導(dǎo)語：行政審批制度改革走規(guī)范法制之路（下）一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

推進(jìn)行政審批制度改革要注意把握我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的社會特點(diǎn)

行政審批作為政府管理社會事務(wù)的一種重要手段，有著其他管理手段所不可替代的作用，在法制還不健全，宏觀調(diào)控手段發(fā)揮作用的機(jī)制還不完善的情況下，行政審批制度在某些領(lǐng)域，還有其特殊作用。因此，這方面改革的進(jìn)程要適應(yīng)現(xiàn)階段管理的需要，要把握好與其他管理手段的協(xié)調(diào)關(guān)系。

第一，把握好行政審批制度改革與法制建設(shè)進(jìn)程的關(guān)系。這次國務(wù)院行政審批制度改革經(jīng)審查確認(rèn)的3945項(xiàng)審批項(xiàng)目中，經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理類項(xiàng)目就占有2042項(xiàng)，占總數(shù)的51.72％，在取消的1235項(xiàng)審批項(xiàng)目中，經(jīng)濟(jì)管理類有822項(xiàng)，占取消項(xiàng)目總數(shù)的66.56％，這還不包括以管理文化、宣傳等意識形態(tài)領(lǐng)域等名義設(shè)立的、實(shí)質(zhì)是文化市場準(zhǔn)入的審批項(xiàng)目?？疾煸O(shè)立這些審批項(xiàng)目所依據(jù)的文件可知，這些審批項(xiàng)目絕大多數(shù)產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代中期至90年代中期。當(dāng)時，我國規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動的法律和行政法規(guī)基本上處于空白狀態(tài)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的制度規(guī)范被突破，新的規(guī)則還未建立，為維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)活動的正常運(yùn)行，只好采用行政手段來管理。今后相當(dāng)長的一個時期，我國仍將處于繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，也是法制體系以及其他社會制度規(guī)范逐步完善的過程。為了彌補(bǔ)這一過程中立法、制度規(guī)范和執(zhí)法工作的缺陷，預(yù)防有人鉆法律和制度的空子給社會造成危害，我們對現(xiàn)有審批項(xiàng)目進(jìn)行處理時，要充分考慮法制建設(shè)的狀況，使行政審批制度改革工作適應(yīng)改革過程管理的需要，防止審批手段取消后管理脫節(jié)。

第二，把握好行政審批制度改革與認(rèn)證體系、社會評價(jià)體系完善程度的關(guān)系。在市場化條件下，社會成員之間相互提供服務(wù)，特別是作為服務(wù)的購買者、商品消費(fèi)者的個人，不可能對供應(yīng)商的能力、信譽(yù)等情況逐一進(jìn)行調(diào)查，更不可能對將要消費(fèi)的商品進(jìn)行逐一檢驗(yàn)。要使社會經(jīng)濟(jì)活動順暢運(yùn)行，就需要相應(yīng)的市場信譽(yù)體系來支持，就需要具有社會公信力的認(rèn)證機(jī)構(gòu)對企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量和質(zhì)量體系、對一些提供特殊服務(wù)的法人或個人的能力、信譽(yù)、技能等情況按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序做出客觀公正的認(rèn)證或評價(jià)。認(rèn)證、評價(jià)的結(jié)果，一方面作為該法人或個人從事某一特定行業(yè)經(jīng)營或從事某項(xiàng)活動的資格，另一方面作為其他社會成員是否決定與其發(fā)生業(yè)務(wù)聯(lián)系或合作的參考依據(jù)。這就是比較完善的產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、質(zhì)量體系認(rèn)證和其他社會評價(jià)體系。不論是被認(rèn)證者的能力、信譽(yù)，還是認(rèn)證機(jī)構(gòu)的評價(jià)水平，都需要經(jīng)過長時間的實(shí)踐檢驗(yàn)，而我國目前的認(rèn)證體系才剛剛開始建立，許多還不能獨(dú)立承擔(dān)檢驗(yàn)、認(rèn)證、評價(jià)功能，一些工作不得不由行政機(jī)關(guān)組織，或以行政機(jī)關(guān)的名義發(fā)給許可證，這就產(chǎn)生了大量的行政審批現(xiàn)象。因此，對這方面的審批項(xiàng)目進(jìn)行改革，要把握好度，待條件成熟時，逐步轉(zhuǎn)移給具備條件的獨(dú)立認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

第三，把握好行政審批制度改革與生產(chǎn)力發(fā)展水平的關(guān)系。近年來，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，但與發(fā)達(dá)國家相比，總量還比較小，人均水平還很低，生產(chǎn)的科技含量也比較低。在這種國情下，要適應(yīng)激烈的國際競爭，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，就必須堅(jiān)持走新型工業(yè)化的道路，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極發(fā)展對國民經(jīng)濟(jì)增長有重大帶動作用的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，用先進(jìn)技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，淘汰落后生產(chǎn)能力。但是，目前一些地方不惜引入已經(jīng)淘汰的落后設(shè)備和技術(shù)，以犧牲環(huán)境和發(fā)展后勁為代價(jià)，追求眼前利益，一些地方為了追求所謂的政績，盲目發(fā)展，重復(fù)建設(shè)，城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)人口個人之間收入差距懸殊，消費(fèi)需求層次多，假冒商品還有一定的存在空間……凡此種種，都會嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)秩序和環(huán)境。在現(xiàn)階段，法律手段、經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮監(jiān)管作用還受到一定局限的情況下，為了預(yù)防這類問題的出現(xiàn)，還有必要保留相應(yīng)的行政審批手段予以控制，行政審批制度改革的進(jìn)程要與這一特定要求相適應(yīng)。

應(yīng)盡快研究解決行政審批制度改革工作與《行政許可法》銜接的有關(guān)問題

行政審批制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是使行政審批制度更加規(guī)范，走上法制化軌道。而制定和實(shí)施《行政許可法》，是使行政審批走向法制化的根本措施。但是，行政審批制度改革工作的指導(dǎo)思想、改革原則、設(shè)立審批項(xiàng)目的權(quán)力要求等與《行政許可法》的立法思想、設(shè)立許可的原則、權(quán)力要求不同，二者的調(diào)整范圍、使用的概念也不相同。要使行政審批制度改革工作與《行政許可法》順利銜接，我們還有大量工作要做，這就要求我們在行政審批制度改革工作中，要明確二者的不同，及早著手研究以后的銜接問題。

首先，《行政許可法》的立法目的與行政審批制度改革工作所能達(dá)到的目標(biāo)尚存在一定的差別。制定《行政許可法》是要建立一項(xiàng)法律制度，對行政許可適用的范圍和許可的種類、許可的設(shè)定權(quán)、實(shí)施機(jī)關(guān)、程序、監(jiān)督規(guī)范等依法建立一套完整的制度規(guī)范，使得設(shè)立行政許可有法可依，行使許可權(quán)受到法律的約束。而現(xiàn)階段的行政審批制度改革，主要是針對現(xiàn)行審批項(xiàng)目中過時的、阻礙市場機(jī)制發(fā)揮作用、可以用其他手段替代的審批項(xiàng)目予以取消，對保留、合并、下放給下級機(jī)關(guān)審批的項(xiàng)目，要求設(shè)立、實(shí)施該審批的部門制定監(jiān)督措施。這種改革的成效是有限的，不能以此建立起一套完整的、具有強(qiáng)制力的行政審批（許可）管理制度。

其次，《行政許可法》的調(diào)整對象與行政審批制度改革工作的對象之間存在差別。《行政許可法》所要規(guī)范的行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)自然人，法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)或者確立其特定主體資格、特定身份的行為，即調(diào)整對象為設(shè)立和實(shí)施許可的行政機(jī)關(guān)與申請?jiān)S可的自然人、法人或者其他組織等申請者，上級政府對下級政府的審批事項(xiàng)不在該法的調(diào)整范圍之內(nèi)。而現(xiàn)行行政審批還包括了一些上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)，主要有以下幾種情況：一是統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)。由下級機(jī)關(guān)行使的政策執(zhí)行權(quán)，在執(zhí)行中需要在上一級行政區(qū)域內(nèi)就具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合平衡，下級制訂的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要報(bào)上級政府或主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。二是協(xié)調(diào)規(guī)劃方案。一級政府制訂的規(guī)劃方案需要納入上級政府總體規(guī)劃，或者該方案將對本行政區(qū)域之外的其他行政區(qū)有影響、制約作用，需要由上級政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。三是規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如采用一項(xiàng)新型管理技術(shù)，但尚不具備全面推行的條件，故先在一定區(qū)域內(nèi)使用，為以后在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)通用做好準(zhǔn)備，下級機(jī)關(guān)在本行政區(qū)應(yīng)用該項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要經(jīng)過上級機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)等。

再則，《行政許可法》對設(shè)立許可的權(quán)力要求與行政審批制度改革對設(shè)立審批項(xiàng)目的權(quán)力要求存在差別。按照《行政許可法》對設(shè)定行政許可的定義，設(shè)定行政許可是對行政機(jī)關(guān)賦予某項(xiàng)權(quán)力的授權(quán)行為，屬于立法行為，應(yīng)當(dāng)符合《立法法》確定的立法體制。因而，《行政許可法》規(guī)定，全國人大及其常委會、國務(wù)院有權(quán)設(shè)立行政許可，即法律、行政法規(guī)和國務(wù)院具有普遍約束力的決定可以設(shè)立行政許可。對《行政許可法》所規(guī)定的可以設(shè)立許可的事項(xiàng)，只有在全國人大還沒有頒布法律、國務(wù)院還沒有制定行政法規(guī)和普遍約束力決定的情況下，通過地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章才可以設(shè)立行政許可。這與行政審批制度改革對設(shè)立審批項(xiàng)目的依據(jù)文件是有很大差別的。行政審批制度改革，既要解決行政審批事項(xiàng)過多過濫的問題，又要尊重現(xiàn)實(shí)、考慮目前行政管理的實(shí)際需要。為此，國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于行政審批制度改革的實(shí)施意見》對行政審批項(xiàng)目的審查處理確定了五項(xiàng)原則，即合法原則、合理原則、效能原則、責(zé)任原則、監(jiān)督原則。在實(shí)際工作中依據(jù)這些原則對各部門上報(bào)的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行分析，只要是現(xiàn)階段管理所必需的，即應(yīng)予以保留。這樣，對部分依據(jù)部門規(guī)章、文件，甚至部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)文件設(shè)立的行政審批事項(xiàng)也暫時予以保留了。如何使這些審批項(xiàng)目滿足《行政許可法》規(guī)定的設(shè)立行政許可的法定權(quán)限要求，如何按照《行政許可法》規(guī)定的設(shè)立行政許可的事項(xiàng)范圍對這些項(xiàng)目進(jìn)一步處理，仍是擺在我們面前的一項(xiàng)重要的任務(wù)。

最后，《行政許可法》使用的許可類型與行政審批使用的審批類型存在差別。《行政許可法》對許可的定義與行政審批制度改革對行政審批的定義完全一致，但《行政許可法》所劃分的許可類型與行政審批制度改革所界定的審批類型是完全不同的兩類概念?！缎姓S可法》按照各類許可所對應(yīng)對象的特征，將許可分為特許、普通許可、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記五種類型；行政審批制度改革則是按照審批機(jī)關(guān)行使審批權(quán)的權(quán)力大小、行使權(quán)利的特點(diǎn)將行政審批劃分為審批、審核、核準(zhǔn)、備案四種類型。兩類概念的含義分別如下：

《行政許可法》所用的概念：特許，是指由行政機(jī)關(guān)代表國家向被許可人授予某種權(quán)利，主要是分配稀缺資源，適用于有限自然資源的開發(fā)利用、有限公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的壟斷性行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，一般有數(shù)量限制。普通許可，是指由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件，其功能主要是防止危險(xiǎn)、保障安全，適用于直接關(guān)系國家安全、經(jīng)濟(jì)安全、公共利益、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)，一般沒有數(shù)量限制。認(rèn)可，是指由行政機(jī)關(guān)對申請人是否具備特定技能的認(rèn)定，其功能主要是提高從業(yè)水平或信譽(yù)，適用于為公眾提供服務(wù)、直接關(guān)系公共利益并且要求具備特殊信譽(yù)、條件或技能的資格、資質(zhì)，一般沒有數(shù)量限制。核準(zhǔn)，是指由行政機(jī)關(guān)對某些事項(xiàng)是否達(dá)到特定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范的判斷、確定，其功能也是防止危險(xiǎn)、保障安全，適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用，直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗(yàn)、檢疫，沒有數(shù)量限制。登記，是指由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)個人、企業(yè)或其他組織的特定主體資格。

行政審批過去所用的名稱很多，在這次改革中將其規(guī)范為四個：審批，是指行政機(jī)關(guān)按照一定的條件，結(jié)合當(dāng)時的實(shí)際情況，如需求量、供應(yīng)量、配額、指標(biāo)等，對申請人請求的事項(xiàng)進(jìn)行審查，并決定批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的行政行為，即有數(shù)量限制的行業(yè)準(zhǔn)入或資源開發(fā)利用。審核，是指行政機(jī)關(guān)按照上級機(jī)關(guān)或有審批權(quán)的其他機(jī)關(guān)規(guī)定的條件，對申請人請求批準(zhǔn)的事項(xiàng)，進(jìn)行初步審查，決定是否報(bào)上級機(jī)關(guān)或有審批權(quán)的其他機(jī)關(guān)審批的行政行為，主要是審查審批需要的資料等是否符合上報(bào)的條件，大多數(shù)不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。核準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)按照事先確定的條件，對申請人請求的事項(xiàng)進(jìn)行審查，只要符合規(guī)定條件，就應(yīng)當(dāng)允許申請人實(shí)施其請求的事項(xiàng)的行政行為。備案，這里所說的備案，具有特定的含義，即帶有核準(zhǔn)性質(zhì)的備案，是指申請人按照要求，向指定的行政機(jī)關(guān)提供有關(guān)事項(xiàng)的相關(guān)材料，行政機(jī)關(guān)審查其是否有不當(dāng)之處，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的時間內(nèi)不提出反對意見即視為批準(zhǔn)。

從上述對各個概念的解釋可以看出，兩組概念之間既有交叉重疊、又有很大區(qū)別。《行政許可法》頒布實(shí)施后，必然要對現(xiàn)行行政審批項(xiàng)目按其管理對象的特征重新進(jìn)行劃分定位，并按照《行政許可法》規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍、設(shè)立權(quán)限再次進(jìn)行審核，以做出科學(xué)規(guī)范的取舍。