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今年6月，國務院正式批準重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這是中國在新的歷史時期加快中西部發展，推動區域協調發展的重大戰略部署，也是重慶繼直轄后迎來的又一個推動政治、經濟、社會、民生深刻變革的歷史機遇。在新的歷史時期，人民法院如何發揮審判職能作用為建設統籌城鄉直轄市提供強有力任的司法保障，是擺在我們面前的一項光榮而艱巨的任務。

一、充分認識建設城鄉統籌直轄市的重要意義，準確定位人民法院面臨的形勢和任務

一直以來，我國城鄉之間未能建立起均衡增長的良性互動機制。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，城鄉聯系不斷增強，但城鄉分割的經濟結構并沒有從根本上得以改變，城鄉差距不僅沒有縮小，反而有一定程度的擴大，城鄉居民收入增長失衡，生產資源要素流動失衡，文化、教育、科技、衛生等社會公共產品供給失衡。如何解決好城鄉統籌發展的問題，已經成為全面建設小康社會的結點和難點。重慶作為一個中等省規模的直轄市，是典型的大城市帶大農村，全市3200萬人，農村人口就有2000萬。這種突出的城鄉二元結構，正是我國基本國情的一個縮影。解決好重慶城鄉統籌發展的問題，不僅可以縮小甚至消除重慶的城鄉差別，實現共同富裕，更重要的是這種體制機制方面的探索和改革，將會對中西部地區乃至全國產生示范效應。

要讓廣大法官積極投身城鄉統籌直轄市的建設之中，就必須防止三種“不作為”傾向：一是不應作為，認為解決城鄉統籌是政策向農村傾斜，但法院應當依據現行法律公平、公正地審理每一個案件，而不應因為在城市或在農村而有所區別，法院服務城鄉統籌有違司法中立；二是不能作為，認為司法是立法的結果，在現有法律沒有修訂之前，法院不可能有所作為，否則就有可能違法；三是不愿作為，認為統籌城鄉主要是統籌城鄉勞動就業、公共服務、收入分配、發展規劃、戶籍制度等，與法院沒有關系。

針對以上三種觀點，筆者認為：第一，人是生而平等的，由于歷史原因，形成了城鄉之間人與人之間事實上的不平等，統籌城鄉的初衷就是要逐漸縮小直至消除這種不平等。司法以追求公平正義為最高價值，在全社會都在呼吁、促成這種平等的時候，司法怎么能夠置身事外？第二，統籌城鄉是一項系統工程，涉及社會生活的方方面面。人民法院作為政權機構中的重要一環，發揮審判職能作用服務黨和國家的中心工作是人民法院應盡的職責，也是建設城鄉統籌直轄市的重要的、必須的保障。司法的介入，在一定程度上也可以促使其在法治的軌道內運行。第三，司法盡管是被動和消極的，但這種被動和消極并不是絕對的。在個案的處理中，司法可以通過積極的干預和適度的傾斜保護，矯正形式主義的僵化和不足，體現法律對實質正義的追求。第四，作為綜合配套改革試驗區，司法改革應當包括在“綜合配套改革”的范圍之內。試驗就沒有標準答案，所以改革的措施有可能不合理，改革的結果有可能不理想，但我們可以通過一次次的“試錯”，為最后的成功奠定基礎。

在重慶設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是黨中央和國務院深思熟慮的結果，可以說是大勢所趨，人心所向，眾望所歸。在這樣的形勢面前，人民法院不僅應該有所作為，也必須有所作為，所以當前人民法院的主要任務是：解放思想，順勢而進，積極謀劃，大膽創新，以扎實有效的審判工作為建設城鄉統籌直轄市提供強有力的司法保障。

二、清醒認識可能面臨的新情況和新問題，及時找準司法工作的新動向和新需求

統籌城鄉的目標就是要樹立和落實科學發展觀，通過工業反哺農業，城市支持農村，逐步建立城鄉統一的公共財政制度、分配制度、戶籍制度、基本公共服務和社會保障體系等，最后消除城鄉差距，實現共同富裕，做到城市和鄉村、市民和農民的真正平等。要打破長期以來形成的城鄉二元結構的堅冰，必然會面臨很大的困難，筆者認為，主要存在以下四個方面的“滯后”：

一是司法依據的滯后。“不能作為”的觀點盡管過于消極，但并非毫無道理。以事實為依據、以法律為準繩是審判工作的基本原則，但法律總是落后于形勢發展的步伐。如果審判程序和實體處理因配合形勢發展的需要而過于突破甚至背離法律，既有損于司法的嚴肅性，更有損于法律的權威性。如社會普遍關注的城鄉人口“同命不同價”問題。一直以來，我們實行的是差別賠償標準，在城鄉統籌的背景下，這種賠償原則能否突破？突破到什么程度？如果不予明確統一，各地法院就有可能按照各自的理解各行其是。

二是司法理念的滯后。城鄉統籌是個新事物，它的真正含義是什么，如何統籌，要采取什么措施，達到什么效果，目前都是“摸著石頭過河”。司法工作如何服務城鄉統籌，對人民法院也是一個新課題，很多認識問題都有待理清。比如：城鄉統籌應當是法治框架內的統籌，但法治的原則性與試驗區的靈活性應當如何有機地統一?城鄉統籌應當是和諧氛圍下的統籌，但強調司法的柔性會不會損害法律的剛性？城鄉統籌應當是發展過程中的統籌，但司法服務如何才能在短期利益和長遠利益、局部利益和整體利益之間尋找最佳的平衡點？對這些問題，還是模糊不清的。

三是司法資源的滯后。重慶一直是“小馬拉大車”的格局，設立城鄉統籌試驗區，首先是做大城市，然后由城市反哺農村，實現共同富裕。目前重慶的城市化率為46.7%，通過城鄉統籌，城市化率將達到70%以上，農村人口下降到1000萬，也就是有1000萬的農村人口轉化為城市人口。如此巨大的轉變，必然會帶來很多的社會問題，土地征用、城市改造、資源分配、環境保護、教育保障、勞動爭議、權屬糾紛、合同糾紛、房地產糾紛、行政訴訟等案件將會大量增加，人民法院尤其是基層法院將會面臨巨大的壓力。要保證司法工作的有效開展，必須確保法院人、財、物的合理配置。以法院經費為例，財政撥款仍以訴訟費的收取作為標準，但新的訴訟費收費辦法實行以后，訴訟收費大幅下降，并且還有很多收費后又退費的情形，訴訟收費往往出現入不敷出的現象。在法院自身都沒有統籌好的情況下，如何能夠有效地服務于城鄉統籌？

四是司法環境的滯后。城鄉統籌是各個方面、各個環節、各個部門協同配合的結果，但城鄉統籌又是一個新生事物，各部門的認識不一致，推進的步驟不一致，法院如果節奏超前，很難取得有關單位的理解和支持，導致法院裁判結果得不到應有的尊重和執行。

要解決上述問題，人民法院必須著重抓好以下幾個方面的工作：

一是要積極建議有關部門對相關法律法規及規章進行制定、修改和完善。我們的工作方式往往是急風暴雨式的“運動戰”，習慣于先發展、后規范。這樣做的好處是推進速度快，效果立竿見影，弱點是工作推進缺乏整體性、有序性、連續性和長效性。我們應當汲取以往的經驗教訓，在統籌初期就認真抓好法律化、制度化建設，盡可能地以地方法規、規章來規范、約束、促進城鄉統籌，力求先規范、后發展，邊發展、邊規范，確保城鄉統籌依法、有序、有效推進。人民法院在審判過程中發現的法律問題及管理漏洞，要積極、及時開展司法建議。在辦案過程中要拋棄就案辦案、機械辦案的思想。積極開展司法調研，從某一類案件中總結出糾紛產生的原因及解決對策，盡可能地實現司法建議服務功能的最大化。

二是要牢固樹立社會主義法治理念。法院干警要充分認識城鄉統籌的重要意義，自覺服從和服務于黨和國家的工作大局。在日常工作中要堅持司法公正和司法公開，廣泛接受社會監督，以公開促公正；堅持和諧司法，強化調解意識，注重調解技巧，完善調解激勵機制，健全調解網絡，努力化解社會矛盾，減少社會對抗；堅持司法為民，對社會弱勢群體進行適度的傾斜保護，通過司法救濟、訴訟指導、開展巡回審判、提高訴訟效率等方式，實現訴訟便民化、快捷化。法律文書要制作簡潔，說理明了，切忌篇幅冗長、表述繁瑣、說理深奧。

三是要主動尋求多方支持。法官隊伍80%在基層，案件數量80%在基層，服務城鄉統籌的主要工作也在基層，解決好基層法院、法庭的自身建設問題至關重要。市高院通過三年的“基層基礎工作年”活動，很大程度上解決了基層法院尤其是偏遠地區基層法院、法庭的硬件建設，但目前仍有很大一部分基層法院還是欠債法院，法院領導的主要精力都放在了找錢還債、找錢解決干警福利待遇上。要解除法院的后顧之憂，必須積極爭取黨委、人大、政府的大力支持。法院應當主動將自己置身于建設城鄉統籌的大局之中，重要工作、重要情況、重大舉措、重大案件和實際困難要及時向黨委、人大匯報，與政府通氣，遇事多從全局考慮，以實際行動爭取黨委、人大和政府的理解、信任和支持。

四是要努力樹立司法權威。黨委、人大、政府的大力支持既是解決法院自身問題的重要保證，也是改善司法環境的有力武器。法院在審判工作中要高度重視政法委的指導、協調作用，不單干，不蠻干，多溝通交流，求得共識。在原則問題和無法協商的情況下，法院要敢于堅持依法辦事，筑牢維護社會公平正義的最后防線。

同時，人民法院在服務城鄉統籌改革試驗的過程中，還必須著力抓好以下五項工作：一、進一步解放思想，轉變觀念。必須充分認識人民法院在服務城鄉統籌發展中的重要地位和作用，牢固樹立大局意識和全局觀念，堅持法律效果與社會效果相統一，緊緊圍繞各級黨委、政府在推進統籌城鄉綜合配套改革試驗過程中出臺的政策措施開展工作，努力營造權利受尊重、行為有規范、糾紛可訴求、利益能保障的法治環境。二、健全工作機制，強化審判職能。在進一步健全審判流程管理制度、案件質量評查制度為主體的審判運行機制的基礎上，切實加強對城鄉統籌改革發展過程中的重點案件的審判指導，引導法院高度重視并妥善處理在城鄉統籌改革試驗中可能大量出現的“涉農”糾紛案件、土地流轉糾紛案件以及其他新類型案件和熱點敏感糾紛案件。切實加強人民法庭建設，充分發揮人民法庭在服務城鄉統籌中的重要作用，努力打造適應統籌城鄉綜合配套改革試驗需要的審判工作運行機制。三、增強宗旨意識，落實司法為民。堅持司法關注民生，暢通便民訴訟渠道，落實司法為民措施，健全便民訴訟網絡，為人民群眾提供及時有力的法律保護和司法救助。大力加強訴訟調解，積極探索完善以人民調解為基礎、行政調解為補充、訴訟調解為主導、司法審判作保障的多元化糾紛解決機制，努力為城鄉統籌發展營造和諧穩定的環境。四、加強調查研究，及時提出決策建議。在圍繞各級黨委、政府出臺的政策措施，解決統籌城鄉綜合配套改革試驗過程中出現的法律適用問題的同時，深入挖掘審判過程中發現的重大社情民意，及時報告城鄉統籌改革過程中出現的法律問題，為黨委、政府推進改革提供決策建議，確保統籌城鄉綜合配套改革試驗順利推進。五、加強隊伍建設，提高服務水平。始終把加強隊伍建設作為法院的根本性和基礎性建設抓緊抓好。高度重視法官的教育培訓和管理，不斷提高法官的司法能力和水平。大力加強紀律作風建設，確保司法公正、高效、文明、廉潔。

三、認真履行審判職能，積極服務城鄉統籌建設

城鄉統籌的重點在農村，但涉及農村的法律制度不健全，大多數村民法治意識欠缺，廣大農村一直是社會主義法治建設的一個薄弱環節。在建設城鄉統籌的過程中，司法應當適度地向農村傾斜，確保城鄉的協調發展。

(一)發揮刑事審判職能，維護“平安統籌”

堅持“嚴打”方針，對各種侵害農民人身、財產安全的案件；對違法侵占耕地、破壞農田水利設施、破壞鄉村基礎設施的案件；對貪污、侵占、挪用集體財產和農業建設資金、財物的案件；對制造銷售假冒偽劣生產資料和生活資料的坑農害農案件；對危害農村社會正常生產、生活秩序的“村霸”和黃賭毒等犯罪分子，堅持快審快結，依法懲處。

發揮少年審判職能，維護農村青少年合法權益。突出教育、感化、幫教工作，做到能緩則緩，盡量采取社會化的行刑方式；以“青少年維權崗”、“崗村對接”等活動為契機，加強與團委、關工委、婦聯、學校、社區等部門的聯系，建立青少年維權網絡，深入學校、農村開展法治教育，提高青少年的法律意識；做好適用非監禁刑的和刑滿釋放未成年犯的回訪考察和幫教工作，防止重新犯罪。積極開展社會治安綜合治理。選擇貼近農民群眾和農村工作的典型案件，通過公開審判、以案釋法、送法下鄉，提高村民的法治意識和法律觀念

(二)發揮民商事審判職能，維護“和諧統籌”

圍繞促進農民增收和農村社會保障體系的建立，妥善審理涉農經濟糾紛案件，提高各類企業依法經營的水平；處理好各類農村土地承包、轉包、租賃、征用及農副產品購銷等合同糾紛，維護農業生產秩序；審理好農民房屋、宅基地使用及婚姻、繼承、贍養、撫養等糾紛，化解社會矛盾，促進農村精神文明建設；審理好涉及農民養老保險、社會救助及農民工的勞務費糾紛、工資糾紛等案件，保障其合法權益。

堅持“能調則調、當判則判、調判結合、案結事了”的原則，實行庭前調解、庭中調解、庭后調解、判前調解相結合，把調解貫穿于辦案始終；拓寬調解范圍，探索刑事自訴案件調解、行政協調、執行和解的新思路；構建以司法為主導的多元化糾紛解決機制，加強對人民調解的指導，通過人民調解員專題培訓、以會代訓、旁聽庭審、參與調解等方式，提高人民調解員調處民間糾紛的能力和水平。加強訴訟調解與人民調解的對接，對經人民調解組織調解達成的調解協議進行審查，凡自愿訂立且未違法法律規定、公序良俗的，依法予以支持。建立法官與調解組織的聯絡機制，采取上門協助的方式，實行調解互補。

(三)發揮行政審判職能，維護“法治統籌”

重點處理好土地審批、土地征用、環境保護、城鄉建設和社會治安管理過程中出現的行政爭議，從利于保護農民合法權益、利于促進農業發展、利于落實城鄉統籌改革措施的原則出發，依法受理并及時審理；對行政非訴執行案件，在堅持合法性審查的同時，依據國家的相關政策，耐心細致做好教育疏導工作，實現法律效果和社會效果的統一；堅持大膽收案，公正裁決，對行政機關合法的具體行政行為依法維持或確認，對違法或不當的具體行政行為依法撤銷或變更；注重行政協調，積極調和政府和群眾之間的關系，減少社會對抗；積極開展司法建議，堵塞行政執法或管理中的漏洞，促進行政機關依法行政；加大行政審判的宣傳力度，增強群眾的法治觀念和對行政訴訟的信心，提高群眾依法保護自己合法權益的能力和主動性。

(四)認真落實司法為民措施，維護“人本統籌”

人民法院要著重從四個方面下功夫：一是在方便訴訟上下功夫。推行電話立案、預約立案、上門立案，建立導訴制度、繁簡分流制度、小額訴訟速裁制度、審判流程管理制度等，提高訴訟效率，方便群眾訴訟，減少群眾訟累；二是在巡回審理上下功夫。建立巡回審判站和訴訟聯系點，實現“以法庭為中心”向“以農民為中心”的轉變。在農忙季節還可以實行彈性工作制，利用早中晚或節假日時間就到辦案；三是在保護弱勢群體上下功夫。加大司法救助力度，對符合條件的案件尤其是農民工追討工資、工傷撫恤等訴訟，要堅決落實訴訟費減、免、緩制度，解決困難群眾的“告狀難”。積極爭取建立執行救助基金，保障權益實現；四是在處理涉農信訪申訴上下功夫。變上訪為下訪，開展下鄉接訪、主動接訪、集中接訪、巡回接訪認真處理農民群眾反映的熱點、難點問題。提高審判質量和效率，落實判后答疑制度，從源頭上減少涉訴上訪。