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一、總體要求

（一）指導思想

貫徹落實中央、省委及市委全面推進鄉村振興決策以及中央“三塊地”改革的戰略部署和改革舉措，堅持高質量發展建設共同富裕示范區的發展方向，落實主體功能區戰略，強化國土空間規劃管控作用，強化國土要素支撐與保障，促進國土空間保護開發利用提質增效，樹立省內縣域農業、生態國土空間治理典范。搶抓山區26縣跨越式高質量發展契機，立足自身資源稟賦，發揮縣域比較優勢，加快建設多產融合的農業第一縣，高水平推進農業農村現代化建設。

（二）試點目標

深化細化縣域農產品主產區的不同主體功能定位，貫徹落實國家對生態保護紅線、永久基本農田和長期穩定耕地的有關保護任務，加強三條控制線的管控并傳導到各鄉鎮（街道）管理單元。加大力度推進農村一二三產業融合發展，滿足農產品主產區發展新階段的新需求，探索農產品主產區空間治理的戰略、路徑、方法、政策和措施，打造農村產業融合發展用地創新試點2.0升級版。進一步落實主體功能區戰略，以農業、生態空間治理為核心，通過改革創新、要素保障、規范用地管理等措施，依托空間治理數字化手段，提升國土空間治理水平和利用效率。通過3年試點，打造（金義）都市田園綜合體和若干個集農產品生產、加工、流通于一體的區域性示范性農業產業園區，形成農業空間形態集中連片，農業生產高效現代，生態環境明顯改善的國土空間治理新面貌。

二、重點任務

（一）強化國土空間規劃引領，落實主體功能戰略。

1．加強規劃引領。加快編制國土空間規劃和空間治理、農業產業發展、旅游產業發展等專項規劃，落實省級主體功能定位。通過規劃引導，進一步優化縣域農業、生態空間布局形態，規范糧食生產功能區、現代農業園區和特色農產品優勢區以及特色景區的功能布局，增強農業、生態空間的治理能力。在符合國土空間規劃總體要求和用途管制制度的前提下，探索制定對項目用地布局和管控要求等進行優化調整與細化落實的制度和措施。

2．落實鄉鎮主體功能。在縣農產品主產區的定位基礎上，將主體功能進一步精細化至各鄉鎮（街道），延續縣域主體單元類型，分為城鎮化優勢型鄉鎮（街道）、城鎮化潛力型鄉鎮（街道）、農產品主產型鄉鎮（街道）、生態經濟型鄉鎮（街道）、重點生態型鄉鎮（街道）五類。完善差異化落實政策，通過改革傳導，形成縣域內上下互動、相互融合的空間主體關系，做到精準施策、精細管控，實現各鄉鎮均衡發展。

（二）引導農業空間布局優化，保障耕地資源安全。

3．優化農業空間布局。實施高標準農田建設、耕地質量提升、耕地功能恢復等工程，促進農田集中連片，構建千畝方永久基本農田5片、百畝方永久基本農田20片。優化糧食生產功能區、現代農業園區和特色農產品優勢區等空間布局，加強對農村低小散等低效用地盤整利用。建立農業產業準入和監控制度，支持農用地多元化、生態化、效益化利用政策。

4．完善農業標準地制度。按照制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的要求，開展農業提質增效，研究全面實施農業“標準地”制度，使之體系化、系統化。標準地具體劃分為：一類標準地（一般農田），主要種植當年生作物和多年生作物；二類標準地（永久基本農田），重點用于糧食生產，可種植一年生作物；三類標準地（糧食生產功能區），主要以糧食作物為主，并確保種植其他一年生作的地塊種植一季糧食作物；四類標準地（園地），主要種植一年生作物和多年生的重點農業經濟作物。根據標準地的類型實施獎懲激勵措施，明確不同土地利用方式的獎補措施，切實保障提升農民收益。

（三）系統開展生態空間保護與利用，保障生態安全。

5．開展山水林田湖草系統保護。遵循山水林田湖草生命共同體理念，以生態保護紅線為核心，系統開展生物多樣性保護、水資源保護、林業資源保護等生態資源保護工作，嚴守生態底線。建立以牛頭山國家森林公園、壺山省級森林公園等為主體的自然保護地體系，落實自然保護地管控要求。加強國家級和省級生態公益林、源口水庫飲用水源保護地等重要生態資源的保護工作，落實保護責任。

6．探索“兩山轉化”實施路徑。落實山區26縣“雙向飛地”政策，與結對幫扶地區開展產業飛地、創新科技園、產業合作園建設，謀劃安排1500畝建設用地規劃指標。發揮生態資源優勢，謀劃布局一批生態旅游、休閑康養、科研宣教等生態經濟產業項目，加快推進高質量建設共同富裕示范區。

（四）推進鄉村全域土地綜合整治和生態修復，探索建立實施新機制。

7．加大力度開展全域土地綜合整治和生態修復。立足于縣的自然地理特點，從耕地質量、糧食產能、田園景觀、生態價值等方面出發，研究制定具有特色的土地綜合整治效果績效評價指標體系，確保土地綜合整治有效實施；系統開展田水林草系統性生態修復，制定符合縣的生態修復策略和重點區域，創新引導多元化市場化主體參與生態修復工程，充分發揮地方投資平臺優勢，提高生態修復工程實施效率和質量，提升生態空間和農業空間中的生態區域的治理能力。

8．建立土地綜合整治和生態修復新機制。探索以鄉鎮（街道）為單位開展國土空間綜合整治試點，推進永久基本農田集中連片整治。優化城鄉建設用地增減掛鉤政策，深入實施以共同富裕為主導的全域土地綜合整治村莊集聚搬遷與生態修復工程，深化“下山脫貧3.0”行動。允許對生態保護紅線范圍內農村建設用地按照“宜林則林、宜草則草、宜水則水”的原則進行復墾，取得等量規劃建設用地規模和建設用地計劃指標，可在全省范圍內調劑使用。加強政府對土地綜合整治與有機更新的統籌和引導，為土地整治與城鄉有機更新提供制度保障。

（五）深化農村產業融合發展改革創新，探索農村產業用地分類管理。

9．探索農村產業用地分類管理。為順應新時代農村一二三產業融合發展用地需求，以農業農村資源為依托，拓展農業農村功能，延伸農業農村產業鏈條，創新農村產業融合發展新業態用地類型，分為農村產業融合發展產業用地和農村產業融合發展配套用地。對建設永久性建筑設施的融合發展產業用地，嚴格用途管制，嚴控新增規模，按照建設用地管理；對不破壞耕地耕作層（可恢復為原地類種植條件）的融合發展配套用地，在符合農地農用和國家、省設施農業用地管理政策的原則下，探索納入設施農業用地管理，報省自然資源廳、省農業農村廳備案，以滿足農村產業用地和農業配套設施需求。按照農村產業融合發展新業態的特點，結合國家、省級國土空間調查規劃用地分類和《省土地管理條例》相關條款，探索制定農村產業融合發展新業態用地在空間規劃管控、用途管制、項目審批、產權登記、畝均投入產出等中的用地分類銜接和過渡方法，滿足縣空間治理試點用地管理要求。

10．規范集體經營性用地。建立縣域特色的農村集體經營性建設用地入市機制，制定相應的配套政策和管理辦法。優先安排存量集體經營性建設用地入市，控制新增集體經營性建設用地入市規模。對于符合規劃的集體建設用地，農村集體經濟組織可以通過出讓、出租、合作、入股等方式盤活利用空閑農房、宅基地、工礦用地、廢棄學校和公共服務用房等用地，按照規劃要求和用地標準，改造建設用于休閑旅游、農產品加工、電子商務等鄉村產業發展。探索零星地塊的騰挪和集聚方式，合理控制人均城鄉建設用地水平，使空間更集聚，實現土地資源的盤活和集約化利用。

11．加大農村產業用地扶持力度。針對農產品主產區定位和發展路徑，加大要素資源向農業、生態空間治理產業項目傾斜力度，落實國土空間規劃預留指標使用制度，探索農村產業融合發展用地的規劃“留白”、虛位管控和動態實施機制。按照國家和省有關要求，劃定永久基本農田儲備區，作為補充劃定永久基本農田的后備資源。根據項目需要，每年統籌安排不低于5%的年度新增建設用地計劃指標和規劃額度用于空間治理項目。探索農業農村地區新能源項目在農用地內開展復合利用的標準和方式。縣由政府投資且經省發改委立項的基礎設施、民生項目、優質農文旅項目，省級以預支的方式給予40%的新增建設用地計劃指標支持。對省級以上重大項目，省級統籌耕地占補平衡保障比例為40%。

（六）探索農村用地差別化管制，提升空間治理效能。

12．探索差別化管理模式。依據國土空間用途管制制度，嚴格遵守農地農用原則，切實提高農村建設用地節約集約水平，制定和完善有特色的《縣農村產業融合發展用地分類和管理辦法》《縣設施農業用地管理辦法》《縣農業“標準地”改革實施辦法》《縣農村集體經營性建設用地入市實施辦法》《縣土地要素資源流動補償實施方案》等相應的配套政策與規范，進一步規范農村產業融合發展的產業用地和配套用地的分類、選址、規模、標準、審批（審核備案）、使用年限和監督檢查等，明確空間治理項目用地審批（審核、備案）管理機制，探索農業、生態空間用地差別化管理方式。

13．探索創新供地方式。依據農村一二三產業融合發展、農產品精深加工、農村創新創業、新產業新業態和產業集群等業態特點，健全產業項目的準入和準出機制，推動土地復合開發利用，制定符合農村產業融合發展用地特點的建設用地賦能“標準地”，探索多元化、差別化的土地供應新方式。在城鎮開發邊界外，允許劃定單塊面積3公頃以下的開發邊界，用于安排生態農業、休閑旅游等新業態用地，但不得用于商品住宅等房地產開發項目。

14．完善用地保障政策。依據國土空間規劃的目標和定位，結合縣農業、生態空間治理的實際需求，因地制宜完善農村產業用地的保障政策。因農村產業融合發展用地的特殊性與生態景觀敏感區域的特殊建設要求，有關控制指標確有必要突破城鎮建設用地項目控制指標下限的，經充分論證后，可適當降低容積率、綠地率、停車場配比等指標要求供地。

15．探索差別化監管機制。建立健全農村用地發展監管體系，強化對農村產業融合發展用地開發建設項目全過程監管，嚴格控制用地范圍，嚴肅查處違法違規占用、轉讓土地及改變土地用途等行為，嚴格妥善處理歷史遺留違法用地，防止以“新產業新業態”為名擅自擴大建設用地規模。

16．探索土地要素流動補償機制。建立縣級土地要素資源流動補償機制，按照“誰使用、誰補償”的原則，由占用土地資源多的地區向占用資源少的地區給予經濟補償。探索制定土地要素流動補償機制的量化指標，促進城鄉區域協調發展，實行共同富裕目標。

（七）構建未來鄉村治理數字化平臺，強化數字化賦能。

17．加快“規劃協同”應用場景建設。圍繞規劃協同共治目標，以推動縱橫銜接的國土空間規劃編制和多跨協同的重大平臺及建設項目謀劃為落腳點，在動態更新、權威統一的國土空間規劃“一張圖”基礎上，建設“規劃協同”應用場景，提升鄉村治理現代化水平。以“空間碼”為核心，通過碼上智編、碼上智策和碼上智評三個子場景，實現規劃矛盾從源頭發現、規劃協調跨部門共商、規劃實施全方位監測，有效保障國土空間規劃在國土空間治理和可持續發展中的管控和引領作用，保障縣空間治理試點工作順利實施。

18．加大數字平臺監管力度，實現精細化管理。建立縣空間治理試點的實施監督指標體系，納入國土空間規劃“一張圖”平臺，形成全方位、全過程的監測評估預警機制。落實規劃實施情況的定期體檢、全面評估、及時預警，全面提升縣空間治理體系與治理能力現代化水平。

三、工作安排

（一）試點準備階段（2021年5月~2021年9月）

研究制定試點實施方案，明確試點工作目標和任務。結合國土空間規劃編制，落實省級主體功能區部署。

（二）試點實施階段（2021年10月~2023年6月）

依據試點實施方案，以及相關配套政策、專項規劃和技術規定等，全面開展試點實施工作。

（三）試點總結階段（2023年7月~2023年12月）

總結試點工作經驗、做法，分析評估存在的問題，提出改革的政策與建議，形成農產品主產區產業融合發展的長效機制。

四、保障措施

（一）加強組織領導。成立縣空間治理試點實施領導小組，由縣政府主要領導任組長，分管領導任副組長，縣發改局、經濟商務局、財政局、自然資源和規劃局、建設局、農業農村局、全域辦，以及各鎮街（聯盟）等部門單位主要負責人為成員，組成協同聯動的工作專班，具體負責目標任務制定、政策工具集成，組織協調工作、督促落實等工作。

（二）明確責任分工。抓好責任分解，落實責任制度。省、市加強工作指導，縣具體實施，建立上下聯動的工作機制，定期研究工作、及時解決問題。明確各部門、相關責任人的職責要求，細化工作職責和內容，加強協調溝通，加大探索力度，保證試點工作順利推進，為全省提供可復制、可推廣的經驗借鑒。

（三）確保成果質量。確保各項工作任務細化落實。按照工作目標和任務要求，按照項目化、專業化、規模化的要求，壓實主體責任，推進專班工作，客觀認真進行試點工作，及時總結分析階段性成果。對試點過程中發現的問題和實踐證明不可行的舉措，要及時予以調整，提出相關建議。

五、預期成效與預期成果

（一）預期成效。

1．形成一批耕地和永久基本農田集中連片保護區域，整治5個以上千畝方永久基本農田集中連片項目區，耕地連片度得到明顯提升。劃定永久基本農田保護區，建設高標準農田和糧食生產功能區。到試點期末，全縣耕地和永久基本農田保護任務不低于國土空間規劃控制指標。

2．全縣生態資源得到有效保護，生態保護紅線完成勘界定標，一般生態空間得到合理保護和開發利用。到試點期末，全縣林地、水面面積不低于國土空間規劃相關指標。

3．高水平實現縣域農業現代化。初步建成都市田園綜合體，打造不少于2個集農產品生產、加工、流通于一體的區域示范性農業產業園區。

4．形成農產品主產區共同富裕的戰略、路徑、方法，全面提升鄉村空間治理現代化水平和空間治理效能。

5．依據各鄉鎮（街道）的歷史沿革和發展歷程，引導各鄉鎮（街道）因地制宜地形成縣域農業、生態差別化發展態勢，實現縣域高質量發展共同富裕目標。到試點期末，實現農村居民人均可支配收入與經濟增長基本同步。

6．強化農村產業用地精準、精細化管理，形成行之有效、合理合規的管控機制。促進農村地區形成有效的村民自治制度，完善村莊生產生活民主自治機制。

7．建成未來鄉村治理數字化平臺，實現數字化賦能鄉村振興。

（二）預期制度成果。

1．編制《縣空間治理專項規劃》（主要內容：優化農業空間格局、做優鎮街發展引導、落實主體功能戰略、保障耕地資源安全、探索建立土地整治和生態修復舉措、深化農村產業融合發展改革創新、建立農業用地差別化管控機制、分類引導村容村貌（建筑風貌）建設、安排重點項目等）。

2．編制《縣農村產業融合發展用地分類規范和管理辦法》（暫名）（建立農村產業用地分類和差別化審批、實施、監管機制及方法）。

3．修訂《縣設施農業用地管理辦法》。

4．編制《縣農業“標準地”改革實施辦法》。

5．編制《縣農村集體經營性建設用地入市實施辦法》。

6．編制《縣土地要素資源流動補償實施方案》。