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一、問題的提出

自2000年中央決定在安徽開展以省為單位進行農村稅費改革試點后，至今已有20多個省和直轄市進行了農村稅費改革。2003年7月1日廣東省全面啟動農村稅費改革。據統計，農村稅費改革試點全面推開之后，廣東農民年負擔由稅改前的55億多元減為目前的9億元，年減負總額達46億多元；人均年負擔稅費由106.93元降為17.4元，減負率達83.73%，居全國最高。

稅費改革的最終目的是通過規范農村稅費制度，理順國家、集體和農民的分配關系，這種分配關系，具體表現為鄉（鎮）、村、農民的財務關系。稅費改革后，農村財務管理的主體也由過去的村或鄉鎮經管站轉變為基層財政和農村會計核算中心，村級財務收支范圍逐漸減少，財務管理的重心也由事后核算轉變為事前監督和收支并重。強調農村財務管理法制化、標準化和規范化，村級財務會計制作為農村稅費整體配套改革的生理重要組成部分，不僅能夠節約財務管理成本，而且是“建國以來時期沿襲下來的財務管理體制的突破，保證集體資金所有權、使用權、管理權高度集中，缺乏相互監督制約的弊端”。同時，以民主理財作為農村財務管理的核心，切實加強農村財務管理。

但是，也應該看到，隨著稅費改革的進一步深入，一些深層次的問題也充分暴露出來，如收益分配的不合理導致上訪增加、財務收支矛盾突出、村級債務難以消化甚至反彈、相關部門及財務部門的職能轉換和性質不明確、集體經濟薄弱等。近年來雖然各級政府都不同程度地要求加強村級財務管理，甚至將財務納入鄉管理和全面實行財務公開化，但由于缺乏有效的監控和對資本運營相關指標的考核與評價，尤其是在發達地區，財務透明度不夠，貪污腐敗現象逐漸增多，村級集體資產流嚴重，負債過高，出現了農民收入停滯，甚至因負債過高，又重新步入貧困，嚴重地抑制了農村社會經濟的發展。從廣東省來看，2001年廣東農村集體經濟資產總額達4661億元，占全國的18.5%，居第一位，其中85.6%的資產分布在珠江三角洲地區，村級集體經濟收入達618.7億元，集體有收入的行政村占了92.9%，無收入的行政村總數的84.6%。財務管理作為農村經營與服務的核心，其管理的水平和質量，是促進農村經濟發展的基礎，也是廣大農民群眾關注的焦點。所以，建立創新性財務管理模式顯得尤為重要。

在國外，農村財務管理都體現為合作社的財務管理，而且隨著社會經濟的調整發展已經達到了一個較高的層次，所以財務管理已經不僅僅局限于對農村集體財產、集體資金的按理，而是重點考慮資金的投放與投資項目所需資金的籌集和風險管理。國外現有文獻有的從農業合作社的資本形式探討農村財務管理，以及從合作社的稅務負擔與融資的角度進行分析；還有的從某一農產品生產、銷售過程中的費用與收益進行分析，以及從合作社合并時的合并報表各因素進行分析。與我國不同，發達國家的農村財務管理已經沒有了發展中國家農村財務管理低層次、混亂、目的性不強的缺點，它們的財務管理目的明確，管理具體，且多以融資與投資為管理對象。因此，運用當前最流行的金融工具，盡量提高合作社的融資、投資效率，是國農村財務管理的實踐特點，也是發展中國家農村財務管理的方向，它對建立我國創新性管理模式有著積極的現實指導意義。

二、創新性財務管理模式的建立

（一）創新性財務管理模式的特征

1、社會性。農村稅費改革的全面鋪開，不單純是農民減負的問題，而是涉及到整個社會的方方面面，如三者利益分配協調問題、土地問題、稅制體系的構建問題、財政體制問題、農村債務化解問題、農村義務教育投向問題等等。

2、民主性。稅費改革與財務管理的創新必然體現民主性，因為改革和創新的目的就是要理順各方面的財務關系，廣大農民群眾的利益，如目前實行的村民詐治和民主理財，就是民主性的具體體現。

3、復雜性。由于我國農村集體經濟具有社區性、封閉性、合作性、股份性、多樣性、民主性的特征，使得農村財務管理更具復雜性，尤其是稅費改革后，農村原有的分配格局被打破，原有的財務管理體制、管理方式和財務關系等也發生了較大的變化，所以，需要將農村稅費改革與財務管理科學有機地結合起來，探索更深層次的問題。

4、長效性。農村稅費改革是解決“三農”問題的基本國策，要鞏固改革的成果就必須建立農村稅費改革的長效機制，其中有效監控、債務化解、科學理財、理順關系等都是財務管理的具體內容。

（二）創新性財務管理模式的內容

1、觀念的創新。觀念創新是一切改革與的源泉，新時期農村財務管理的內外經濟環境、政治環境、法律環境、資源環境等都有了新的變化。如經濟環境的變化使得農產品銷售額增加或減少給農民帶來收益的增減，農村各業因擴大生產規模而增加資金籌集或因銷售額下降、產品賣不出去而占用更多資金，資金周轉不靈。又如資源環境尤其是土地資源，土地作為主要勞動資料，其地理位置、肥活程度、土壤結構等都直接影響到對農業的投入，以及由于信息技術的發使得農產品交易更加便捷等等。因此農村財務管理必須適應這些變化，不再局限于傳統農業發展模式和財務管理模式，樹立新型理財觀念，如財務資源觀念、人本化理財觀念，信息化理財觀念、知識化理財觀念等。如目前農村資產經營中出現的資本、土地、人力、智力等資源的重新組合，實行民主理財、電子政務、財務信息網絡化、生產要素參與收益分配等，都是創新性財務管理的具體表現。

2、財務管理體制的創新。體制改革是創新的基礎，為配合農村稅費改革，各地區紛紛從體制上入手，徹底理順關系，其目的就是通過建立健全一個新的運行體制，形成一種新的機制，為農村的長治久安、穩定發展奠定穩固的、規范的財務制度基礎。如目前各省推行的“村賬鎮管”、財務雙代管、會計電算化、會計集中核算和財務人員選聘制等，都是新形勢下財務管理體制的創新。

3、財務管理制度的創新。現階段農村財務制度主要包括財務計劃管理制度、開支審制度、固定資產管理制度、現金管理制度、專項資金管理制度、承包合同管理制度、財務檔案管理制度、民主理財制度、財務人員管理制度、財務監督制度、收益分配制度等。其中收益分配制度是農村財務管理的矛盾點，它直接關系到農民的切身利益，而且隨著農民收入來源日益多樣化，不僅包括勞動收入，而且還包括經營收入、管理收入、資產收入和權益收入等等；在財務人員的社會保障問題等，這些都必須通過財務管理的創新制定科學合理的管理制度加以妥善解決。

4、組織的創新。財務管理組織創新，包括組織體系創新、組織機構創新。創新性農村財務管理組織體系，應是在鄉鎮一級建立兩個中心，即農村財務管理中心或農村財務服務中心和會計結算中心。前者的主要職能是負責各項財務管理制度的制定和監督其執行情況，指導村級財務管理工作，監督財務公開的落實情況，協調縣、鄉、村的財務關系等；后者的主要職能是負責協助鄉（鎮）、村做好財會人員的選聘和會計核算。兩者職責明確，互相配合。

5、技術與服務的創新。信息技術和網絡技術的發展，必然推動財務管理技術與服務手段的創新，這就要求根據農村經濟的發展方向，研發財務動態管理軟件，建立網絡運行系統，實現財務工作信息化和網絡化。

6、財務管理方法的創新。創新的財務管理目標和指導思想必須通過創新的方法才能實現。創新的農村財務管理方法體系應包括財務決策、財務計劃、財務控制、財務監督與檢查、財務分析與評價、財務預警、財務公開和民主理財等。尤其是發達地區農村更要建立財務監督與評價體系，并通過其規范運行，降低管理成本，從制度上防止管理混亂、滋生腐敗現象的發生。

7、財務監督體系的創新。通過建立多層監管體系，對農村財務活動進行監督和管理。具體包括：第一，加強村民民主監督，建立健全民主理財制度，堅持財務公開，確保財務管理規范運行；第二，強化會計監督，推行會計委托制，通過多種形式公開招聘財會人員；第三，發揮下令監督的職能作用，具體可由農業行政主管部門、財政部門、審計部門等代表政府對農村的財務收支、資金使用等情況進行定期的輪審；第四，對重大事項的審計評估可以通過社會中介機構來進行。

三、建立創新性財務管理模式應注意的問題

（一）創新的財務管理必須圍繞服務于農村經濟發展來開展。創新的目的是要通過創新促進經濟的發展，因此，農村財務管理的創新必須圍繞著服務于農村經濟發展這一中心目標來開，必須以為農村經濟發展創造良好的體制和機制環境為出發點，針對農村財務管理中存在的問題，轉變資產管理觀念，注重價值形態的管理，從盤活農村集體資產等方面入手，在保值的基礎上不斷實現增值，不增加農民收入、壯大集體經濟、鞏固稅費改革成果。

（二）正確處理三者利益關系。稅費改革的最終目的是通過規范農村稅費制度，理順國家、集體和農民的分配關系，而農村財力管理直接體現了國家、集體、個人三者之間的利益關系問題，尤其是在收益分配方面。所以，必須在國家有關方針、政策和法律法規約束下農村中的各項事務。要按照國家的有關財經法規和內部財務管理制度進行財務管理的創新，保證農村及農村集體經濟組織依法經營、依法理財，正確處理各方面的利益關系，使國家、農村集體和農民的利益不受侵犯。

（三）統一性和靈活性相結合。長期以來，經濟發的不平衡性與西部地區，城市近郊與山區貧困地區，同一省份的發達地區、欠發達地區、貧困地區之間等，其資源優勢差距較大。因此，農村財務管理的創新必須因地制宜，在統一政策、統一規范的前提下，不同地區可采用不同的模式，也可以幾種模式相結合，靈活運用，不能不顧實際情況“一刀切”。

（四）創新性財務管理的相關支持和保證。任何一個有效的管理模式、管理制度，貴在創新，重在實效。創新性財力管理的相關支持和保證，包括政策到位、法律保證、財政支持和人員配備等。所有這些都是創新性財務管理的前提條件，稅費局長地、減免稅以及對農民直接補貼的各項方針政策只有全部得到落實，各種法律法規配套，財政轉移支付力度到位，人員配備齊全，才能使為此而采用的各種財務管理方法得到有效發揮。