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黨的十七大報告提出“改善和加強金融監管”，全保會要求“切實加強改進監管”，監管對于專門管理風險的保險業而言，尤其重要。保險機構作為保險市場的活動主體，具有金融行業典型的“二重性”，從進入市場到退出市場的全過程，無時無刻不與風險相伴相隨。因此，探索對保險機構實施全過程監管，對改善和加強保險監管工作有著重要意義。

一、為什么要對保險機構實施全過程監管

全過程監管是指對事物衍生變化的各個環節，也就是監管對象產生、發展、消亡的整個過程進行事前、事中、事后的監督管理。與結果監管模式相對應，這種監管模式強調事前實施預防性監管以防范風險，事中實施督促性（常規性）監管以控制風險，事后實施跟蹤性監管以化解風險。總的來說，強化全過程監管，是對市場負責的表現，也是對社會負責的要求，更是落實科學發展觀的內在需要。

（一）實施全過程監管是保險業統籌發展的需要

保險業科學發展的根本方法是統籌兼顧，這是全過程監管模式在市場準入管理方面的基本要求。通過事前溝通制度，了解各保險機構今后機構發展規劃，便于統籌安排保險分支機構的區域布局，促進有效競爭，避免惡性競爭；便于統籌發展城鄉保險服務能力，為城市居民提供更多個性化保險服務，為農村群眾提供穩定便利的保險服務；便于統籌發揮保險的三項功能，在經濟保障方面承擔穩定器作用，在社會管理方面擔當輔助管理人，在資金融通方面發揮經濟助推器作用。

（二）實施全過程監管是保險業管理風險的需要

風險管理最重要的兩個環節是風險識別和風險應對，而最大的風險在于不知道面臨什么風險，而全過程監管在識別和應對風險上具有介入時間優先的顯著特點和多環節應對的優勢。通過籌建期輔導，可以幫助保險企業分析和認識大量的風險點，起到預警作用，從而增強企業自身的風險管理能力，也可以通過輔導制度識別新的風險品種，未雨綢繆提前采取應對措施。通過關注期檢查、運營期自律、退出期善后等制度，可以在更多環節控制和化解風險，在“風起于青蘋之末”時就予以制止，盡可能減少和避免“算總賬”。

（三）實施全過程監管是提高保險監管效益的需要

保險監管機關人少事多，必須有所為有所不為，關鍵在于抓重點，促效益。加強籌建期輔導，可以促進保險機構的依法合規意識，在進入市場之初就能守法經營；可以幫助保險機構端正經營思路，促進以服務為核心的競爭手段創新。反之，不加以輔導任其直接進入市場，難免會有違法違規行為帶入市場，既影響自身，更危及市場，如果屢查屢犯、屢犯屢查，就會增加查處頻率，直接影響監管效率。事實上，這種比對效果早已通過公司上市輔導制度在資本市場中反復得以證明。

二、怎樣對保險機構實施全過程監管

對保險機構實施全過程監管是一個循序漸進的過程，也是有關各方通力合作的過程。按照保險機構的發展規律，可以分以下五個階段進行監管。

（一）計劃期溝通

目的是了解設立機構的必要性，糾正不顧實際，跑馬圈地，盲目擴張，靠多鋪攤子粗放經營，或者為了安排一個人或爭取一筆業務而申請設立機構的不良傾向，溝通內容應主要涉及分支機構三年發展規劃和年度計劃。保險監管機關要通過溝通引導保險機構合理發展。一是加強分析、調控市場。堅持通盤考慮不同地區、不同公司的情況，按照促進有效競爭，防止惡性競爭的思路，通過市場機制來引導保險機構，優化市場區域布局。二是分類監管、扶優限劣。對業務發展良好、經營效益好、內控嚴格的公司，對其設立分支機構予以鼓勵和支持；對經營狀況較差、管理混亂的公司，要從嚴控制。三是堅持原則，把好關口。在研究具體機構時要堅持發展有需要、經營有效益、管控有能力、高管有人才的原則。

（二）籌建期輔導

目的是增強設立機構的有效性，避免浪費監管資源、公司資源和行業資源，輔導內容應主要涉及籌建機構的可行性、人員、內控等方面。保險監管機關要通過輔導引導保險機構規范進入市場。一是督促公司加強可行性分析。要求公司對照已設立機構三年規劃達成情況，認真分析擬設機構的生存和可持續發展之路，特別是在堅持科學發展、創新經營思路方面要有切實可行的方案。二是督促公司加強內部管控。要求公司落實對擬設機構的管理安排，加強擬設機構規章制度完善，明確各崗位職責權限。三是督促公司加強人員管理培訓。要求公司加強人才培養，有計劃地儲備高管人才，從嚴限制臨時挖角。合理配置公司內、外勤員工，市場營銷人員持證率必須達到100%，依法合規方面的培訓合格率必須達到100%。四是督促公司加強標準化建設。要求公司職場標準規范，組織架構齊全，設備運行正常。

（三）關注期檢查

目的是檢驗和鞏固籌建期輔導成果，強化設立機構的合規意識，檢查內容應主要涉及設立機構證照管理、業務財務合規性、內控有效性等方面。保險監管機關要通過檢查決定設立機構是否進入正常運營。一是核實設立機構是否正常營業。對那些領取批文和保險許可證而長期不開業的機構，必須徹底整改，必要時要責令退出市場，注銷其許可證。二是核查是否有重大違規問題。對那些弄虛作假、侵害被保險人合法權益的機構，應當要求其停業整頓，同時限制其他機構的設立，待整改檢查合格后方可繼續營業。三是追查籌建期間是否開展業務。對籌建期間開展業務的，必須從嚴處理，同時要把這類機構作為今后監管的重點。

（四）運營期自律

目的是以最小的干預支持經營創新，在行業自律中維護整個市場的規范秩序。保險監管機關要通過支持行業自律提高監管效率，協調處理加強監管和支持創新的關系。一是支持制定和實施服務標準。行業協會要在依法合規的前提下，積極組織會員單位制定行業自律公約，規范行業競爭行為，改善保險服務，逐步提高行業服務水平，樹立行業良好形象。當前，最重要的是完善并執行好理賠方面的自律公約，切實保護被保險人的合法權益。二是支持經營創新。支持保險機構探索“兩頭在外”經營模式；對于備案類保險產品，可以根據市場實際需要，在規定范圍內按照相關程序適度調整費率；支持保險公司積極穩妥開展電銷、網銷試點；支持適應市場需要的創新活動。三是建立行業自律與政府監管的聯動機制。充分發揮行業協會的自律作用，形成自律管理與行政管理有機互補、良性互動的局面。

（五）退出期善后

目的是保護保單持有人的合法權益，維護行業的良好形象。保險監管機關要通過加強善后監管，化解存量風險。一是必須經批準后才能撤銷。保險機構的設立、退出必須具有高度的嚴肅性，不能隨意撤銷、合并、遷址、變更，不然，勢必會影響社會公眾享受保險服務的便利程度。二是要求公司搞好后續服務。保險機構撤銷前必須根據當地的客戶具體情況，制訂詳實的工作方案，采取有效措施保證和維持后續服務，直到保單責任完全終結。三是及時辦理注銷公告。保險公司必須在撤銷機構所在地張貼安民告示，明確該機構撤銷后的善后事宜。保險監管機關要注銷該機構的保險許可證，并在指定報紙上予以公告，同時要求該機構及時辦理工商登記注銷手續。

三、全過程監管中需要注意的三個問題

對保險機構的全過程監管，必須每一步都要落到實處，每一處都要不斷細化。為防止監管效果打折或者流于形式，以下三個問題必須引起注意。

（一）程式化

要把操作過程細化為具體的步驟，環環相扣，逐步深入。計劃期溝通，首先要了解擬設立機構的總公司的意見，其次要掌握當地的市場競爭狀況，第三是要考慮該機構在當地生存發展的可行性。籌建期輔導，首先要指導公司配置合格的高管人員和正確合理組建員工隊伍，其次是督促制定完善管控制度，第三是考察公司標準化建設等。關注期檢查，就應當明確檢查那些項目，怎么檢查，達到何種目的，檢查結果如何應用等。運營期自律，首先要明確行業規范和執行措施，其次要有完善的內控制度和操作程序，第三要有具體的考核和獎懲辦法。退出期善后必須嚴格遵循批準撤銷、保證服務、公告注銷三個步驟。

（二）指標化

監管科學性一定程度上體現在判斷分析手段是否量化，符合實際的量化指標可以推導出合理的定性結論。計劃期溝通，必須確定本年度機構的布局規劃，大體明確監管對象在全轄可以設立幾家機構，具體分布在哪些地區。籌建期輔導驗收，就應當明確達到那些具體標準驗收才算合格，這些標準必須逐項比對，一一評價，從而得出總體結論。關注期檢查，重在掌握違規業務總量占比、違規業務涉及人員占比、同批次開業機構橫向比較情況等指標。運營期自律，主要根據保險機構投訴率、退保率、地區經營效益增長率等指標進行判斷。退出期善后，要著重考慮群眾滿意度、同一公司機構撤銷頻率等指標。

（三）書面化

監管活動應當形成書面資料和文件，既便于以后查證監管歷史，又是繼續下一步工作的基礎。計劃期溝通的結果，正是籌建期輔導的根本基礎，否則沒有籌建機構就不存在輔導之說。籌建驗收報告，是對輔導期成果的體現，又是作出行政許可前提條件，缺乏這種書面前提而做出決策往往會模糊監管責任。關注期檢查結論更是保險機構是否得以延續經營并開展自律經營的前提。退出期善后必須以書面形式來傳遞監管信息。