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××推行人民調解“以獎代補”政策

積極探索平安、和諧、法治建設新舉措

2006年8月17日

各位領導、各位同仁：

根據(jù)會議的安排,我向會議作“對人民調解工作實行以獎代補”做法的情況介紹。應該說,我們這項政策才推出半年多,不到一年的時間,雖然經(jīng)過半年多的實踐,這項政策對我們的工作所產(chǎn)生的良動作用已初步體現(xiàn)出來,但仍然還處在需要充實、需要完善的實踐過程中。我們認為，之所以選擇在這樣一個高溫酷暑的時候召開這個會議，是因為我們這些司法同仁們都有一個共識，面對打造和諧社會、平安浙江這樣一個時代的任務，我們的司法行政工作還需要加溫、還需要提速，需要用創(chuàng)新的思路和扎實的工作，去帶好隊伍，在服務大局中有所作為。會議放在××開，對我們的工作是一次檢驗，是一次推動。下面我就我市人民調解工作“以獎代補”政策的推出和實施情況向各位領導作簡要的介紹，希冀得到大家的批評和指點。

一、人民調解“以獎代補”政策的形成背景

在人民調解工作實踐中，人民調解員被形象地喻為政策法律的宣傳員、經(jīng)濟發(fā)展的護航員、矛盾糾紛的化解員、突發(fā)事件的消防員。但由于受經(jīng)濟和社會各方面條件的制約，人民調解工作面臨不少困難和問題。主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)費保障難，基層工作基礎與規(guī)范化建設不相適應。建德市是浙江省經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟實力上處于中等偏下的縣級市，由于經(jīng)濟條件的局限，基層調委會工作經(jīng)費難以落實，部分村級調解人員誤工報酬難以兌現(xiàn)。這成為人民調解工作深入發(fā)展的瓶頸，影響了調解庭的建立、糾紛調解的登記、臺賬資料的管理、工作數(shù)據(jù)的報送等方面的工作，基層工作基礎和規(guī)范化建設不相適應。二是人員到位難，基層隊伍狀況與打造平安、法治社會進程不相適應。由于受經(jīng)濟條件的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調解員專職不專、兼職過多，村級調解員年齡偏大、文化偏低、能力偏差的情況普遍存在。隨著改革開放的深入和利益格局的調整，矛盾糾紛呈現(xiàn)出數(shù)量高發(fā)、主體多元、類型多樣等特點，人民調解面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。基層調解隊伍狀況與打造平安、法治社會進程不相適應。三是責權統(tǒng)一難，人民調解作用發(fā)揮與社會發(fā)展不相適應。人民調解員的工作任務十分繁重，工作報酬難以兌現(xiàn)，調解工作又不能收取任何費用，長此以往大大挫傷了調解人員的工作積極性和責任性，進而也影響了人民調解作用的發(fā)揮。據(jù)中國法眼網(wǎng)《“東方經(jīng)驗”搭上法治快車——人民調解將成為中國的“adr”》文章報道，八十年代初，全國人民調解的糾紛數(shù)與法院受理的一審民商事案件數(shù)之比為17：1，而去年已下降至1.7：1。同樣，建德在1984年人民調解糾紛數(shù)是6719件，調解成功率是99％，而2004年人民調解糾紛數(shù)是2020件，調解成功率是97.5％。這說明改革開放以后，人民調解在預防和化解社會矛盾糾紛方面的職能在萎縮。四是機關基層和諧難，司法行政機關對基層的指導、支持與基層要求不相適應。因受經(jīng)費等條件的限制，司法行政機關對基層長期以來反映強烈的，如司法所長中層職級、司法助理員服裝統(tǒng)一、人民調解工作經(jīng)費補助等問題，缺少有效的解決辦法，機關對基層關心不夠，影響了基層工作熱情。基層對機關抱怨多、配合少。五是上下級協(xié)作難,基層司法行政的體制、機制與上級要求不相適應。去年通過開展黨員先進性教育活動，杭州市司法局黨委在學習、思考、創(chuàng)新舉措方面為縣市（區(qū)）做出了表率，營造了氛圍，加大了推力，“工作要有新思路”的局面被激活。就是在這樣一種矛盾不少，困難也不少，工作要求反而更高的背景下，如何帶領基層司法行政干部和廣大農(nóng)村調解員隊伍更好地履行人民調解工作職能，在打造和諧社會，建設平安浙江這個大格局中抓主動、盡角色、有作為，結合建德實際，我們從去年第四季度嘗試著出臺、今年一月又經(jīng)市政府批準，正式出臺了人民調解工作“以獎代補”政策。

二、人民調解“以獎代補”政策的內容和特點

我們根據(jù)基層調解糾紛時的難易程度和實際工作量確定三種標準，進行獎勵和補貼：

一是對村（居、社區(qū)）調委會以口頭方式調解的簡單的民間糾紛，調解成功的，并且按照要求進行登記的，每件獎勵2元；

二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調委會和村（居、社區(qū)）調委會受理調解的一般類型民間糾紛，調解成功的，并且按照要求進行糾紛登記，完成調解申請書、民間糾紛受理調解登記表、調查筆錄、調解筆錄和調解協(xié)議書等人民調解文書的制作，每件獎勵10元。調解不成功的，每件補貼2元；

三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調委會受理調解的重大疑難、復雜糾紛（即各類損害案件標的2000元以上；涉及5人以上的群體性事件；老年人、未成年人、殘疾人等社會弱勢群體糾紛），調解成功的，并按要求做好案卷的，每件獎勵50元。沒有調解成功的每件補貼10元，并引導其依法進入訴訟程序，同時做好與法制宣傳教育、法律援助工作的銜接。

人民調解“以獎代補”政策的考核兌現(xiàn)，采取按季度考核兌現(xiàn)，即在每季度末月25日前，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所對轄區(qū)內調委會受理調解的各類民間糾紛進行統(tǒng)計、匯總和申報。建德市司法局通過集中檢查或個別抽查的方式，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申報情況進行考核，重點檢查糾紛調解的臺賬資料和案卷，對達到考核要求的兌現(xiàn)獎勵。對典型案例進行匯編交流，年終對優(yōu)秀的調委會、調解員開展辦案評比活動。綜合考核前三名的調委會分別給予1000元、800元、500元的獎勵；對人民調解辦案優(yōu)秀的前三名司法助理員分別給予800元、500元、300元的獎勵。

人民調解“以獎代補”政策具有以下特點：一是科學性。通過以獎代補，實現(xiàn)責、權、利掛鉤，明確目標和責任。從有效的評價、激勵與制約機制入手，通過嚴格的監(jiān)督管理，促使基層調解員既有動力，也有壓力，想方設法地完成各項調解任務。二是合理性。在政策的設計上，無論是獎勵標準、獎勵幅度，還是考核兌現(xiàn)、年終評比，都是在經(jīng)過廣泛征求基層意見，仔細測算估量的基礎上形成的。并且對糾紛調處成功的，我們進行獎勵；對調處不成功的，我們也進行補貼。其目的就是調處不成功的案件，通過及時將有關筆錄資料移送至法院、勞動、公安、信訪等部門，將人民調解與行政調解、司法調解相銜接，積極構建“大調解”格局。三是可行性。這項政策花錢不多，卻能起到“花小錢，買大平安”的作用，對基層具有很好的指導意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府基于對這項政策的認識、支持和肯定，于今年4月中旬前，紛紛制定出臺了相應的配套政策。按照市局的標準，進行至少一比一的配套獎勵。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獎勵幅度是市局的2倍之多。這就意味著，調解一個案件，最少有4元的獎勵，多的可達到100元。四是系統(tǒng)性。對人民調解工作實行分類指導，將定量考核與定性考核相結合，同時與司法行政工作目標責任制相聯(lián)系，實行績效掛鉤，既突出調解辦案工作重點，又兼顧一般業(yè)務工作。推進司法行政工作整體走強。

三、推行人民調解“以獎代補”政策的主要做法

經(jīng)過去年第四季度的試行，我們發(fā)現(xiàn)基層存在著數(shù)據(jù)統(tǒng)計不客觀，口頭調解的糾紛數(shù)量較大；工作成績難體現(xiàn)，缺少統(tǒng)一規(guī)范的工作臺賬；思想認識不到位，部分村級調解員對政策還不了解和掌握。針對這些問題，今年我們在推行人民調解“以獎代補”政策方面，主要做了以下工作。

（一）深入基層抓宣傳。從今年年初至7月，幾乎每個月，都由分管領導帶隊，組織基層科人員到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和有關村級調委會，了解人民調解“以獎代補”政策執(zhí)行情況，宣傳“以獎代補”政策。并根據(jù)每個月的工作進展情況，確定不同的工作重點，加強宣傳、督促。對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都抽查若干個村級調委會，重點了解村級調解員是否掌握這項政策，在實施中遇到哪些困難和問題，對這項政策有何看法。通過深入基層的宣傳，我們及時掌握了政策實施情況，傾聽了基層的建議或意見，幫助基層解決執(zhí)行中的難點。

（二）加強溝通抓配套。今年以來，我們多次與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領導溝通、聯(lián)系，向他們宣傳人民調解“以獎代補”政策，使他們理解、支持了這項政策，促成基層制定出臺了相應的配套政策。市司法局盡最大能力從有限的工作經(jīng)費中拿出10余萬元獎勵基層人民調解工作，但相對于全市面上而言，這些經(jīng)費還是不夠的。可鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道配套政策的出臺，整合了各級行政力量和財政資源，市、鎮(zhèn)兩級投入人民調解“以獎代補”工作的經(jīng)費就達40余萬元。

（三）統(tǒng)一臺賬抓指導。過去，許多基層調解員做了大量的糾紛調處工作，但忽視糾紛登記和調解文書的制作，工作未能較為全面、客觀的體現(xiàn)出來。基層缺少一本統(tǒng)一、規(guī)范的人民調解工作臺賬。人民調解“以獎代補”政策的考核兌現(xiàn)，也必須依據(jù)工作臺賬。年初，我們在精讀《杭州市人民調解條例》和廣泛征求基層意見的基礎上，設計了既適合基層工作實際，又符合《條例》要求的《人民調解工作臺賬》，發(fā)送至全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所和村（居、社區(qū)）調委會。基層科的同志又利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦村級調解員業(yè)務培訓班和分片工作例會，對臺賬的設計、登記、報送進行了詳細的講解和指導，幫助基層盡快掌握和適應統(tǒng)一臺賬的規(guī)范登記。

（四）分類指導抓考核。人民調解“以獎代補”政策的考核，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道按三類標準報送各調委會相關的臺賬資料和匯總情況。這對于行政村數(shù)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，工作量較大，需統(tǒng)計各村數(shù)據(jù)、復印大量臺賬。如我市乾潭鎮(zhèn)有71個村，大同、航頭、三都等鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村數(shù)都在50個以上。為此，我們根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的實際情況，采取不同的方式，進行分類考核，有效推動了人民調解“以獎代補”政策的貫徹實施。對行政村較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們建議他們召開季度分片工作例會，基層科派員參加，在會上對各村調解工作臺賬進行考核檢查，對登記工作進行面對面的指導和講解。對行政村數(shù)較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們建議他們在召開工作會議和舉辦業(yè)務培訓時，要求各村調解主任帶上工作臺賬，基層科到現(xiàn)場對臺賬進行考核檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調委會的工作臺賬，由我局組織召開季度分片工作例會，會上相互交流工作情況，考核檢查工作臺賬。對工作相對薄弱的村調委會，我們到村進行指導，檢查臺賬登記，幫助他們提高工作水平。

（五）以點帶面抓精品。為推動全市面上的工作，我們有重點、有針對性地培育一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級調委會規(guī)范化地實施人民調解“以獎代補”政策，使其成為人民調解“以獎代補”工作的精品，以點帶面，推廣鋪開，以此來推動其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級調委會的工作。在這些對象的選擇上，我們針對一些司法助理員固有地認為村級調解員年齡偏大、文化不高，不會登記臺賬，特意有針對性選擇調解干部年紀大、文化低的村級調委會和行政村數(shù)多、工作存在難度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強指導、督查力度，幫助他們開展“以獎代補”工作。并將經(jīng)過指導，登記規(guī)范的村級調解臺賬，在全市司法所長會議上進行現(xiàn)場觀摩，使基層同志樹立信心，克服困難，實施好人民調解“以獎代補”政策。

四、推行人民調解“以獎代補”政策的初步成效

（一）有利于落實人民調解工作新舉措。

為了兌現(xiàn)人民調解“以獎代補”政策，建德市司法局從有限的工作經(jīng)費中拿出10余萬元專門用于獎勵基層人民調解工作。這不僅體現(xiàn)了司法行政部門對人民調解工作的重視和支持，也緩解了基層調解經(jīng)費的緊張，幫助基層解決調解人員誤工報酬難兌現(xiàn)的問題。從而使人民調解工作關口前移、重心下移、真正能經(jīng)費傾斜的措施得到了真正落實。

（二）有利于體現(xiàn)人民調解工作新要求

人民調解“以獎代補”政策的推行，增強了廣大基層調解員工作積極性和責任感，穩(wěn)定了這支隊伍，增強了這支隊伍的凝聚力，充分發(fā)揮人民調解職能優(yōu)勢，有效化解各類矛盾糾紛。僅舉我市三都、欽堂兩個一大一小鄉(xiāng)鎮(zhèn)去今兩年的矛盾糾紛調處情況說明。去年三都鎮(zhèn)全年矛盾糾紛調處數(shù)為208件，其中三分之一上交給了鎮(zhèn)里。今年上半年，這個鎮(zhèn)調處矛盾糾紛322件，其中有311件是村里調解的；欽堂鄉(xiāng)更說明問題，去年這個鄉(xiāng)共調處矛盾糾紛34件，這34件都是推到鄉(xiāng)里調處的。而同是這個鄉(xiāng)，今年上半年受理調解了29件矛盾糾紛，其中村里調處了25件。據(jù)統(tǒng)計，全市今年以來有80%以上的矛盾糾紛在村一級就得到及時化解。過去我們喊了多年的小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交，但實際情況不如人意，而“以獎代補”政策執(zhí)行半年多后，這種我們想得到的工作局面開始體現(xiàn)出來。

（三）有利于發(fā)揮人民調解工作新作用

人民調解“以獎代補”政策的推行，促進基層調委會更認真負責地做好糾紛的疏導化解，使一些可能引發(fā)重大事件的糾紛苗頭得到有效防控。同時，人民調解為民利民便民的宗旨和省時省力省本的優(yōu)勢也得到了更好的體現(xiàn)。糾紛雙方當事人自愿調解，不收費用，1個月內調解完畢，達成協(xié)議雙方認可，容易履行，公信力明顯提高，在遇到矛盾糾紛時自覺先去調解。充分發(fā)揮了人民調解是防控社會不安定因素的第一信號、是人民利益訴求的第一選擇、是維護社會穩(wěn)定“第一道防線”的作用。如今年3月，航頭鎮(zhèn)田畈村村民諸某在江西挖煤時意外身亡。諸某家屬和包工頭方某就工傷撫恤等問題一時僵持不下，矛盾很有可能激化。該村調委會得知此事后，主動介入此事進行調解。經(jīng)過兩天兩夜的調解，雙方達成了調解協(xié)議，由包工頭方某賠償死者家屬22.6萬元。這起賠償標的大、調處難度大的糾紛,在短時間內得以妥善調處，既維護了受害方的合法權益，又避免了鬧喪事件的發(fā)生。

（四）有利于實現(xiàn)人民調解工作新目標

人民調解“以獎代補”政策的推行，激發(fā)了人民調解工作整體活力，起到了“花小錢買大平安”的四兩拔千斤的作用。今年上半年，全市各級調解組織共排查調處矛盾糾紛2256件，是上年同期的2倍，調解成功率96.72％，超出上級考核93％的要求。成功防止群體性上訪12件130人，群眾集體上訪下降了36.7％；防止民轉刑案件6件22人；防止群體性械斗4件477人。全市糾紛受理數(shù)超過了同期法院民商事案件受理數(shù)，超過了同期公安治安案件查處數(shù)。我們原來確定的為黨委政府分憂、為信訪分流、為公安減壓、為法院減負、為群眾解愁的工作初衷，逐漸被市委、市政府和其他有關部門認同和肯定。

（五）有利于規(guī)范人民調解工作新內容。

人民調解“以獎代補”政策的推行，以準確的工作切入點，規(guī)范了人民調解各項工作內容。通過建立健全“以獎代補”激勵機制，使調解人員的到位、調解場所的建立、糾紛的排查調處、臺賬的登記、工作的考核檢查、申報兌現(xiàn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級的督查指導，鎮(zhèn)村兩級的聯(lián)系互動等各項工作，都逐步達到了規(guī)范化建設的要求。人民調解“有錢辦事、有人管事、有章理事、有房議事”的“四有”內容得以規(guī)范實現(xiàn)。

（六）有利于提高人民調解工作新水平

人民調解“以獎代補”政策的推行，加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所的業(yè)務指導。司法局建立完善了局科室聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所制度，凡屬重大疑難復雜案件，責任科室都將派員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）參與、指導，提高了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居、社區(qū)）三級人民調解指導管理工作的直接性和透明度，機關對基層的指導管理更直接、更到位。同時，由于具體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛的排查、調處、檢查，機關干部在實踐中也增長了工作才干，增強了工作能力，提高了上級圍繞下級轉、機關圍繞基層轉、一切圍繞發(fā)展轉的服務水平。

（七）有利于推動司法行政工作新發(fā)展。

人民調解“以獎代補”政策的推行，使人民調解工作與法制宣傳、法律援助工作緊密結合，互助互動，推動了整個司法行政工作向前發(fā)展。糾紛調解過程就是以案說法，進行法制宣傳的過程。用身邊事例詮釋法律，能更有效地教育群眾遵紀守法。各級調解組織通過糾紛的調處，向廣大群眾宣傳了婚姻家庭、房屋宅基、勞動勞資、征地拆遷、土地承包等方面的法律法規(guī)。局機關科室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的聯(lián)系制度，提高了非訴訟法律援助案件的受理率，提高了民事法律援助案件的受理率。同時，我們依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調委會建立法律援助工作站，及時受理經(jīng)調解達不成協(xié)議又符合法律援助的案件，無償為困難群眾提供法律服務。在群眾中有效地樹立了司法局的部門形象。

（八）有利于提升司法行政工作新地位。

有作為才有地位。人民調解“以獎代補”政策的推行，在構建和諧社會，建設平安、法治社會方面作出了積極有益的探索，受到黨委政府和上級業(yè)務主管部門的充分肯定。目前，杭州市司法局、省司法廳、司法部等部門工作信息刊物，浙江省委辦公廳《浙江信息》，杭州日報、錢江晚報、浙江法制報、浙江日報、人民日報等報刊先后采訪報道了我們的這個做法。中國政府創(chuàng)新網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、浙江在線新聞網(wǎng)、浙江農(nóng)網(wǎng)、新華網(wǎng)等各大網(wǎng)站，也先后作了轉載和報道。許多網(wǎng)友還留言表示了對這項政策的肯定和支持。我們這項政策推出以來，省內外已先后有50多個縣（市、區(qū)）司法局或來電來函、或來人與我們就該項政策的實施情況進行交流。當然，正如我一開始說的那樣，我們這項政策雖然我們自己認為它是好的，對工作一定有著積極作用，但由于實施時間不長，還有許多需要完善的地方，借這次會議的機會，請各位領導和同仁給予指教。