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同志們：

在*省政府、*省政府法制辦的大力支持下，全國推行行政執法責任制工作座談會順利召開了。首先，我受曹康泰主任、宋大涵副主任的委托，轉達務院法制辦領導對與會領導的問候，并對*省政府、*省政府法制辦對會議的順利召開所作出的辛勤勞動表示衷心的感謝！中編辦派了兩位處長到會指導，人民日報社也派人與會，表示了對我們工作的關心和支持，對他們表示熱烈的歡迎！

去年在南寧召開的協作會，專題討論研究行政執法責任制的問題，在這個會上我有個發言，對行政執法責任制制度的形成、制度的基礎、制度的規定、制度的基本精神以及如何推行，介紹了一些情況，談了一些意見。當時《國務院辦公廳關于推行行政執法責任的若干意見》（國辦發［*］37號）還沒出來，現在這個文件已經出臺，并已經推行了半年多的時間，推行行政執法責任制從思想變成了現實，從具體規定到主要制度都發生了很大變化，所以，在石家莊開會，對前一段貫徹《國務院辦公廳關于推行行政執法責任的若干意見》，推行行政執法責任制階段性工作進行總結，匯集情況，交流經驗，分析研究工作中存在的問題，探討下一步的工作思路，是很有意義的。

下面，我講四個問題，供同志們參考。

一、目前全國推行行政執法責任制的基本情況

*年7月9日國務院辦公廳《關于推行行政執法責任的若干意見》以來，各地方各部門認識高、決心大、行動快，采取各種措施，深入貫徹文件精神。

一是積極研究部署。從地方情況看，28個省（區、市）召開了政府常務會議或者省長辦公會，專題研究了推行行政執法責任制問題；17個省（區、市）召開了全省推行行政執法責任制工作會議。從部委情況看，也都做了大量工作。如，國稅總局召開了全系統的推行行政執法責任制工作會議，海關總署也召開了相關會議。同時，各地廣泛開展培訓工作，培訓了推行行政執法責任制工作的骨干。四川省還召開了行政執法責任制理論研究優秀論文征集活動，從理論上進行研究，為推行行政執法責任制打下了理論基礎。

二是加強推行政執法責任制的組織保障。11個省（區、市）和5個部委專門成立了推行行政執法責任制工作領導小組。有5個省建立了由法制、監察、人事等部門參加的聯席會議制度。*省還建立了推行行政執法責任制的重點聯系單位，浙江省確定了省直部門的責任人和工作措施，公安部把推行行政執法責任制納入*年開展的基層基礎建設年活動，納入了規范執法行為、促進執法公正的專項整治活動，同時部署、同時考核、同時驗收。

三是加強制度建設。28個省（區、市）和10多個部委專門就貫徹37號文件制發了通知，根據本地區、本部門實際提出了具體要求；17個省（區、市）對已有的推行行政執法責任制的政府規章進行了修訂，北京、*、浙江、湖南、寧夏和公安部、文化部等地和部委還制定了具體的推行行政執法責任工作方案；有的地方專門制定了指導意見，如*省制定了《關于推行行政執法責任制工作有關問題的指導意見》，大家可以相互借鑒一下。

從成效上看，一是梳理行政執法依據取得了階段性進展。湖南省根據梳理工作中遇到的問題，下達了解答，公告了執法依據。從目前情況看，80％的省（區、市）梳理工作接近尾聲，4月30日前能完成任務，地、縣差一點，可能延遲一些。二是行政執法考核評議機制不斷完善。各地根據37號文件規定對已有的評議考核制度進行了重新修訂、充實和健全。三是認真落實行政執法責任。特別是通過案卷評查制度，把責任落到實處。

二、進一步認識推行行政執法責任制的重大意義和時代精神

推行行政執法責任制的重大意義，國務院文件作了明確規定，曹康泰主任在答記者問中也講得很清楚，我這里概括為三點：

（一）政治意義。黨和國家從十五大以來就講，一切政府機關都必須依法行政，實行執法責任制和評議考核制。十六大和十六屆三中、四中全會文件都提出要推行行政執法責任制。實際上這是貫徹落實我們黨的治國方略的重要舉措，是加強黨的執政能力建設的重要內容，也是我們黨執政方式轉變的具體要求，政治意義很大。

（二）法律意義。首先，推行行政執法責任制對貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》意義重大。《綱要》的內容涉及方方面面的工作，如何落實，抓什么，怎么抓，十分重要。行政執法責任制就是一個重要的抓手。《綱要》明確提出了“推行行政執法責任制”的具體要求，37號文件明確指出其主要目的是為貫徹落實《綱要》有關規定，推動建立責權明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，全面推進依法行政。第二，推行行政執法責任制是規范和監督行政執法行為的需要。規范和監督執法行為對建設法治政府意義十分重大。《綱要》對推進依法行政工作中存在的問題概括為七項，前二項是制度建設問題，現在經過多年的努力，制度建設的問題已基本解決，問題雖然存在，但情況明顯改善。后五項是執法方面的問題，而這方面的問題依然嚴重存在，實際上已經成為推進依法行政工作中存在的主要問題。所以，規范和監督行政執法行為十分重要，法律意義重大。

（三）實踐意義。37號文件把推行行政執法責任制工作中存在的問題概括為：認識不到位，對這項工作不夠重視；行政執法責任制不夠健全，程序不夠完善，評議考核機制不夠科學，責任追究比較難落實，與相關制度不夠銜接；組織實施缺乏必要的保障等。這些問題的存在，就容易使行政執法責任制工作流于形式，不能深入下去。既然行政執法責任制這么重要，就要從實踐方面加大推行力度，使之真正能夠深入下去。

今天我還有一點新認識，就是進一步認識推行行政執法責任制的時代精神問題。這個精神有兩個方面：一是現代法治的精神。要充分領會現代法治精神，把推行行政執法責任制工作放在貫徹落實現代法治精神上去考慮。現代法治精神在《綱要》中有比較多的表述。《綱要》充分體現了現代法治精神。二是中央關于深入開展社會主義法治理念教育活動中的社會主義法治理念。社會主義法治理念既體現了時代精神，也是指導行政執法責任制工作的很重要的理念。羅干同志指出，社會主義法治理念的提出，是以為總書記的黨中央從社會主義現代化建設事業全局出發，堅持以馬克思主義法學理論為指導，在認真總結我國法治建設實踐經驗，借鑒世界法治文明成果的基礎上，作出的一項重大決策，標志著我黨對建設中國特色社會主義法治國家的規律、中國共產黨執政規律有了更深刻的認識和把握。我國社會主義法治理念是先進的法治理念，是真正符合人民群眾利益和需要的法治理念，基本內涵可以概括為依法治國、執政為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面。依法治國是社會主義法治的核心內容；執法為民是社會主義法治的本質要求；公平正義是社會主義法治的價值追求；服務大局是社會主義法治的重要使命；黨的領導是社會主義法治的根本保證。這五項內容構成社會主義法治理念的基本內容，同時，法治理念五個方面是相輔相成的，體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。我們要自覺堅持用社會主義法治理念指導實踐，就要進一步認識推行行政執法責任制的時代精神，務必把握三點：第一，社會主義法治理念也是指導行政執法和行政執法監督的基本理念；第二，推行行政執法責任制過程中也要貫徹這些基本原則的內容；第三，開展社會主義法治理念教育，樹立社會主義法治理念與全面推進依法行政、貫徹落實《綱要》是有機統一的。

三、進一步領會行政執法責任制的理論基礎、功能及其發揮作用的機理，正確把握相關的規定

關于行政執法責任制制度的理論基礎、功能及其發揮作用的機理是深入領會行政執法責任制的基礎和關鍵。行政執法責任制總的看是行政執法體制的重大發展，實際上也是將行政執法與行政執法監督有機結合起來的新體制。既然是體制，就包括相對廣泛、完整的體制內容。既有同體監督，也有異體監督；一個行政機關，既是行政執法機關，同時也是行政執法監督機關。比如，一個行政執法部門推行行政執法責任制，既接受上級機關的監督，同時自己也在推行這個監督制度，是同體監督與異體監督結合起來的新體制。因此，這個制度對提高行政執法效率和水平、監督和規范行政執法行為、推進依法行政具有十分重要作用。

行政執法責任制的理論基礎及其發揮監督、規范功能的機理是什么呢？我認為有以下幾方面：

（一）心理機制。從責任本體來看，責任在一定意義上是指行為人在其意志支配下實施的行為及其后果的一種應承。通俗地說，就是行為人要對自己有意識的行為及其后果承擔責任，受到某種肯定性或者否定性的評價，肯定性的就是激勵，否定性的就是懲罰。將責任與行政執法聯系起來，把意志、行為與后果聯系起來，從而提高行政執法人員對后果的關注，使行政執法人員對其執法行為的后果負責。這樣，就使得行政執法人員在實施執法行為時不得不考慮執法的準確性和適當性，從而比較自覺地避免行政執法過程中的種種問題，提高行政執法水平。從責任的本體看，把意識和人的主觀意志與行為后果聯系起來，這是行政執法責任制制度的心理基礎，也就是主觀基礎，也是一種心理機制。

（二）利益機制。行政執法責任制引進了利益機制，可以使執法人員從根本上關注行政執法的效率和水平，自覺改進行政執法狀況，所以，行政執法責任制從某種意義上說是利益的調整機制，實際上是將執法人員的責權利有機結合起來。行政執法是行使權力的過程，如果這個過程符合某種行政的規程，行政行為既不越權也不失職，執法人員的利益不會因此受到損失，反而會從中得到獎勵和回報。相反，如果不作為或亂作為，在行政執法權的行使過程中，違法亂紀，危害人民的利益，就要承擔相應的責任，受到相應的懲處，從而失去某種利益和好處，這正是任何人自覺和不自覺都要加以避免的，所以，從人的趨利避害的本性和權責利的辯證關系的原理看，將責任與行政執法聯系起來，足以形成一種有效的內在調控、自我監督機制。

（三）權力和義務相結合的機制。行政執法責任制也是權力和義務結合的一種機制。行政執法責任制最大的特點是體現了權責一體，既有權力也有義務，權力與義務是對等一致的關系。沒有責任的行政執法無異于等于無約束地行使權力。因此，行政執法責任制一旦將責任與執法結合，實際上就是將行政執法中的義務提升到與權力對等的地位，將義務落實到責任的實處，使行政執法活動中的權力無制約、義務不明確、責任不落實的狀況得到了根本的改變。

（四）競爭激勵機制。行政執法責任制的另一個功效就是將執法職責、任務層層分解到人，并輔之于獎勵、考核，形成一種有效的競爭激勵機制，從而使行政執法的效率和質量得到提高。

（五）客觀的強制機制。這是一種外力的客觀強制。這種外力的強制在責任實現的時候，就會變成具體的痛苦或者利益的損失。因此，這個責任始終是一種威懾力，而且能夠變為現實的威懾力，時時警示著行政執法人員。這使得執法人員產生自我約束、自我監督的內在的心理強制力。這種外在的客觀強制力和內在的主觀強制力的有機結合，就會產生良好的效果。

這是我領會的行政執法責任制的理論基礎、功能及其發揮作用的機理。據此，理解行政執法責任制應把握以下幾項內容：

一是把握其基本性質。37號文件明確規定：“行政執法責任制是規范和監督行政機關行政執法活動的一項重要制度”。這是對行政執法責任制基本性質的表述。從制度性質上講，行政執法責任制不是救濟制度，不是執行制度，是監督制度；對象是行政執法機關，不是其他機關，更不是管理相對人；功能和作用是規范和監督行政機關的執法活動。37號文件的出臺就是為了建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制和結構合理、配置科學、程序嚴密、獎懲分明的權力運行機制。因此，必須準確把握行政執法責任制的基本性質和作用。

二是把握行政執法責任制的制度構架。也就是把握制度內部的邏輯關系。37號文件首先確定了行政執法責任制的基本概念，在此基礎上，確定了責任制內部相互聯系的三個結構板塊，即：依法確定執法職權，按照確定的執法職權的標準進行評議考核，根據評議考核追究相關人員的責任。按照事物發展的邏輯和制度賬行的時間順序及內在聯系，構筑了整個行政執法責任制的制度體系。這三個部分是完整的、統一的、平行的。現在存在的問題是，有些單位、有些人將行政執法責任制內部的三個平行的板塊割裂開了，沒有把它們有機地聯系起來；把制度內在的某一部分的內容，不適當地提升到和執法責任制相并列的程度。37號文件出臺前認識上就有這個誤區，通過深入研究，37號文件已經明確了，這個誤區就應當消除。如果執法責任制是一種制度，評議考核又是另一種制度，把這兩個原本統一的制度不適當地并列起來，把評議考核從行政執法責任制制度體系中拿走，剩下的行政執法責任制就會變得殘缺不全，模糊混亂。現在邏輯關系、結構層次很清晰了，就要正確處理好依法界定執法職責和評議考核以及責任追究這三者之間的關系。當然，它的具體表現形式可以是獨立的幾個分制度，但各項分制度都是行政執法責任制的一個組成部分，這個邏輯關系不能變。

三是正確把握行政執法責任的規定。在深入研究的基礎上，37號文件對行政執法責任制的責任給出了明確的定義，明確解釋了它的科學內涵、外延和制度的功能、作用，澄清了多年來對行政執法責任制有關責任的認識誤區，給了它一個科學定位，實際上是對政府法制監督理論的重大創新。在理解貫徹文件中目前還出現了兩種傾向，一種是把行政執法責任制的責任等同于現在由監察部門來追究的行政處分；另一種是把行政執法責任制的責任追究一股腦地推給監察部門。這兩種傾向都不符合國務院文件的規定。理解國務院文件在這個問題上的規定，要把握以下幾點：

第一，行政執法責任制所規定的責任主要是行政處理，同時也涉及行政處分。行政處理是指對違法或者不當的行政行為，由政府或者部門對機關給予限期整改、通報批評、取消評先資格等處理；對具體的執法人員給予批評教育、離崗培訓，調離執法崗位、取消執法資格等處理。行政處理是行政執法責任的主要責任形式。行政處分是規定在各種具體法律、法規和規章中的，都有明確具體的規定。

第二，追究行政處理和行政處分兩種責任的程序和主體是不一樣的。37號文件規定，對違法或不當的行政行為需要追究責任予以行政處分的，由本級政府或者監察機關依法予以追究。如果沒有法律規定就不能追究，有法律規定才能追究。對違法或不當的行政行為需要追究責任予以行政處理的，則由本級政府和本部門依照37號文件的規定予以追究。

第三，行政處理和行政處分之間有一個銜接過程，也就是說給了行政處理，還可以給予行政處分，如，取消了行政執法資格，同時還可以移交監察部門或由任免機關給予行政處分，兩者不相矛盾，而是相輔相成的。

第四，歸責原則發生了一些變化。原來強調的是行政過錯責任追究，現在“過錯”已經從行政執法責任制一級標題上的原則變為追究行政執法人員責任的考慮因素之一。追究行政執法人員的責任的依據是法律、法規或規章賦予的職責和義務，不履行義務就要承擔責任，不是有故意時才承擔責任。而且對機關也無法確定主觀過錯形式，確定有無故意，所以，37號文件在標題上沒有使用“過錯”二字。對行政執法人員追究責任才有一個根據情節、后果和過錯的形式分別予以批評教育、離崗培訓，調離執法崗位、取消執法資格等處理問題。過錯是給予個人行政處理和處分時考慮的一個因素，而不是作為制度的因素。

第五，行政執法責任制不僅僅是講追究責任，也是一種激勵機制和懲處機制相結合的一種制度，所以37號文件反復強調要建立激勵機制，使這項制度更好地發揮作用。37號文件中有兩處直接提到這個問題。

四、推行行政執法責任制工作中需要明確的幾個問題

（一）關于規范性文件能否作為行政執法依據進行梳理的問題。37號文件明確規定法律、法規、規章是執法依據，應當予以梳理。對規范性文件僅僅提到了三定方案。對這個問題有幾點需要明確：第一，按照行政許可法、行政處罰法的規定，規范性文件不得設定行政許可、行政處罰；已經設定的一律無效。據此，凡是設定行政許可、行政處罰等內容的規范性文件不得作為執法依據，因而也不列入梳理范圍。但是，根據行政許可法第十四條第二款規定，國務院決定可以設定行政許可，那么國務院文件可以作為執法依據進行梳理。第二，有立法權的行政機關制定的有關征收等內容的規范性文件，可以作為執法依據進行梳理。但是，其內容應當符合法律、法規和規章的規定。第三，明確一條界限，立法法施行之前的“法規性文件”可以作為執法依據梳理。

（二）關于行政執法依據的編排問題。37號文件規定梳理執法依據應該分類排列，列明目錄，做到分類清晰、編排科學。從梳理行政執法依據工作的實際情況看，我們認為可以按照法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章對行政執法依據進行排序；同時，經過梳理后的行政執法依據，也可以按照行政許可、行政征收、行政強制、行政處罰等類別進行分類排列。排列的目的是更清晰、更合理、更有利于標準的確立和職責的確定。

（三）關于兩個以上部門共同執行的執法依據的梳理問題。這個問題，是立法過程中反映出來的，落實到梳理時，由共同執行機關分別梳理，并按照法律、法規、規章的規定分解執法職權。

（四）關于梳理行政執法依據的組織實施問題。按照37號文件規定，各省、自治區、直轄市人民政府和國務院實行垂直管理和雙重管理的部門要切實負起責任，加強對本地區、本部門（本系統）行政執法依據梳理工作的組織領導，并認真做好組織協調、跟蹤檢查、督促落實等工作。地方各級政府法制機構要充分發揮參謀助手和法律顧問作用，按照《綱要》和《國務院辦公廳關于貫徹落實〈綱要〉的實施意見》（國辦發）［2004］24號文件）對牽頭單位的要求，切實負起對這項工作統籌協調的責任，明確工作進度，堅持重大問題主動協商、共同研究，會同有關部門做好行政執法依據的梳理工作。

（五）關于行政執法依據的交叉或者重復的處理問題。37號文件規定，地方各級政府要根據執法依據制定、修改和廢止情況，及時調整所屬各有關部門的執法依據，協調解決梳理執法依據中的問題。所以，在梳理執法依據時，對交叉或者重復的依據，應當按照立法法規定的權限和程序提請有關行政執法依據的制定機關作出處理。

（六）關于確定行政執法責任的問題。37號文件規定，要按照有權必有責的要求，在分解執法職權的基礎上，確定不同部門及機構、崗位執法人員的具體執法責任。要根據行政執法部門、行政執法人員違反法定義務的不同情形，依法確定其應承擔的責任的種類和內容。據此，對行政執法部門可以根據其違反法定義務的不同情況，確定限其整改、通報批評、取消評先資格等責任；對執法人員可根據其違反法定義務的不同情況，確定批評教育、離崗培訓、調離執法崗位、取消執法資格等責任。這個問題強調的是執法責任一定要具體和明確，要有適當的形式。

（七）關于明確具體執法責任的形式問題。37號文件明確規定，各級政府可以采取適當形式明確所屬行政執法部門的具體執法責任，行政執法部門可以采取適當形式明確各執法機構和執法崗位的具體執法責任。在實踐中，有的地方和部門采取簽訂責任書或責任狀的形式明確具體執法責任，這是符合37號文件上述規定的。這既有執法依據的內容，也有責任形式和種類的內容，同時怎么追究也明確了，一旦出現違反規定的情況，等于承諾了，在追究責任和評議考核時有依據。梳理執法依據，確定執法職責，明確執法責任，三者總體上說是給考核評議確定一個標準，也就是考核根據什么。行政執法責任制評議考核的內容是什么？就是行政執法部門和行政執法人員行使職權，履行法定義務的情況，包括主體資格是否符合規定，執法行為是否符合執法權限，適用執法依據是否規范，執法程序是否合法，行政執法決定的內容是否合法、適當，行政執法決定的行政復議和行政訴訟結果，案卷質量情況等，這些是行政執法的考核內容，很明確。正是因為行政執法責任制的考核很明確，所以與公務員考核等其他考核才分開來。公務員考核很廣泛，包括道德、紀律等，行政執法責任制的考核結果，公務員考核可以直接引用，所以37號文件專門要求避免重復考核。行政執法責任制考核在依法行政情況考核中也占有適當地位，但同依法行政情況考核并不一樣，依法行政情況考核還包括制定規范性文件等內容。所以，行政執法責任制的基本性質和定位決定了這項制度的范圍是具體的、明確的、有限的。

總之，在推行行政執法責任制工作中，有一條必須明確，就是我們的思想必須統一到37號文件上來，在實踐中必須嚴格執行文件的規定。

今天簡單匯報一些情況和個人看法，不當之處請大家批評指正。謝謝大家。