20世紀初就逐步被現代國家的“行政國家”模式所取代。美國行政法學者E.蓋爾霍恩和R.M.利文在其合著的《行政法和行政程序概要》一書中寫道，“在接近本世紀之時，諸如州際商業委員會和聯邦貿易委員會等機構紛紛成立，試圖控制壟斷集團和大公司的反競爭行為。繼30年代的經濟大蕭條之后，出現了新政時期的機構激增。新政的目的旨在穩定經濟，緩和毫無管理的市場的無節制性……在戰爭時期，又設立或擴大了一些機構，以便動員人力，組織生產并施行價格控制和給養分配。從無線電廣播到航空運輸到核能的新技術的發展又導致新的行政部門的創立……在60年代，貧窮和種族歧視的不公成為全國關注的緊迫問題，為解決這些問題而制定的各項計劃進一步擴大了政府機關的規模。較近期以來，公眾日益關注人類健康和安全及自然環境遭受的威脅，這同樣促進了新的行政機關和新的規制的創立”[6]（P1）。

20世紀來，西方國家的政府管制（regulatory）逐漸覆蓋了社會與經濟生活的絕大多數領域。但是翻開80年代以前的任何一本美國行政法學教科書，諸如此類的內容充斥了整個篇幅：行政授權、自由裁量權的控制、正當法律程序、國會的監督、分權、行政裁決、行政行為的程序、司法審查等等。而對于政府對社會經濟進行管制的實質性內容，比如管制的手段、對管制的撤銷、管制的有效性、管制的“成本—效益分析”、具有破壞性的經濟競爭、公共健康與安全、社會福利等問題，在同樣的書中卻很少受到關注，它們幾乎成為整個行政法學界遺忘的角落，盡管誰也無法否認政府管制的實質性內容所具有的極為重要的政治、社會意義，盡管政治家、社會學家、經濟學家以及文化人類學家們從中挖掘出了一個又一個金礦。但是，曾經被埋沒的不會永遠被埋沒。自70年代末、80年代起，政府管制改革在美國如火如荼地展開，一片嶄新的研究領域被開拓出來，（注：具體的研究可參見下列文章與著作：CaseR.Sunstein，AdministrativeSubstance，1991DuseL.J.pp.607—627.ChristopherF.Edley，Jr.，TheGovernanceCrisis，LegalTheory，andPoliticalIdeology，1991DukeL.J.546—566.HugeT.Miller，EverydayPoliticsinPublicAdministration，23AM.REY.PUB.ADMIN.99（1993）；G.O.Robinson：AmericanBureaucracy：publicchoiceandpublicLaw.AnnArbor：Univ.ofMichiganPr.1991.Brand，DonaldRobert，CorporatismandtheRuleofLaw：aStudyoftheNationalRecoveryAdministration.Ithaca，N.Y.：CornellUniv.Pr.1988.P.H.Schuck：FoundationofAdministrativeLaw.NewYork：OxfordUniv.Pr.1994.）行政法學者把目光轉向了這片新的視野，他們跳出僅對政府管制程序以及監控管制進行研究的傳統框架，力圖從行政法學的角度開始研究政府管制的實質。本文是對80年代以來美國行政法學界關于政府管制的理論和研究作初步介紹的一種嘗試，同時還想簡要探討這一研究趨勢的意義，其目的不僅在于作學理上的評論，更希望對目前中國正在進行的行政機構改革以及政府規制市場經濟的具體實踐有所助益與借鑒。

一、有關政府管制的理論

行政法學者對政府管制的實質進行研究，最初借鑒的是經濟學與政治學的相關理論。因為在此之前，自政府對經濟與社會進行管制之初，有關政府管制的經濟或社會理論就逐漸形成了。90年代以后，行政法學者開始將有關政府管制的政治、經濟與法律理論相融合。下面簡要介紹一下五種有關政府管制的理論。

有關政府管制的理論最先來自美國政府在其鍍金時代（gildedage）為了制止當時盛行的鐵路營建事業的高度投機現象而對鐵路公司進行的管制。政府所采取的手段是通過《1887年州際貿易法》，禁止鐵路公司的某些被認為是不正當的活動，例如規定歧視性價格、索取回扣等，同時建立州際商業委員會，以協助執行這些禁令。（注：伯納德。施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學出版社1997年版，第157—159頁。）由此，弗朗西斯。亞當斯與布蘭代斯法官提出了公共利益理論（publicinteresttheory），他們認為政府管制的目的是控制被管制的企業對價格進行壟斷或者對消費者和勞工濫用權力，政府可以代表公眾對市場作出一定理性計算，這一管制符合“帕累托最優”的原則，它不僅在經濟上是富有成效的，而且促進了整個社會的完善。（注：HerbertHovekamp，RegulatoryConflictintheGildedAges：FederationandtheRailroadProblem，1986，YaleL.J.pp.1061—1072.）后來，隨著政府管制范圍的逐步擴大，公共利益理論幾乎被用來解釋所有政府管制問題。（注：比如R.J.Pierce，G.D.Allism：EconomicRegulation：EnergyTransportationandUtilities.MartinMichieBobbs-merrillLawPublishing，（1981）。）

管制捕獲理論（regulatorycapturetheory）也是在此過程中形成的一個理論，但其基本思想與公共利益理論完全相左。該理論認為，確立政府管制的立法機關或政府管制機構僅代表某一特殊利益集團的利益，而非一般公眾。“捕獲”政府管制即促使政府進行管制的，或是被管制對象本身（由于它深受市場失敗的影響），或是其它有可能從中獲益的人，比如鐵路管制中受到鐵路營運者盤剝的農場主或者受到擠兌的其它運輸業主。換而言之，政府管制與其說是為了社會公益的目的，毋寧說是特殊的利益集團“尋租”的結果，也許，在某些時候，政府管制會給一般公眾帶來一些有益的因素，但這并非政府管制實際的初衷，它充其量不過是管制的意外結果而已。（注：參見，理查德。波斯納：《法律與經濟分析》，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第475—476頁；又見，G.Miller，RailroadandtheGrangerLaws，（1971）。）

還有一種理論是從研究行政機關發展的本身來解釋政府管制，這就是組織與制度理論（注：JamesG.March&JohanP.Olsen，RediscoveringInstitutions：theBasisofPolitics（1989。（organizationandinstitutiontheory）。該理論認為，僅僅研究外在于行政機關的政府機構如立法機關和司法機關對行政權的控制是不夠的，應該認為行政過程和司法與立法程序一樣是追求公正與公共福利的，作為制度的產物，行政機關處于憲法和成文法所建構的制度框架之內，制度決定了行政機關的機構設置、活動能力以及激勵其有效行為的機制，因此，行政機關例行公事的慣例、官僚文化、職業培訓以及機構體系對行政機關的管制決策具有決定性影響。從行政機關理性化（bureaucraticrationality）的角度而言，行政機關作出正確管制決策的機會比國會與司法機關更多。（注：參見，JerryMashow：BureaucraticJustice.NewHavenandLondon：YaleUniversityPr.（1983），Seitz，S.Thomas：Bureaucracy，PolicyandthePublic，SaintLouis，C.V.MosbyCo.（1978）。C.R.Davis：OrganizationTheoriesandPublicAdministration.WestportConn.：Praeger.（1996）。）

在應法律出版社要求撰寫這篇自述性文字時，我無法掩飾自己對韓非這句名言的偏愛，將它錄在了本文卷首的題記位置。毫無疑問，韓非的這一論斷是十分深刻和大氣的。當時，戰國紛爭，諸候稱雄，秦王朝順天時，立新法，勵精圖治，變法自強，最后終于滅六國而統一天下。但秦朝統一后，卻行獨裁暴政，施苛刑峻法，終致激起民變，二世而亡。“嗚呼！滅六國者，六國也；非秦也。族秦者，秦也；非天下也。”秦朝興衰強弱的原因固然很多，但行良法之治，人人奮發；施惡法之治，人人自危，則無疑是其內在的根本原因。唯有崇尚和信奉集人民之智慧、聚民族之精神、合一國之力量的良法，才能萬眾一心，所向披靡，推動國家走向強盛。

建國于公元1776年的美國，之所以能在短短的100多年后即成為世界首強，首功當歸因于美國的開國精英們制定了一部順應法治規律、適合美國國情的《美利堅合眾國憲法》，以及在此憲法基礎上建立起來的民主制度、法律制度和市場經濟制度。我有幸生活在中國有史以來真正開始從人治向法治邁進的“盛世”。“法治”已不再是仁人志士的夢想，而是全體中國人民的高度共識，是中國21世紀唯一正確的政治選擇。法治正在由于我們每個公民的不懈努力，而變為可觸可摸的實實在在的具體制度乃至生活方式。“奉法者強則國強”。兩千多年前韓非子揭示的這一深刻道理，正在21世紀的中國再次成為現實。而我決心做這千千萬萬個“奉法者”中的一員，將畢生精力貢獻于探索中國的行政法治之路。“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”。回顧自己近20年來探索行政法治的漫漫歷程，深感其間既充滿了努力耕耘的艱辛，又洋溢著春華秋實的甘甜。

一、開啟思想的心智

我于1958年7月7日出生于安徽省舒城縣的一個干部和教師家庭。據縣志記載，舒城在周武王克紂后即被立為舒國，戰國時代滅于楚。漢高祖四年（公元前574年）初置舒縣，翌年別置龍舒縣，唐開元23年（公元735年）置舒城縣，沿續至今。舒城自古以來雖未必英雄輩出，卻也不乏人杰俊才。最著名的當數三國周瑜，有蘇東坡的《赤壁懷古》為證：“遙想公瑾當年，小喬初嫁了，雄姿英發。羽扇綸巾，談笑間檣櫓灰飛煙滅。”其文韜武略、風流倜儻的青年英才形象，躍然紙上。近代以來，舒城在教育文化上與鄰縣桐城一樣，尊師重教的傳統十分深厚。可能正是得益于這一傳統，當我6歲時，因不在父母身邊，就自己搬著凳子，從寄養的鄉下舅奶家到二里外的村小學報名上學了。從此與書結下了不解之緣，在中學有一段時間甚至是嗜書如命。如果不是1975—1977年在本縣山區插隊勞動兩年，我的眼睛和身體說不定會嚴重受損于讀書。或許有這個原因，我至今對曾插隊兩年的山村仍有一種懷念之情。

我雖然愛讀書，但與生長在那個極“左”年代的大多數青少年一樣，既沒有讀到太多的好書，也沒有真正讀通書。最明顯的標志就是思想和行動帶有當時極“左”年代的鮮明印記。記得我插隊到山村不久，一些農民在議論年代餓死了很多人。我當時一聽就大為憤怒，斥為謬論，以致雙方差點動起手來。可后來才知道，我自己就差點餓死于三年自然災害時期。還有一件事至今仍印象深刻。那是1976年9月9日，當我正扛著紅旗走在崎嶇的山路上時，突然聽到廣播里播出主席逝世的訃告，我怎么也不相信自己的耳朵，竟下意識地長時間盯著太陽，看太陽有沒有隕落和變色。因為在人生的最初18年里，我是聽著“東方紅，太陽升，中國出了個”的歌聲長大的。紅太陽已經成了的化身。太陽怎么會隕落呢？怎么會去世呢？這是我從來沒有想也不敢想的問題。

但是，從來沒有想也不敢想的問題一個又一個接踵而至。一個偉人去世了，又一個偉人登上了中國的歷史舞臺；一個時代結束了，又一個中華民族的“盛世”改革開放時代來臨了。我們這一代或許命運注定將要承受不同時代社會現實的巨大反差，不同時代價值觀的猛烈撞擊，以及不同時代人生道路的曲折多變。孟子曰：“天將降大任于斯人也，必先苦其心志，勞其筋骨，餓其體膚，空乏其身，行拂亂其所為，……然后知生于憂患，而死于安樂也。”孟子在這里沒有說“必先變其觀念”，我也不敢說我們這一代是“天將降大任”的一代。但歷史已經證明，我們這一代是在兩個時代斷層的擠壓碰撞中成長起來的一代，勤奮、堅韌、勇于追求真理、負有責任感和使命感是我們這一代人的品格主調。

關鍵詞:研究范式/行政法學/政法法學/立法法學/社科法學

內容提要:文章借鑒蘇力教授關于法學研究范式的分類，用“政法法學”、“立法法學”和“社科法學”三個范式來描述中國當代行政法學的主要研究，并分析各自的趨勢。其中，“立法法學”是文章作者創造的一個詞匯。

學術研究需要不斷地回顧和反思。在中國行政法學會成立20周年這個具有符號意義的年份，回顧和反思中國當代行政法學似乎有了特別的意義。可是，面對數以千計的著作、數以萬計的論文和難以確切統計的學術研討，我們如何去梳理其中的脈絡呢？已經有多位學者從不同的方面，作過富有啟發性的評述。本文打算從行政法學研究范式的角度，檢討中國當代行政法學研究的路徑，并試圖對未來的發展作一點猜想。

自從科學史家庫恩提出“研究范式”（paradigm）的概念[1]，它被人文、社科學者廣泛借用來分析各自領域的研究狀況。例如，有學者認為，中國近代史研究出現了從“革命史”向“現代化史”的范式轉變。[2]雖然研究范式概念的確切含義和它作為分析工具的有效性至今仍飽受爭議，庫恩所開創的“研究范式”似乎已成為學術史研究的一種范式。2000年，中國法學界曾經發起一場關于法學研究范式的討論。[3]北京大學的蘇力教授以“政法法學”、“詮釋法學”和“社科法學”三種范式概括了中國當代法學的面貌。[4]此后，在行政法學界內，宋華琳博士曾經討論過中國行政法學的知識傳統和學術背景，主要評論以“平衡論”為代表的一種行政法學研究范式。[5]石佑啟和金自寧兩位博士也分別討論過行政法學范式的轉變。[6]但是，石佑啟博士著重談的似乎是公共行政改革背景下行政法的變遷，而不在于行政法學研究范式的轉變。金自寧博士討論了規范性研究在行政法學中的歷史定位，并主張“開放的行政法學”；這一問題和觀點與本文比較接近。但是，對中國當代行政法學研究范式的梳理，仍有待進行。

撇開關于概念的種種爭論，本文將在這樣的意義上理解和使用“研究范式”：當學術共同體中一定數量的研究形成比較固定的“套路”，即大體相同的問題領域、運用類似的方法和知識，就可以說有了一個研究范式。需要強調的是，本文關注行政法學研究中問題、方法和知識，而不在于立場和觀點；在這一意義上，它不同于學術流派。例如，對行政法理論基礎的問題，討論者在觀點上可能針鋒相對，各持一論，卻屬于一個大體相同的研究范式。研究范式是對學術研究狀況的一個概括和分類，研究者可以蹈循不同的研究范式，也可能突破既有的研究范式（尤其是面臨重大的學術創新）；在這一意義上它不同于人人必須遵循的學術規范。

本文準備借鑒蘇力教授的觀點，用政法法學、立法法學和社科法學三個范式來描述中國當代行政法學的主要研究。與蘇力教授明顯不同的是，我用“立法法學”代替他說的“詮釋法學”。這不表明行政法學研究不存在“詮釋法學”，而是因為它從未主導過行政法學。即使是我所借用的“政法法學”和“社科法學”，它們的面貌與蘇力對整個法學研究狀況的描述也有所差異。

摘要：本文對我國改革開放以來美國行政法的研究進行了一個學術史上的梳理，對不同歷史階段我國美國行政法研究的概貌及演進過程加以探研，并按專題對我國美國行政法研究現狀進行了評述，并指出了美國行政法晚近發展的若干新趨勢。

關鍵詞：行政法美國行政法全球化民營化政府規制

“一切認識、知識均可溯源于比較”。[1]對于我國于改革開放之初開始重建的行政法學而言，它堪稱是一門“隱含的比較法課程”。[2]而我國行政法學的諸多理念和制度，判例與學說，都深受美國行政法學的影響。行政程序制度、聽證制度、行政法官制度，正當程序原則、案卷排他性原則、成熟性原則、窮盡行政救濟原則，等等，這些鐫刻著美國法風情的制度與原則，已逐漸為我國的行政法學體系所吸納。同時，在許多實體行政法律制度的建構方面，例如電監會、銀監會、保監會等監管機構的創設，電信、水務、燃氣等自然壟斷產業的民營化改革，也都打下了美國法的深刻烙印。在此，筆者試圖去探究不同歷史階段我國美國行政法研究的概貌及演進過程，厘清我國美國行政法研究的河川地脈，以期能對我國未來的學術研究和制度建構多少有些裨益。

一、“史的概觀”與中國的美國行政法研究

“歷史在照亮昔日的同時也照亮了今天，而在照亮了今天之際又照亮了未來。”本文試圖首先通過歷史維度的簡要勾勒，從而讓讀者能從整體上更好的明了我國美國行政法研究的知識輪廓與學術脈絡。

（一）篳路藍縷：1980年代的美國行政法研究