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社區是社會的基本單元，是黨委、政府加強社會管理、提供公共服務的基礎平臺，也是擴大基層民主、依法進行自治的基礎領域。伴隨著社區服務——社區建設——和諧社區建設的演進，社區正從拾遺補缺的邊緣日漸走向社會建設的中心。不可否認，在邁向中心的過程中，社區在負重前進。下面，我們結合南京在實施社區工作準入制中的一些體會，就減輕社區居委會工作負擔的路徑，進行具體探討，以期更加凸顯社區的功能。

一、從當前社區負擔的現狀看實施社區工作準入制的必要性與迫切性

社區工作準入制的出現與社區工作負擔的加重有密切關系。當前社區負擔呈現了三個方面的問題。

（一）因為工作內容行政化帶來的負擔。我們從來都否定那種社區只抓自治的觀點，因為這種觀點不僅人為地把政府與社會對立起來，而且在很大程度上限制了自治的范圍。但我們感到，現在社區工作內容的行政化，給社區帶來了額外的負擔。第一，因為權利與責任分離帶來的負擔。就是政府往往把行政事務中需要履行責任的部分交到社區，而把行使權力的部分留在手中。比如安全生產工作進社區，往往是把摸清各類企業的底數、上門開展宣傳甚至重大節日之前的逐家檢查等工作交給社區，而收費、處罰等則留給自己。由此帶來的問題就是社區干部反復的進家入戶，忙于各種調查、送達各種材料。而入戶的結果與做好自身工作關聯度不大。第二，因為事務與費用分離帶來的負擔。一些部門只派活不給錢，基本不考慮社區的工作成本。社區的同志自己干忙不過來；請人干又沒有相應的費用，只能靠加班加點，吃苦又吃虧。

（二）因為人員配置分散化帶來的負擔。我們從來都不主張社區工作人員只能由社區居委會管理，但現在的問題是，缺乏人員整合的機制。以我市某個區的統計數據為例，直接配到社區的人員共有8類，超過2500人，其中專職人員占到約83%。上述人員中，需要在社區擺放辦公桌椅的占一半以上。平均到每個社區都在10人以上。但這10人至少分屬五個部門管理。而這五個部門中，建在社區層面的信息系統就有四個。除了管理要求不一、人員與辦公資源彼此獨立且分散配置等諸多問題外，最大的問題在于重復勞動。比如同樣針對流動人口，公安部門管暫住證情況，計生部門管育齡人口的計生服務，不僅在重復采集信息上浪費了時間，還在錄入不同的電腦系統中再次浪費了時間。其結果就是社區成為部門的社區工作站聯合體。

（三）因為工作方法形式化帶來的負擔。負擔之一，臺帳泛濫。突出表現在分類細、要求高、內容虛，既要紙質又要電子，既要文字又要圖片，既要匯報還要做成PPT。包括我們民政自身一些處室，也存在上述問題。負擔之二，掛牌繁多。幾乎每個部門都要掛牌，多的一個部門要掛幾個牌子，且尺寸不一、顏色不同，還要求掛在顯著位置。這些費用，往往需要社區自己承擔。負擔之三，做法趨同。慶祝節日就是搞場演出，遇到創建就是入戶發信。如果再針對社區居民特點搞一些活動，那么社區的忙碌程度更將明顯提高。

所有這些問題，在社區看來都迫切需要也可以建立一種機制，那就是在部門工作進社區之前定好規則，而各地不約而同地選擇就是準入制。

二、從社區工作準入制的實施現狀和效果看減輕社區負擔的路徑選擇

我市開展社區工作準入始于2004年，當時也是針對社區的需求，以區為層面嘗試建立了準入制度。通過試點，去年底，我市以市委、市政府辦公廳聯合下文的形式，出臺了《關于實施社區工作準入制度的通知》。與其他城市采取的類似相比，我市的制度有三個方面的特點：

第一，明確了準入的基本原則。一是全面準入、依法進入的原則。市委、市政府各部門、各人民團體，凡擬將組織機構、工作任務、創建評比考核等項目交給社區的，除法律、法規或黨章有明確規定應由基層自治組織承擔的以外，均實行準入。二是分級準入、規范進入的原則。要求市、區兩級均應建立準入制度，由相應的和諧社區建設指導委員會分級審批。三是堅持權隨責走、費隨事轉、事費配套原則，進入社區的事項，應明確授權內容、對象、權限、時限和撥付的經費。四是準入與退出相結合的原則。對進入社區的項目，群眾普遍不認可的，應予退出。

第二，明確了準入的配套要求。一是規范機構設置。要求各部門不得設立與其垂直對應的機構與隊伍。確需設立的，應登記或備案為社區民間組織。二是規范臺帳。要求部門利用全市社區統一網絡平臺建立電子臺帳，且臺帳數量不超過1本。三是規范掛牌。社區辦公服務用房門口只能懸掛黨組織和居委會兩塊牌子以及社區標識，其他均只能在室內指定位置懸掛。

第三，明確了準入的保障措施。主要包括四大方面。一是加快社區公共服務站建設，使社區居委會主辦的公共服務站這一社區民間組織，成為承接政府事務的優先載體。二是加快居委會獨立財務建設。符合條件的全部設立獨立帳號，不符合條件的，至少應有獨立帳套，并基本由街會計結算中心代帳，做到專款專用。三是加快社區信息化建設。已經開發完成了覆蓋全市所有居委會、村委會的軟件系統，開通了網絡平臺，為提升信息化水平奠定基礎。四是充分發揮職能部門作用。即機關工委把準入制落實情況，作為其牽頭評議機關部門的重要內容；發改部門支持把社區信息平臺作為今后政府外網，不再立項批準其他部門建設覆蓋到社區的網絡等。

通過大半年的實施，結合區縣實施情況，我們感到成效主要表現在三個方面：

第一，社區準入的理念為部門所接受。據我們統計，準入制度出臺后，先后有勞動、計生、政法委、質監、臺辦、統戰、物價、殘聯、檔案、統計、婦聯、共青團等13個部門與我們討論過準入的具體辦法，占到目前進入社區部門的三分之一。市級機關工委還專門以此為主題進行了走訪百家社區的調研。

第二，費隨事轉的要求初步得以落實。從市級層面看，正式把社區工作經費納入市級財政的范圍，按每個社區每年2-3萬元予以補助，并且明確這就是社區依照法律、法規和黨章開展工作的經費保障。從區級層面，按每個社區5-8萬元安排工作經費，同時對臨時性工作，給予額外的費用。比如在秦淮區，教育、衛生、綜治等部門，每年均按每個社區500-1000元的不同標準，給予補貼，來源均為這些部門編制的部門工作預算。

第三，臺帳的數量確有一定程度的減少。根據我們統計，今年全市平均每個社區臺帳數量在124本，與2004年相比，這一數字下降了324本，降幅達到72.3%。從準入制度實施的較好的區看，平均每個社區臺帳數量在80本左右，比全市平均數又下降了三分之一。

但是，我們也發現，準入制的實施與預期仍有較大的差距。最大的問題在于負擔減輕不明顯。究其原因，最重要的無外乎兩條：

第一，準入制工作的定位問題，導致保障性措施與程序性規定不同步。必須承認，準入制不是根治社區負擔過重的唯一“藥方”。光考慮程序性規定，不考慮配套措施的同步，準入制只是一記有力的重拳，但卻達不到組合拳的效果。比如臺帳問題，信息化手段不跟進，電子化目標始終只能是一句空話；人員素質不提高，即使有了信息化手段，同樣也達不到預期效果。因此，必須把準入制的實施與相關保障措施同步考慮，個別急需的保障措施甚至要優于準入制的程序性規定。

第二，準入制工作的重點偏差，導致近期目標、中期目標、遠期目標區分度不夠。綜觀各個城市制定的準入制文件，一個通病在于目標的區分度不夠。準入制的近期目標應是減臺帳，方法就是加快信息化建設；中期目標應是建立機制，重點是人員、陣地、資源等要素的整合，以及基于此的人、財、物的機制建設；遠期目標則是理清職能，厘清政府、社會、個人的職能。而現在把厘清職能作為前提來抓，試想這一上級部門、專家學者都不能達成一致的認識，即要當作近期的目標做，只會讓人感到準入制是“老虎啃天——無從下嘴”。

第三，準入制工作的細節考慮不到位，操作性有待提高。比如準入的法律、法規依據問題。部、省級的文件算不算依據？司、廳級的文件算不算？市級黨委、政府的文件算不算？市級部門的文件算不算？又比如不經批準就進入后怎么處理問題。再比如黨委部門對社區相應組織關系問題，是否基于領導被領導關系就不需要準入等。

三、下一步減輕社區負擔的具體路徑

通過實踐，我們正逐步理清減輕社區負擔的具體思路，就是運用系統的觀點、綜合的原則、整合的機制、現代的手段，依托準入制這一具體載體，切實減輕社區負擔。

（一）加強社區信息化建設。按照統一規劃、統一標準、資源共享、互聯互通的原則，一是建立全市統一的實有人口數據庫。以人、戶、房為基礎，采取以房定人、以戶籍定人、以身份證定人的形式，形成一個相對比較準確、及時、全面的人戶基礎資料庫，提升了管理的現代化程度。目前，所有社區均安裝了統一軟件，系統中已有400多萬人的基本信息。二是完善全市統一的網絡平臺。目前所有居委會全部開通網絡，成為全市繼勞動部門后第二個覆蓋到所有區（縣）、街（鎮）、居（村）的網絡。三是完善數據管理制度。建立專人維護、分片分工采集、定期更新的管理制度，并已和公安、人口計生等部門建立了手工的共享機制。四是建立電子辦公平臺。立項開發社區臺帳系統，逐步做到報表格式自主定義、基礎數據自動提取、一次錄入多方共享。

（二）加強社區工作者隊伍建設。一是推進社區工作者職業化進程，提升社區干部素質。按照每300戶配備1人的標準選配專職社區工作者，每個社區的專職社區工作者不得少于6人(含社區黨組織、社區居民委員會、社區公共服務站專職人員)。2010年前，每個社區至少有一名社工獲得社會工作者職業資格、一名達到本科學歷。今后，將按照選聘結合的思路，對選舉產生的居委會主任、副主任，擴大選舉的民主形式，真正選出群眾認可的帶頭人；對聘用的社工，由民政牽頭整合所有條口配備的社工，實行統一入門資格條件、統一管理使用辦法。二是逐步提高福利待遇。9月份，市政府已經正式批轉了市民政局、市委組織部、市發改委、市財政局、市人事局、市勞動和社會保障局等六部門，共同起草的《關于統一社區專職工作者工資補貼待遇的指導意見(試行)》，按照文件規定的指導標準，全市社工的月收入最低不少于1725元，主任不少于2025元，并享受各項社會保險與公積金。到2010年，社工待遇將與職工平均工資嚴格掛鉤，并形成自然增長機制。

（三）加快社區公共服務站建設。一是明確目的：就是一方面防止社區居委會行政化、包辦化，另一方面也要防止居委會邊緣化，服務站垂直化，始終突出居民自治的方向，突出社區居委會的主體組織地位。二是明確要點。在公共服務站的性質上，統一定性為居委會主辦、街道及相關業務部門為業務主管部門的民非單位；在站長人選上，一般不由主任兼任；在社工分配上，多數配給服務站；在財務管理上，合理區分居、站比例。三是明確時序，先城區、后郊區、再郊縣，先試點、后調整、再推廣。目前，江南八區基本都已建立公共服務站，城市化進程較快的江寧區，改造后的社區也基本全部建立了公共服務站。目前，結合社區居委會規范化建設、社區辦公服務用房改造，全市社區公共服務站已近240多個。除了江南八區，六合區、江寧區不少社區也已建立社區公共服務站。

（四）積極培育社區民間組織。我們一直把培育社區民間組織、志愿組織作為促進社區自治、完善社區服務的重要內容。一是明確數量要求。要求每個社區到“十一五”末，都要培育10支以上的服務類社區民間組織。對服務類的社區民間組織，我們一般界定為：除了純粹文體活動組織以外的，以滿足居民特定需求為目的的民間組織。二是簡化成立要求。采取了登記與備案相結合的促進手段，即對達不到登記要求的，采取在街道備案的形式，在備案條件、資金要求、年審辦法等方面予以簡化。既達到了培育的目的，又強化了監管的力度。目前，全市已登記、備案的社區民間組織達到7754個。三是完善扶持措施。在成立時，民政部門給予注冊資金的扶持；在成立后，采取從社區工作經費專門明確培育民間組織發展比例的辦法，根據活動開展的情況，給予必要的資金補助。目前看，民間組織發育較好的社區，每年用于扶持民間組織發展的資金不少于5000元。

（五）加強居委會規范化建設。2007年，我市出臺了關于加強兩委會規范化建設的文件，提出到“十一五”末，全市90%以上的社區居委會達到規范化水平。具體包括五個方面的規范：一是陣地建設規范，做到面積達標、地點合適、環境優美、布局合理；二是職能事務規范，做到職能定位準確、權利義務清楚、角色關系協調；三是規章制度規范，做到基本制度健全、程序流程清楚、公布形式多樣；四是隊伍管理規范，做到社區居委會干部依法產生、社區工作者職業化管理、社區工作經費落實、福利待遇基本統一、管理機制綜合完備；五是保障措施規范，做到政策措施明白、投入主體明確、考核辦法明細。其中，針對普遍反映的社區職能定位問題，我們又在組織法規定的基礎上，把社區居委會職能細化為宣傳教育、議事決策、社區服務、監督評議、規劃制定、溝通協調、民事調解、治安維護、政務協助、民意表達等十個方面的基本職能。

此外，我們還將在由民政主導制定的市政府的規范性文件中，從提高操作性的角度，完善具體的規定與做法，最終使準入制與其他配套制度一起，成為減輕社區居委會工作負擔的機制保障。