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鄉鎮干部隊伍建設的困境探析

中共恩施州委黨校黃元山

內容提要：鄉鎮干部隊伍建設的狀況，關系“三農”問題的解決，關系和諧社會的構建，關系黨的執政能力提高和執政基礎的鞏固。由于認識、體制、社會輿論等方面的原因，使鄉鎮干部隊伍建設陷入了前所未有的困境，只有從提高思想認識、理順職能關系、強化制度建設等方面下功夫，才能使鄉鎮干部隊伍建設的難題得到破解。

關鍵詞：隊伍建設鄉鎮干部困境與出路

我國是一個農業人口占多數的國家，在落后的西部地區，不僅農民人口占多數，而且農村社區是主要社區，農業是最基本的產業。實現農村、農業、農民的現代化，始終是中國現代化建設的一大難題，但又不能不破解這一難題，不能不跨越這道門檻。在黨的政治路線確定之后，破解這一難題，跨越這一門檻的任務歷史地落到縣、鄉干部的身上。但從與農民打交道的直接性和頻繁程度考察，鄉鎮干部更為重要。中國共產黨執政，面廣、點多、線長，很多工作的最終落腳點在鄉鎮。鄉鎮干部是黨加強同農民群眾血肉聯系的直接實踐者，是黨的農村政策的執行者。鄉鎮干部隊伍建設的狀況，直接關系我們黨解決“三農”問題的決心能否實現，直接關系到我們黨構建和諧社會的目標能否達到，直接關系到我們黨的執政能力的提高和執政基礎的鞏固?；A不牢，地動山搖。鄉鎮干部隊伍建設的質量上不去，農村群眾工作就失去了骨干基礎，黨的偉大事業的農村陣地就有可能喪失。如此事關重大的建設問題，目前在西部落后地區，卻難于找到有效的解決辦法和途徑，鄉鎮干部隊伍建設陷入了前所未有的困境。

一、鄉鎮干部隊伍建設面臨的困境

⒈鄉鎮干部對維護農民合法利益的度難于準確界定

中國共產黨實施以人為本的親民政策，是符合人類社會進步潮流的明智之舉。這一舉措，得到世界的認可，也得到老百姓的擁護。目前，通過廣播、電視、報紙、網絡等信息媒體的傳播，黨的親民政策已深入人心，廣大農民群眾的維權意識一天天增強，鄉鎮干部對農民群眾合法權益保護的力度也越來越大。絕大多數鄉鎮干部做到了“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，想群眾所想，急群眾所急，應群眾所需。鄉鎮干部把中國共產黨執政為民的高度自覺轉化為農民群眾建設社會主義現代化無窮的物質力量，這是中華民族之幸甚！但在實行親民政策，保護農民合法權益的過程中，在涉及各個具體農民時，鄉鎮干部卻遇到了前所未有的困難。維護權益的前提是確定權益。鄉鎮干部同各別農民在確認其權益時，往往發生認識上的差異。鄉鎮干部在確認各個具體農民的利益時，一般是以具體的政策法規為依據，講究的是其合法性，考慮的是普遍適用性；而各別農民在要求其權益時，講究的是合理性，考慮的是各自的特殊狀況。在正常情況下，合理、合法是統一，但在社會主義法制逐步建設的過程中，合理的東西有可能還沒有上升到合法的程度，合理的還不一定是合法的；而合法的又只體現一般要求，體現不了特殊要求，未必很合理。鄉鎮干部在處理這類事情時，只能以法規為依據。由此而同個別農民發生矛盾和沖突，以致種下上訪—協商—裁決再上訪……的惡種。目前許多鄉鎮干部一半以上的精力已用到調解糾紛上，幾乎沒有時間和精力去考慮整體的發展和政府職能所要求的其它服務。

⒉鄉鎮干部自身的合法權益難于得到保護

落后地區鄉鎮干部的待遇水平極低，鄉鎮干部職業已成為不受人尊重，留不住人、即使留得住人也留不住心的職業。從職務升遷方面看，除鄉鎮黨委書記、鄉鎮長外，其它人升遷的機遇是非常少的，多數干部是普通干部，不做升遷的夢，一干就是一輩子。從經濟收入增長方面看，在財政分灶吃飯的體制下，經濟落后地區鄉鎮財政囊中羞澀，許多國家有政策的合法經濟待遇，無法給鄉鎮干部兌現。有的鄉鎮甚至無力支付干部出差的旅差費，一些干部出差時自墊支經費，回單位卻長期得不到報銷的現象時有發生。鄉鎮干部的月平均工資只有元，卻要負擔在鄉鎮內辦事的車費、油費，加上各種捐贈、救助支出等，一年的總額在左右。剩下能用于自己生活支配的在元之間。這筆款額養活自己已較拮據，根本就沒有多余的錢來養活妻兒老小，更別談滿足享受和發展的需要了。職務升遷希望不大，經濟收入待遇太低，激勵機制上的缺憾，造成干部始終建立不起對自己所從事職業的自信，始終找不到全身心投入的感覺，始終達不到創造性工作的境界。窮于應付，疲于奔命，是相當一部分鄉鎮干部現實工作、生活狀態的真實寫照。

⒊鄉鎮干部的領導權威難于得到維護

鄉鎮干部處在各種矛盾沖突的前沿，他們必須在政策法規允許的幅度內，有一定的自由裁定權。責任、義務、權力三者的統一，是干部有效處理各種矛盾糾紛的前提。但目前的情況是，在一些敏感的問題上，鄉鎮干部只有上下聯系、左右協調的責任，只有做深入細致思想工作的義務，沒有最終決定權。但農民群眾不理解，認為鄉鎮干部不為老百姓說話，從而對鄉鎮干部不信任、不支持、不諒解、不配合，以致相關工作陷入極其被動的境地。如在基本建設征地時，國家給農民的補償開出了一個彈性標準，要求各省區可根據實際情況，在這個彈性標準區間內，取一個符合當地實際的恰當數值。經濟落后地區實際執行中基本上是取彈性標準的低限值，這一補償標準往往是由省級人民政府定死了的，鄉鎮干部只能照章執行，并無改變的權力。但老百姓卻認為國家給出的補償標準是很高的，之所以只能得到低限值的補償，是因為鄉干部截留了一部分，所以強烈要求執行彈性補償標準的高限值。鄉鎮干部向上爭取多給農民一點補償，上級不松口，向下說服農民接受低標準，農民不答應，往往因一戶談判而做工作數十次。結果是無論怎么努力，總有個別農戶的工作做不好，以致長期延誤工期，甚至留下多少年扯皮不止的后患。鄉鎮干部一方面因不能及時做好群眾的工作被上級批評，甚至扣發工資獎金等的事時有發生，另一方面，因農民不能及時得到滿意的補償，被農民辱罵甚至毆打的事亦時有發生。鄉鎮干部不僅在做工作時，夾在上級和群眾之間，老鼠進風箱——兩頭受氣，而且人身權利還不時受到侵害。

⒋鄉鎮干部的職業風險增大，職業安全感下降

在中國官員等級中，鄉鎮干部是級別最低，工作環境、工作條件最差的，是官員中最辛苦，最應受到尊重和保護的群體，但目前他們受到的改革威脅卻最大。一方面，國家要變大政府為小政府，要裁減財政供養人員，要減輕農民負擔，首當其沖的就是鄉鎮干部，他們隨時都面臨被裁減的威脅。另一方面，國家要變命令型政府為服務型政府，需要大量有現代科技知識、市場知識、經營理念的干部，去組織、幫助、引導農民走上致富之路。實際生活中，鄉鎮干部向上看，頭頂上懸著隨時都可能掉下來把自己裁減掉的利刃，向下看，則是農民群眾要求提供滿意服務的熱切目光，而熱切目光的后面是稍有差池就必然出現的嚴厲問責。責任意識、危機意識是一個干部必須具有的，但當責任和危機演變成一種安全威脅的時候，干部就有可能選擇逃避。但他們又逃到哪里去？鄉鎮干部沒有機會和時間去掌握其它職業的知識和技能，主動轉業難，被裁減下來后再就業就更難。失去職業安全感的干部，是不可能全心全意做好本職工作的。

⒌鄉鎮干部提高素質的要求難于得到實現

鄉鎮干部日復一日，年復一年同老百姓打交道。他們是做群眾工作的排頭兵，應該具有新時期做群眾工作的新的本領和技能，包括現代農業科技，現代市場經濟知識、現代營銷技術、現代行政管理理論與實踐，現代執政黨執政理論與執政能力等等。不具備這些方面的知識和技能，就達不到一個合格的鄉鎮干部的標準，就不可能在實際工作中取得創造性的成就。但實際生活中，他們沒日沒夜地工作，也沒有節假日的概念。沒有必要的工作閑暇，就沒有精力去學習新知識、新技能。而且由于經費等的限制，沒有必要的學習資料、學習工具和學習手段等，鄉鎮干部在工作閑暇時間學習幾乎不可能，到縣、市（州）級黨?；蚱渌?、中等學校進修學習的機會就更少，只能被迫在干中學。

二、鄉鎮干部隊伍建設陷入困境的原因分析

當前流行一種看法，即中國農民負擔過重，“三農”問題日趨嚴重的根源在于鄉鎮干部太多。因而必須撤消鄉鎮機構，裁減鄉鎮干部的呼聲不絕于耳。這給鄉鎮干部隊伍建設帶來了極大的障礙，對鞏固黨的執政基礎是非常有害的。筆者認為，造成這一不良后果的原因有以下幾個方面：

⒈思想認識錯位。中國有九億農民，鄉鎮干部充其量多萬。這多萬人代表人民政府擔負著九億農民的組織、管理、服務的任務，九億農民也理應負擔這萬人履行職責必須的開銷。如果說只有這多萬鄉鎮干部，農民的負擔并不重。但人們卻將鄉鎮離、退休干部，事業單位、中小學的在崗職工、離退休職工等這些本已經不再是或從來就不是鄉鎮干部人員的開銷，一并計入鄉鎮干部開銷之中，甚至把全國吃財政飯的人的開銷統統算進農民負擔之中，并列舉清朝多少農民負擔一個官員，而現在是多少農民負擔一個官員。以此來論證撤消鄉鎮機構、裁減鄉鎮干部的必要性。這在認識上出現了兩大問題，一是現實的中國社會已經不再是封建時代小農經濟為特征的單一農業社會，農業增加值占國民生產總值的比例已經在以下，國家公務人員的開銷主要不是由農民來負擔，而是由其它產業的勞動者來負擔；二是教育及其它公共福利事業，應該是舉全國之力來興辦，而不是由鄉鎮收入來承擔，更不應該把這類開銷打在鄉鎮干部加重了農民負擔的帳上。

⒉權利責任錯位。首先是財權與事權不對稱。目前我國實行的是國家集權型財政體制，基層政府缺乏財政控制能力，鄉鎮政府獲得的權力資源十分貧瘠，鄉鎮財權過小，財政地位過低，無財難以行政。其次是權力與責任不對等。在目前部門職能政府化，部門利益法律化的體制下，鄉鎮政權的職能已基本喪失，完全成了上級政府各職能部門的執行機構。鄉鎮的權利是極小的，責任卻是無限的。鄉鎮政府要管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等多項工作。與此形成鮮明反差的是法律賦予鄉鎮政府履行職能的權力卻越來越少，造成職權行使“虛化”和“懸空”?！吧厦媲l線，下面一根針”，哪根拽得緊，就跟哪根轉。由于國家體制和機制等諸多方面的原因，市縣一級條條塊塊分割過寬、過細，“衙門”、“婆婆”和“菩薩”過多，哪尊“神”也得罪不起，今天你來檢查，明天他來驗收，應接不暇，鄉鎮領導整天應付不完。特別是一些階段性、臨時性、突擊性任務一茬接一茬，而且都要與工資、考核、獎懲掛鉤，不搞不行。鄉鎮干部經?！芭軘嗤?，磨破嘴”，不分晝夜也難以完成上級各部門下達的諸多指標。這達標，那驗收，樣樣都需要錢，龐大的招待費使得鄉鎮政府無法招架。凡事有考核，輕則受處罰，重則“一票否決”。簽不完的責任狀、數不清的一票否決讓鄉鎮干部膽戰心驚，如履薄冰。有些鄉干部很無奈地說：“鄉鎮干部真是忙，一票否決壓脊梁。成天泡在鄉村里，難有空閑見爹娘”。如此等等，不一而足。在這種想干的事情干不了，不該負的責任必須負的畸形體制下，誰愿意再做鄉鎮干部！

⒊輿論導向錯位。中國的“三農”問題是怎么形成的？中國的城鄉二元結構是怎么積累起來的？稍作分析，就不難得出是國家大規模從農業中提取積累以支持城市工業發展造成的，絕對不是鄉鎮干部數量太多，素質太低，貪污腐化、魚肉鄉里造成的。而我們的一些新聞媒體卻不認真研究根本原因，不惜時間和版面，不顧絕大多數鄉鎮干部為中國農村經濟發展做出的巨大貢獻，不顧鄉鎮政權在構建社會主義和諧社會過程中的巨大作用的史實，連篇累牘地宣染鄉鎮機構及鄉鎮干部存在的種種問題，給鄉鎮機構和鄉鎮干部的形象帶來嚴重的負面影響，極大地傷害了鄉鎮干部的感情，使他們的職業自尊心、工作自信心降到了從來未有過的低點。在這種輿論環境下，還能夠建設起一支執政、行政能力都很強的鄉鎮干部隊伍嗎？

⒋評價體系錯位。目前對鄉鎮干部的評價體系，基本上不是圍繞鄉鎮干部應做事的實績展開，而是圍繞上級評價部門的需要來展開，且這些需要是鄉鎮一級機構和鄉鎮干部幾乎無法適從的。如在安全生產、計劃生育、社會治安綜合治理等方面，只管結果，不管過程。即不管曾經做過多少工作，也不管這些工作過去如何有效，只要當前出了問題，就必然一票否決；而在政治學習、法制教育、文明單位創建等方面，則只講過程不管結果。記錄做不好，臺帳沒建好，職工訂報的任務沒完成等，均可能在評先進時被一票否決，但許多情況下記錄、臺帳、甚至總結等均可能是某個人閉門臆想出來的卻順利過關了。這種評價體系，給鄉鎮干部一個“啟示”，不管怎么扎扎實實干事，一票否決的事仍可能發生，不管怎么虛虛假假應付，過得去的照樣過去。投機取巧可能獲得虛假政績，誰還去追求實事求是？

⒌鄉鎮班子不穩定。《組織法》規定每屆鄉鎮班子的任期為三年，所以鄉鎮領導班子是變動最快的。并且鄉鎮領導班子的主要成員往往是上級組織部門從縣（市）干部中直接選派的，因此鄉鎮領導干部總是處在一年“看”：二年“干”：三年“換”的非良性循環中。領導班子不穩定給鄉鎮干部隊伍建設帶來三大弊端：一是難于培養出具有長遠、全局思維的干部。許多人在任急功近利，制造虛假政績，是這一制度安排的直接產物；二是難于形成一支有合力的隊伍。新官上任，第一位的是抓上級下達的各項硬指標的完成，對制度建設、隊伍建設花的精力肯定要少些。一屆又一屆的重復，隊伍建設問題始終上升不到應有的高度。三是難于形成決策與實施統一的實效。鄉鎮領導班子變動頻繁，致使鄉鎮發展的決策還未來得及實施，或剛剛實施就調離，決策落實不了，規劃實現不了。循環往復沒有實效，造成一般干部的悲觀與失望。

三、走出困境的對策分析

⒈加深對鄉鎮干部隊伍建設的認識。鄉鎮政府，不僅是中國社會的穩定層，更重要的它是社會轉型期的城鄉結合部和各種矛盾的緩沖區。鄉鎮作為人民政權的基石，是我們黨的執政基礎，和人民群眾聯系最直接、最緊密。中國九億農民，他們生產生活中的許多矛盾要靠鄉鎮干部來組織協調，他們必須的社會公共服務要由鄉鎮干部來組織提供。在中國尚處在工業化中期階段，城市化率不足的情況下，在農民素質、民主進程、法制環境等都還相對滯后的背景下，奢談撤消鄉鎮機構、推行鄉鎮自治，無異于癡人說夢。鄉鎮干部作為穩固農村政權的骨干，直接擔負著團結群眾、教育群眾、組織群眾、發展農村、建設農村、穩定農村的重任。鄉鎮政權和鄉鎮干部的戰斗力、凝聚力如何，直接影響到民心的向背、事業的興衰。在很大程度上，人民群眾就是通過鄉鎮干部的形象來認識我們的黨，通過鄉鎮政權的執政能力來判斷我們事業的興衰成敗。鄉鎮干部處在改革過程中各種矛盾的前沿，針對他們的非議多一些并不奇怪。我們的黨組織、上級領導及社會各方，應該充分肯定他們的成績和貢獻，堅持正確輿論導向，以正面報道為主，多宣傳先進鄉鎮的典型經驗和優秀鄉鎮干部的先進事跡，讓全社會都理解和支持鄉鎮工作。而不是有了矛盾和問題，就把責任往他們身上推。傷他們的心，損他們的利，對提高黨的執政能力，構建社會主義和諧社會是極為有害的。

⒉改善工作條件、穩定干部隊伍。一是要增強鄉鎮干部職業安全感。任何一個人都不會為行將退出歷史舞臺的機構拼命工作的，要穩定鄉鎮干部隊伍就不能一改革就拿鄉鎮開刀，搞得鄉鎮干部人心惶惶。必須給他們營造一個鄉鎮工作長期、艱巨、光榮的政治經濟和社會輿論氛圍，動員全社會來尊重和支持鄉鎮干部的工作，增強他們的職業神圣感和職業安全感。鄉鎮領導班子主要領導干部的調整不能過于頻繁。除了任期屆滿，或班子極不團結，或個別領導干部能力水平低、素質差外，在任期內一般不宜對班子和領導干部作大的調整，保持鄉鎮經濟發展的連續性和相對穩定性。二是在工作、生活上關心鄉鎮干部。鄉鎮干部長期工作在農村第一線，生活條件比較艱苦，各級各部門要在生活上、工作上多關心鄉鎮干部。同時，要把對鄉鎮干部的關心愛護和嚴格要求統一起來，并貫穿在干部的思想教育、選拔任用、管理監督、激勵約束的各個環節之中。結合本地實際，適當提高鄉鎮干部的政治、經濟待遇，對鄉鎮干部的住房、家屬調動、子女入學、醫療保險等方面也要給予關心和照顧，使長期在鄉鎮工作的干部感到政治上有盼頭，事業上有奔頭，經濟上有想頭，工作上既有壓力，更有動力。須知關心愛護在崗工作的干部，比號召向積勞成疾英年早逝的干部學習更重要。讓鄉鎮干部思想順心、生活舒心、工作安心，滿腔熱忱、認真負責地做好本職工作，是整個社會的共同責任。

⒊明確職能、理順關系、創造良好的工作環境。目前鄉鎮黨委、政府的職能已被徹底攪亂了，做了許多不該黨委、政府做的事。在這種制度安排下，干部的身份也難以準確定位，實際工作中“被迫”身兼數職，不僅是鄉官，還是稅官、警官甚至是法官，在沒有任何執法權的情況下要管轄區內的交通安全、處理糾紛，還要發展公益事業和地方經濟。事無巨細鄉鎮黨委、政府的干部都得出面，一次又一次與群眾發生正面沖突和矛盾，造成群眾與鄉鎮黨委、政府的對立。所以應該進一步明確職能，理順關系，鄉鎮干部只做黨委、政府職能相關的事，即市場培育、基礎設施建設、科技服務、引導發展生產、公共事業管理等，其它如收稅、罰款等應由各個職能部門去做。上級政府的各個職能部門能做到底的事，不應該再要求鄉鎮政府去做，更不應該做那種部門請客，鄉鎮買單，增加鄉鎮負擔的事。確實需要鄉鎮政府領導和配合的，也應該將辦事所必須的經費足額撥付給鄉鎮，避免鄉鎮不敢向上要，就向農民收的情況發生。上級黨委、政府要適當壓縮或取消一些不必要的達標升級、檢查評比活動，對鄉鎮工作的檢查考核要簡化程序和辦法，重點考核工作實效，不能單純強調投入、裝備。禁止多頭檢查，慎用、少用“一票否決”。各部門及對口聯系單位不得在鄉鎮亂吃亂喝，嚴禁任何部門和單位強行向鄉鎮攤派報刊、書籍，為鄉鎮壓縮不必要的開支。現實生活中，鄉鎮干部遭遇上級各部門的文山會海，忙于迎接上級各部門檢查、評比、考察等接待應酬，工作不能自主，思想負擔過重，社會環境不優，在這種的情況下，鄉鎮干部隊伍建設的難題始終難于破解。

⒋有規劃地加大鄉鎮干部的培訓力度，提高鄉鎮干部的素質和能力。提高黨和政府的執政、行政能力，關鍵在黨政干部必須具備黨所要求的“科學判斷形勢、駕馭市場經濟、應對復雜局面、依法執政、總攬全局”五種能力。而這些能力的養成，除了在在崗工作過程中積累實踐經驗以外，離崗到黨校、高校進行理論、技術學習是完全必要的。上級黨委、政府應該按照中組部、國家人事部的要求，把鄉鎮干部的培訓落到實處，使他們掌握新時期農村工作所必須的理論知識和專業技能，從本領上達到提高執政能力的要求。這里必須處理好工學矛盾和經費難題，在工作與學習的關系方面，鄉鎮領導應做好統籌安排，不能因工作忙、走不開而剝奪干部接受正常培訓的權利；在培訓經費方面，上級政府應按照哪級培訓哪級出錢的原則，將鄉鎮干部培訓經費列入本級政府當年預算，不能因鄉鎮政府拿不出錢而使鄉鎮干部接受正常培訓的規定落空。

⒌嚴格科學管理，樹立鄉鎮干部良好形象。鄉鎮干部隊伍的總的狀況是很好的，是一支勤政為人，無私奉獻的隊伍。但其中的少數干部也確實做了許多違法違紀，侵犯老百姓權益的事情，方方面面的評價、議論并不是空穴來風。因此，加強干部隊伍的管理是建設高素質鄉鎮干部隊伍的基本途徑。首先，要建立健全制度，運用好約束機制。要建立健全《機關管理制度》、《考勤制度》、《學習制度》、《民主生活制度》、《目標考核制度》等，使對鄉鎮干部的管理進一步規范化、科學化。同時，還要制訂一套行之有效的、完整、嚴密、細致的財務管理制度，從源頭上堵塞各種亂收亂支的漏洞。其次，建立健全考核指標體系，運用好激勵機制。鄉鎮工作點多面寬，繁瑣復雜，目前的定量考核指標存在實際上的不可比性，考核鄉鎮領導工作實績時，既有本人的能力、水平、主觀能動性等方面的原因，同時也受區位條件、原有基礎、經濟水平及其他條件的影響，還有考核者與被考核者之間的關系狀況等，實際操作中難免有失公允。因此，上級黨委、政府必須研究制定一套鄉鎮干部崗位責任制、任期目標責任制和考核激勵機制，明確工作任務、具體目標、獎懲標準，科學考核鄉鎮干部政績。并正確運用考核成果，對作風正派、工作能力強、群眾公認的干部，要敢于破格提拔使用，真正實行“能者上、庸者讓、優者進、差者退”。