導語：試論構建和諧社會中的地方立法制度改進一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

改革開放以來，我國地方立法由于權限空間的擴展和立法規則、技術的培育和發展，取得了前所未有的成績，表現為地方法規規章的數量激增和本土特色法規體系的逐步形成。這對于構建完善的國家法律體系，具有積極而重要的意義。但同時，地方立法也越來越多地遇到地方現代化發展中的社會問題，如社會保障、土地管理等等，這些問題開始糾纏在各類利益之中。一般說來，社會改革的層次越深，就會觸動更為復雜的社會利益關系變化，地方立法的難度就更大，所調整的范圍和關系就越呈現深層次、多元化的局面。構建和諧社會，其基礎是實現社會分配的公平、公正，對于地方立法來說，就是要適應社會轉型的需要，長期、穩定、科學地代表和維護本區域大多數人的利益，促進本地政治、經濟、文化制度和民族的繁榮和發展。這里，試探討地方立法制度的改進。

一、關于地方立法開放性

審視現行的立法機制，地方立法中普遍存在著立法封閉的狀況，從立法項目的選擇到法律公布之前，各個階段幾乎都處于一種封閉或半封閉狀態。這樣的立法工作，立法容易被某些政府部門或利益集團操縱或俘獲，成為其利益的反映和維護的工具。大部分地方法規、規章都是根據當社會管理、執行法律行政法規的具體需要而制定，與公民權益息息相關，其起草和出臺，吸引了當地公民的高度關注。增加立法的開放性，是順應民意，更好地協調處理區域內各種利益關系，提高法規規章的質量的需要。

現行立法體制框架下，一般公民若要將利益要求體現在地方立法中來，主要可通過以下渠道1、向人大代表反映立法的意見、要求等，形成最初立法議案；2、參加立法部門主持召開的各類立法意見征求會、立法聽證會、論證會，反映意見要求；3、通過信訪途徑，反映自己的對法律法規及其執行情況的意見和要求。但具體實施中，由于地方立法操作上的封閉性，這些渠道既不暢通也不受重視，極少公民能在涉及自身權益的法規制定過程中有效地表達自己，最后反映到地方立法中去。和諧的社會，社會各方利益應公平地在立法中得到體現，在法治的根源上貫徹公平原則。這樣，因利益分配不公而產生的社會磨擦和沖突才會得到努力地避免和減少，因此而產生的社會震蕩也會得到減弱。

目前，各地政府都在推進各項改革事業，增加立法的開放性，有效協調各種利益關系，保證改革發展事業的順利進行和社會安定，是構建和諧社會中地方立法者必須及時考慮的事情。立法者應充分重視關注普通公民的利益要求，科學地吸納這些立法建議和意見。拓寬公民參與立法的渠道是關鍵。

（一）拓寬法規的起草途徑。目前，大部分法規案仍由行政部門負責起草。現在有一些地方人大進行了探索，如1993年廣東省人大常委會委托廣東省法學院法學研究所共同起草了《廣東省經紀人管理條例》，2001年2月，重慶市人大委托重慶索通律師事務所起草《重慶市物業管理條例》，這些委托立法和專家立法的實踐，逐步縮小了行政部門起草的比重。但這樣還是不夠的，最根本的解決辦法，應該是地方充分發揮人大代表在立法中的作用，在人大代表最初的立法議案形成過程中，敞開代表與民眾溝通的渠道，使代表充分了解民眾的利益要求，并切實將意見吸納進去，成為人民群眾的真正的政治代言人。

（二）將立法聽證程序法定化。立法聽證雖然寫入了立法法，成為一種民主立法制度，但由于立法法規定得過于原則，操作中程序繁瑣，各地立法實踐中，都將其當成一種可有可無的程序，與一般論證會的作用無區別。立法聽證的作用已經被西方民主發達國家所普遍肯定，認為是一種最解決嚴重分岐，實現立法民主的特別手段。近幾年各地立法實踐，也都證明了立法聽證有效貫徹了公平、公開的原則。要使這個制度在立法民主化進程中得到進一步的發揮，還應該探討立法聽證程序的法定化問題，使立法聽證程序成為一種必經的、法定的民主程序，不要成為立法工作的點綴。

二、關于地方立法的成本問題

立法是需要付出成本的，這個事實是確定無疑的。但目前地方立法對于立法的成本的核算，卻沒有引起多少人的思考。從構建和諧社會的角度而言，立法的成本太高，執行成本太高，必然帶來社會各種利益關系調整的難度加劇。換言之，一個地區的立法機關濫用立法資源，所立的法規質量不高，經常與上位法出現矛盾，這樣必將帶來社會各種利益的沖突和調節失當。立法本身是個不斷博弈和妥協的過程，立法成本是個不能回避的問題。

引人注目的全國首次私人律師事務所律師立法，經過12位律師8個多月字斟句酌的努力，最近終于出臺了《重慶市物業管理條例》，從報道看，本次的立法成本大約在10萬元左右。這是重慶市人大能夠支付的最高立法經費。一部好的法律法規，其立法成本相應要大得多，因為它是多方充分博弈和妥協的結果，博弈和妥協越充分，立法的成本也越高，將來的執法成本則越低；反之，則立法成本低，執法成本就越高甚至法將不法。但我們又不得不充分考慮，降低立法成本，這畢竟是國家財政的錢。

國務院近期頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出：要“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執行成本和社會成本”。相對于我國長期忽視立法的成本分析而言，作出這樣的規定無疑是一次重大改革。具體地說，各級立法部門在立法中應考慮哪些成本？

一是立法過程成本。立法過程成本是指在立法過程中因調研、征詢意見、專家咨詢、論證，以及其他技術問題而花費的成本。二是執法成本。執法成本包括執法各個環節的支出，如執法機構開辦，運營費用，人員工資，購置設備，建立網絡，協調與其他機構關系，以及各種財務成本等等，必須在立法環節予以充分考慮。三是社會成本。屬于一種間接成本，有形的社會成本包括一項立法活動直接或間接造成的社會特定人群的收益或負收益的大小，其中對負受益群體應當給予的救濟和補償必須列入立法的社會成本。無形的社會成本一般表現為一項立法活動對社會大眾或某些特定人群造成的潛在影響，主要是指其可能造成的不利影響，它既包括經濟上難以預測的損失，也包括對不公正的心理體驗，抑或是對未來信心的打擊，以及因此導致的對政府信任度的下降。據報道，深圳下一步將建立立法項目的成本效益分析制度，即政府在立法前要對將進行的立法項目進行成本和效益的評估分析，政府立法不僅要考慮立法成本，還要研究實施后的執法成本和社會成本，以及該項立法對社會產生的影響等，以保證立法更科學、更符合實際。

但是，以上這些成本如何進行核算？這個問題始終困擾著立法者。由于這些成本都很抽象，不如普遍商品，由買方賣方說了算，或者有一個公平的評估機構說了算。對此，可以考慮：

一是科學地衡量一項法律法規的制定價值。確定立法計劃時，要考慮立法的科學性，應該考慮立法的項目是否具備“三個代表”的要求，即是否是先進生產力發展的要求，是否是人民群眾的根本利益所在，是否是先進文化的前進方向。如法律法規從最初的立法建議開始，就不為社會大多數人所接受和需要，其執行的成本將是巨大的，所造成的社會成本的損失，更是難以估量的。部門立法往往就因為這方面因素考慮得太少，只追求管理上的方便，所立之法操作成本往往巨大。

二是在立法過程中引進市場機制。譬如，要立一部法律法規，主持部門公開“依法”招標，在此領域有造詣的法律專家前往投標，言明自己的起草力量、經費預算、起草用時等各項情況和指標，如果有關主持部門經研究后同意，即可訂立有關協議，雙方各自“依法”履行自己的義務并享受相關權利。如此，立法活動引進“市場規律”后，可望真正提高立法效率和質量，并最大限度地避免部門利益傾向等固有弊端。

三是建立立法工作的監督機制。制定一個立法的成本審計辦法，確保立法經費真正用于立法，而非被花在了立法部門的一些所謂考察，實為旅游的項目上；此外，還要通過信息公開透明，程序規范，使整個立法程序所花費的成本受到全社會的監督，也增加全社會對立法的關注，提高遵守法律法規的自覺性。這樣立法成本才能真正成為成本，而不至于被擴大到立法部門本身的職務消費上去。

以上兩個方面的問題，其實是中國立法進程中，中央立法和地方立法共同面臨的問題。本文只從地方立法實踐的角度來探討，因為相對于中央立法來說，地方立法可探索的靈活度更大，部分地方的改革是可以走在全國的，發揮出立法試驗田的作用，這樣更快地推進整個地區，乃至整個國家的法治、和諧社會的形成。